第 7 章 金融市场监管 教学目标 通过本章的学习，学生应对金融市场监管理论知识有一定的 了解和认识，能针对不同的金融监管案例进行简单分析。 教学要求 了解金融监管的概念及构成要素，理解并掌握为什么要进行 金融监管、应该从哪些方面进行监管
166 金融 市场学 引例 思考下面与金融市场监管有关的经济现象。 (1) 在老百姓心目中，银行是不会倒闭的。事实上，银行也会遇到重组、兼并和破产等问题，老百姓 的存款如何得到保护呢？ (2) 并不是每个公司都是可以上市的，上市公司需要符合哪些条件呢？ (3) 国债被誉为“金边债券”，已成为投资者的抢手投资对象，而国债的发行以及偿还过程要受到怎 样的监督呢？ (4) 2003 年我国银行业监督委员会正式成立，将对银行业的监督职能从中国人民银行独立出来，这样 做的目的是什么呢？ 本章引言 金融市场监管是监管主体采取相应的手段对金融业的运行进行监督和管理。它主要包括市场准入与机 构合并、银行业务范围、风险控制、流动性管理、资本充足率、存款保护以及破产处理等方面的监管。20 世纪 90 年代以来相继发生的欧洲货币危机、墨西哥金融危机和亚洲金融危机迫使人们重新认识金融自由 化和金融监管、金融效率与金融安全的关系。加强金融市场的监管，有利于维护良好的金融秩序和金融环 境，避免和减轻金融震荡带来的危害，促进国民经济持续健康稳定地发展。 7.1 金融市场监管概述 7.1.1 金融监管的概念 关于金融监管的含义，戴相龙、黄达主编的《中华金融辞库》里是这样解释的：“金 融监管(financial regulation/supervision)一词是金融监督与金融管理的复合词。”金融监督是 指金融监管当局对金融机构实施全面的、经常性的检查和督促，并以此促使金融机构依法 稳健地经营，安全可靠和健康地发展。金融管理是指金融监管当局为了使金融机构良好健 康地运营，依法对金融机构及其经营活动实行的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。 金融监管有广义和狭义之分。狭义的金融监管是指金融监管当局依据相应的国家法律 法规对整个金融业(包括金融机构以及金融机构在金融市场上所有的业务活动)实施的监督 管理。广义的金融监管除包括一国金融监管当局对金融体系的监管之外，还包括金融机构 的内部控制与稽核、同业自律组织的监管、社会中介组织和舆论的社会性监管等。 在研究金融问题时，还经常会遇到“金融管制”这个词，并且在许多情况下“金融管
167 金融市场监管 第 7 章 制”和“金融监管”二者是通用的，那么二者之间有什么异同呢？ 《中华金融辞库》中对“金融管制”是这样解释的：“国家对某些重要的金融活动、金 融业务或金融调控工具实行的行政强制措施，主要包括利率管制、外汇管制、贷款规模控 制等。” 金融监管是根据市场需要实施的，主要是采取法律手段和经济手段对金融业实施监督 和管理；而金融管制多指在非市场经济条件下或市场经济不完善的情况下，主要采取行政 的强制手段对金融业实施的控制。随着经济体制的不断改革和金融市场化和自由化进程的 发展，金融监管日趋完善和法制化，而金融管制却日渐放松。 7.1.2 金融监管的构成要素 金融监管的构成要素主要有 4 个：监管的主体、监管的对象、监管的手段和监管的 目标。 1. 金融监管主体 金融监管主体即“由谁监管”的问题。一般来说，在市场经济条件下，主要由两类主 体来完成金融监管任务。 (1) 金融监管当局。其监管权力是政府以立法的形式赋予的，其负责制定和实施金融监 管方面的各种规章制度。如果有机构触犯了这些法律规章，其就有权利制止和处罚。对大 部分国家而言，金融监管当局都是中央银行。 (2) 非官方的民间机构。其权利不是来自于政府，而是来自于其成员(主要是金融机构) 对机构决策的普遍信任。出现违规操作并不会造成严重的法律后果，但也要受到相关的纪 律处罚。 2．金融监管对象 金融监管对象即“谁来接受监管”的问题。关于金融监管对象，经济学家目前还没有 统一的说法。但各国在实际金融监管操作中，监管对象多是指从事金融活动的金融机构及 其从事的一切金融活动，主要包括银行业、证券业和保险业等。 3．金融监管手段 金融监管手段即“如何实施监管”的问题。金融监管的手段主要有法律手段、经济手 段和行政手段。 4．金融监管目标 金融监管的出现是因为单由市场这一只手来调节经济会出现失灵现象，所以需要另一 只看不见的手来辅助调节经济，尽力避免或消除金融市场失灵所带来的资源配置不合理
168 金融 市场学 收入分配不公平和金融不稳定等后果，以确保市场机制能够在金融领域更好地发挥其应有 的作用。 具体来说，金融监管的目标主要体现在以下 4 个方面。 (1) 防止金融机构之间的过度竞争，促进整个金融业的竞争公平合理。 (2) 预防、缓解和消除超出个别金融机构承受能力的系统性风险。 (3) 消除因各种原因造成的金融参与者的信息不对称现象，进而降低金融交易的不公 平性。 (4) 促进全社会的资源配置与政府的政策目标相一致。 7.2 金融监管的依据 金融监管的理论基础是金融市场的不完全性，金融市场的失灵导致政府有必要对金融 机构和市场体系进行外部监管。现代经济学的发展，尤其是“市场失灵理论”和“信息经 济学”的发展为金融监管奠定了理论基础。其主要内容如下。 1．金融体系的负外部性效应 金融机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。金融机 构不同于普通企业，若金融机构发生问题，则损失的不只是金融机构的所有者，而且涉及 成千上万的企业和居民，可能使得储蓄和投资效应遭到破坏，进而影响企业正常的经济生 产和居民正常的经济生活，进一步影响到国民经济的发展速度。金融风险也具有传染性， 即一家金融机构的问题可能会导致另一家或多家金融机构发生同样的问题。例如，一家银 行的存款遭遇挤兑会造成存款客户对银行体系的信心大减，进而引发对其他银行存款的挤 兑风波。 2．金融体系的公共产品特性 一个稳定、公平和有效的金融体系带来的利益为社会公众所共同享受，无法排斥某一 部分人享受此利益，而且增加一个人享用这种利益也并不影响生产成本。因此，金融体系 对整个社会经济具有明显的公共产品特性。由于市场监督金融机构的成本太大，因此金融 机构的每个客户都不愿意单独采取行动实施监督，往往都希望“免费搭车”，享受其他客 户监督金融机构给自己带来的好处。因此都只是依靠市场，对于市场中的金融机构，任何 客户都有意愿但最终都不会真正实施监督。因此，需要一种市场以外力量的介入来提供“金 融监管”这个公共产品。 3．金融机构自由竞争的悖论
169 金融市场监管 第 7 章 金融机构是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和服务的特性决定其不完全适用于 一般工商业的自由竞争原则。一方面，金融机构规模经济的特点使金融机构的自由竞争很 容易发展成为高度的集中垄断，而金融业的高度集中垄断不仅在效率和消费者福利方面会 带来损失，而且也将产生其他经济和政治上的不利影响；另一方面，自由竞争的结果是优 胜劣汰，而金融机构激烈的同业竞争将危及整个经济体系的稳定。因此，自从自由银行制 度崩溃之后，金融监管的一个主要使命就是如何在维持金融体系的效率的同时，保证整个 体系的相对稳定和安全。 4．不确定性、信息不完备和信息不对称 在不确定性研究基础上发展起来的信息经济学表明，信息的不完备和不对称是市场经 济不能像古典和新古典经济学所描述的那样完美运转的重要原因之一。金融体系中更加突 出的信息不完备和不对称现象导致即使主观上愿意稳健经营的金融机构也有可能随时因信 息问题而陷入困境。然而，金融机构又往往难以承受搜集和处理信息的高昂成本，因此， 政府及金融监管当局就有责任采取必要的措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称 现象。 7.3 金融监管的内容 金融监管的主要内容包括市场准入与机构合并、银行业务范围、风险控制、流动性管 理、资本充足率、存款保护以及破产处理等方面。 1．市场准入与机构合并的管理 市场准入是中央银行对新设机构进行的限制性管理。中央银行对新设机构核准与否主 要考虑以下因素。 (1) 经济发展的需要。中央银行要考察当地经济发展和金融竞争的需要，征询金融同业 和工商业的意见。 (2) 新设机构的资本数量。银行资本是保障银行经营稳定和公众利益所必需的，所以中 央银行对新设机构要规定最低资本数量。比如，我国《商业银行法》规定：“设立商业银 行的注册资本最低限额为 10 亿元人民币，城市合作商业银行的注册资本最低限额为 1 亿元 人民币。” (3) 对金融机构法人及主要从业人员的要求，如主要从业人员的品德、经验、业务素质 等，以保证营业后机构的健康稳定运行。此外，监管当局还对设立金融分支机构和金融机 构实施合并，规定了相应的标准或采用适当的原则。其中，考虑的主要因素还是经济发展 的需要，以及这种机构设立或合并是否有利于保护适当竞争、提高银行效率
170 金融 市场学 2．对业务范围的限制 在一般情况下，每个国家的金融监管机构对金融机构可经营哪些业务、不可以经营哪 些业务都有比较严格的规定。有些国家把商业银行与其他金融机构的业务严格分开，而有 些国家则不特别限制商业银行从事非银行的金融业务。有些国家不允许商业银行投资工商 企业，而有些国家允许银行购买工商企业的股票，但投资规模有限制。 3．对风险的控制 分散风险既是银行的经营战略，也是金融监管的重要内容。贷款集中风险是中央银行 进行风险控制的主要方面，其内容一般包括：①严格控制大额贷款，《中华人民共和国商 业银行法》规定，商业银行对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过 15%；②对行业或部门贷款集中的控制，近年来，由于银行大量投入贷款的一些行业和部 门出现了经济不景气现象，资产质量下降，所以这方面的风险也引起了金融监管当局的重 视。 4．对流动性的要求 流动性是金融机构以适当价格获取可用资金的能力，自从银行资产负债管理制度被广 泛采用以来，对金融机构的资产流动性的要求也越来越高，对流动性的监测和控制也就成 了银行监督的一项重要内容。各国金融监管当局都强调银行要保持一定数量的流动性较强 的资产。在法国，监管当局要求原则上银行不动资产与短期负债的比率不得低于 60%。根 据《中华人民共和国商业银行法》规定，商业银行贷款余额与存款余额的比例不得超过 75%； 流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于 25%。 5．对资本充足性的要求 资本充足率与风险损失准备资本作为金融机构应付意外损失的缓冲器，对于保护存款 的任何其他债权人利益、维持市场信心方面有着重要意义。世界各国的金融监管当局均通 过立法或其他形式规定了金融机构资本的构成和充足率标准。 1988 年 7 月 10 日，西方“十国集团”制定的《关于统一国际资本衡量标准的协议》 (即《巴赛尔协议》)用资本充足率限制银行的业务。按这个协议要求，凡经营国际业务的银 行都要将资产业务按协议规定的风险权数换算为风险资产，风险资产与银行资本(核心资本 加附属资本)建立比例关系，即银行资本与风险资产比率最低为 8%，其中核心资本要占全 部资本的 50%。这一标准公布后，得到大多数国家的响应，一些资本充足率达不到这一标 准的国家也纷纷表示按约定时间表加以补充
171 金融市场监管 第 7 章 6．存款保护管理 存款保护制度是指当银行面临破产清算时，针对如何保护存款人利益的问题所设立的 制度，这是维护整个银行体系安全的一个重要因素。根据存款保护制度的特点和运作方式， 大体有 3 种类型：①由官方创建并管理，如加拿大；②由官方和银行界共同创办和管理， 如日本；③非官方的行业存款保护体系，不过这种类型的存款保护体系多与官方建立的存 款保护体系并存，如美国。 7．对金融机构破产的处理 当金融机构出现重大经营危机，经过正常的监管已不能扭转局势时，一般相应的监管 部门会将其依法关闭，取消其经营金融业务的资格，金融机构因此会退出市场。因为金融 机构不同于一般企业，所以各国对金融机构退出市场的监管都通过法律予以明确，并且有 很细致的技术性规定。 7.4 我国的金融监管 7.4.1 金融监管模式 在通常情况下，金融监管模式可以分为两种：集中监管和分业监管。 集中监管是指金融业作为一个整体来统一由一个机构进行监管，即由一个金融监管主 体实施对整个金融业的监管。绝大多数国家都是由中央银行来承担这个统一的监管责任的， 目前实行金融集中监管模式的国家有英国、澳大利亚、意大利等。 分业监管是指根据金融业内部不同的机构主体及其业务范围的不同而分别进行监管的 体制。一般由多个金融监管机构对其相应的监管对象承担监管责任，目前实行金融分业监 管模式的国家有中国、美国、新加坡等。 7.4.2 中国的金融监管模式的发展 1948 年 12 月 1 日中国人民银行成立，中国人民银行就是以国家监管机关的姿态出现 在中国金融舞台上的。在其成立的一段时间内，我国实行的就是集中金融监管模式，由中 国人民银行一家机构统一对整个中国金融业实施监管。 1992 年，国家为了加强对证券市场尤其是期货市场的监管，专门成立了中国证券监督 管理委员会(简称证监会)。从此，证券业的监督责任就从中国人民银行中分离出来了。1998 年，国家又专设了中国保险业监督管理委员会，专门负责对保险业进行监管。2003 年，根 据第十届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，国务
172 金融 市场学 院决定设立中国银行业监督委员会。中国银监会统一监督管理银行、金融资产管理公司、 信托投资公司及其他存款类金融机构，以维护银行业合法、稳健地运行。 因此，目前我国的金融监管模式属于分业监管，由中国银监会、证监会、保监会 3 个 监管机构各司其职、分工合作，共同承担金融业的监管责任。 1．中国银行业监督委员会 其具体职能如下。 (1) 依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、 规则。 (2) 依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、 终止以及业务范围。 (3) 对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。 (4) 依照法律、行政法规制定银行业金融机构的审慎经营规则。 (5) 对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机 构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。 (6) 对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查，制定现场检查程序，规 范现场检查行为。 (7) 对银行业金融机构实行并表监督管理。 (8) 会同有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确 处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。 (9) 负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公 布；对银行业自律组织的活动进行指导和监督。 (10) 开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动。 (11) 对已经或者可能发生信用危机、严重影响存款人和其他客户合法权益的银行业金 融机构实行接管或者促成机构重组。 (12) 对有违法经营、经营管理不善等情形的银行业金融机构予以撤销。 (13) 对涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员，以及关联行为人的账户予以查 询；对涉嫌转移或者隐匿违法资金的申请司法机关予以冻结。 (14) 对擅自设立银行业金融机构或非法从事银行业金融机构业务活动予以取缔。 (15) 负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作。 (16) 承办国务院交办的其他事项
173 金融市场监管 第 7 章 阅读材料 7-1 银行业商业贿赂违法犯罪案件查处情况及典型案例通报 2006 年 2 月，中央作出了治理商业贿赂专项工作的部署。按照中央治理商业贿赂领导小组的要求，银 监会党委迅速成立了银行业治理商业贿赂领导小组及办公室，制订工作方案，广泛宣传动员，周密部署安 排，精心组织实施，加强督查指导，使银行业治理商业贿赂工作全面展开、有序推进、逐步深入。近一年 来，银行业在认真抓好不正当交易行为自查自纠和防治商业贿赂长效机制建设的同时，积极开展商业贿赂 案件线索排查和案件查处工作，取得了阶段性成果。现将银行业开展商业贿赂案件线索排查和案件查处情 况以及部分典型案例作一通报。 1. 银行业商业贿赂案件线索排查和案件查处情况 银行业治理商业贿赂领导小组及办公室把排查商业贿赂案件线索作为治理商业贿赂的重点工作，进行 多次部署安排和督促检查，使这项工作在银行业扎实有序地开展。截止 2006 年 12 月末，银行业各单位公 布举报电话 27 957 个、电子邮箱 11 830 个；查询检察机关行贿犯罪档案系统 7 178 次；走访所在地纪检 监察、公安、审计、工商等单位 31 005 次，走访客户 621 096 人；与员工谈话 531 611 人次，其中与领导 人员、高管人员谈话 76 038 人次；核查营销费用 882 432 笔、不良贷款和不良资产 4 312 451 笔、票据和 信用证垫款 721 823 笔、基建工程 19 719 笔、大宗物品采购 62 238 笔、其他项目 1 485 855 笔；核查信访 举报件 2 250 件。通过上述方式，各单位共排查出案件线索 109 件。按照银行业治理商业贿赂领导小组的 部署和要求，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行等 5 大银行还开展了 IT 项目案件排查和整治工作。5 大银行对 2001 年以来共计 12 709 个、金额为 713.08 亿元的 IT 项目进行全 面排查。据统计，2001 年 1月 1 日至2006 年 5 月 31 日，5 大银行共发生IT 项目案件 11 件,涉案金额为2 692.1 万元，新排查出案件线索 3 件。 治理商业贿赂专项工作开展以来，银行业各机构积极配合司法和纪检监察、审计等机关，着力查处商 业贿赂案件。据统计，2006 年，银行业共发生商业贿赂案件 113 件，涉及金额 2 608 万元，涉及人员 164 人。 其中，政策性银行 12 件，涉案金额 33.8 万元；国有商业银行 55 件，涉案金额 2 022.32 万元；股份制银行 5 件，涉案金额 113.75 万元；城市商业银行 7 件，涉案金额 213.18 万元；农村合作金融机构 29 件，涉案 金额 208.2 万元；外资银行 1 件，涉案金额 5.9 万元；其他金融机构 4 件，涉案金额 11.2 万元。上述案件 绝大部分已作司法判决或进入司法程序。 从数据统计分析看，近几年来银行业商业贿赂案件有以下特点：①发生在银行业的商业贿赂案件主要 表现为银行业从业人员收受贿赂；②银行业商业贿赂案件主要发生在国有商业银行和农村合作金融机构； ③银行业商业贿赂案件主要发生在信贷及相关业务、基建装修和 IT 项目等大额采购环节；④银行业商业 贿赂案件多发于基层金融机构，涉案者多为基层金融机构负责人及重要岗位人员；⑤银行业商业贿赂案件 隐蔽性强，多为相关案件连带发现
174 金融 市场学 2. 银行业部分商业贿赂典型案例 1) 中国农业发展银行海南省三亚分行原副行长潘在琼、信贷部原主任陈运江、信贷员吴叶雄受贿案 2006 年 4 月，潘在琼、陈运江、吴叶雄在为海南省三亚市某公司发放贷款的过程中，收受该公司贿赂 共计 8 万元，其中潘在琼 3 万元、陈运江和吴叶雄各 2.5 万元。2006 年 11 月 7 日，海南省三亚市城郊人 民法院以受贿罪判处潘在琼有期徒刑 2 年 6 个月，缓刑 3 年；分别判处陈运江、吴叶雄有期徒刑 2 年，缓 刑 3 年。 2) 中国工商银行湖北省分行信息科技部原总经理吴为钢受贿案 2002 年 1 月至 2004 年 8 月，吴为钢利用职务便利，在本单位设备采购及相关业务工程管理中，为他 人承接工程提供方便，收受业务往来单位相关人员贿赂人民币 37.5 万元，接受其提供的佳能牌数码相机 一部，价值人民币 6 500 元，接受邀请妻女赴欧洲旅游花销 3.16 万元。2006 年 5 月 29 日，湖北省武汉市 武昌区人民法院以受贿罪判处吴为钢有期徒刑 6 年。 3) 中国农业银行上海市分行保卫处原处长刘刚受贿案 2003 年 11 月至 2005 年 12 月，刘刚利用职务之便，先后收受 3 家公司贿赂款合计人民币 84 万余元， 为他人在中国农业银行上海市分行安全防范产品集中采购及设备维护招标业务中谋取利益。2006 年 10 月 19 日，上海市第一中级人民法院以受贿罪判处刘刚有期徒刑 13 年。 4) 中国银行海南省分行原副行长覃志新受贿案 1992 年至 2005 年，覃志新利用职务之便，在不良贷款处置、贷款发放、基建、合作房地产开发过程 中为他人牟取利益，多次收受贿赂折合人民币 1217.2 万元、港币30 万元、美元 13 万元，并有人民币1 926 万 元、美元 66 万元、港币 184.4 万元、英镑 1.4 万元巨额财产不能说明其合法来源。2006 年 9 月 15 日，海 南省海南中级人民法院以受贿罪判处覃志新死刑，缓期 2 年执行。 5) 中国建设银行山西省分行太原市并州胜利桥东支行信贷员王金莲受贿案 2003 年 4 至 5 月，王金莲利用职务之便，在为太原市某公司办理 500 万元承兑汇票业务中，收受该 公司经理贿赂人民币 23 万元。2006 年 5 月 25 日，太原市杏花岭区人民法院以受贿罪判处王金莲有期徒 刑 6 年。 6) 交通银行南昌分行中山桥支行原副行长陈文峰受贿案 2002 年 12 月至 2003 年 6 月，陈文峰利用职务之便，收受江西某公司贿赂人民币 10 万 元， 为该 公司提供贷款便利。2006 年 8 月 8 日，南昌市西湖区人民法院以公司企业人员受贿罪判处陈文峰有期徒 刑 5 年。 7) 中国光大银行黑龙江分行原副行长陈泓播受贿案 1999 年至 2003 年，陈泓播利用信贷审批和分管资产保全的职务之便，在为他人办理贷款业务和处理 分行抵债资产过程中，收受他人钱财、宝马车等，折合人民币 179.71 万元。2006 年 2 月，黑龙江省高级 人民法院以受贿罪判处陈泓播有期徒刑 10 年。 8) 日本三菱东京日联银行股份有限公司上海分行电脑部原经理曹云侃受贿案 2005 年，曹云侃在负责公司 IT 网络线路工程项目中，多次收受承建商贿赂人民币 5.9 万元。2006 年