101223行政复议的受案范围 第二节 行政复议的范围 一、可申请复议的范围 《行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照 本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、 责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的： (二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服 的：（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销 的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、 荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的：（五）认为行政机关侵犯 合法的经营自主权的：（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的： (七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的：（八） 认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行 政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的：（九）申请行政机关履行保护人身 权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的：（十）申请行政机关 依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的：（十一）认 为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。” “等”、“不服”、行政不作为。 该条第（十一）项的规定属于兜底条款。 该条与原《行政复议条例》相比，关于复议范围的规定对相对人的合法权益作了更全面 的保护。一方面，可申请复议的行政决定范围拓宽了。例如，就行政许可而言，原来只能就 没有依法批准的行政决定申请复议，对批准后的中止、变更或撤销等决定，并没有明确地列 入可复议范围：对变更或废止农业承包合同的行政决定，也没有明确地列入可复议范围，等 等。另一方面，对所保护的合法权益的范围，也拓宽了。例如，原《行政复议条例》对受教 育权，对获得社会保障金或最低生活保障费的权利，未作明确地列举。从《行政复议法》的 上述规定，我们也可以看到我国民主和法治的进步和发展。 二、请求审查行政规范性文件 《行政复议法》第7条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行 政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议 机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定：（二）县级以上地方各级人民政府 及其工作部门的规定：（三）乡、镇人民政府的规定。”《行政复议法》的这一规定，确认了 公民、法人或者其他组织对审查行政规范性文件的请求权。这是一个很大的进步，也曾引起 社会的极大反应和欢呼。但应当明确，这一规定只是要求在行政复议中对作为行政决定依据 的行政规范性文件应予以审查，而不是将行政规范性文件纳入了行政复议的范围。这是因为
101223 行政复议的受案范围 第二节 行政复议的范围 一、可申请复议的范围 《行政复议法》第 6 条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照 本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、 责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； （二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服 的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销 的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、 荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯 合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的； （七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八） 认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行 政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身 权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关 依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认 为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。” “等”、“不服”、行政不作为。 该条第（十一）项的规定属于兜底条款。 该条与原《行政复议条例》相比，关于复议范围的规定对相对人的合法权益作了更全面 的保护。一方面，可申请复议的行政决定范围拓宽了。例如，就行政许可而言，原来只能就 没有依法批准的行政决定申请复议，对批准后的中止、变更或撤销等决定，并没有明确地列 入可复议范围；对变更或废止农业承包合同的行政决定，也没有明确地列入可复议范围，等 等。另一方面，对所保护的合法权益的范围，也拓宽了。例如，原《行政复议条例》对受教 育权，对获得社会保障金或最低生活保障费的权利，未作明确地列举。从《行政复议法》的 上述规定，我们也可以看到我国民主和法治的进步和发展。 二、请求审查行政规范性文件 《行政复议法》第 7 条第 1 款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行 政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议 机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府 及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”《行政复议法》的这一规定，确认了 公民、法人或者其他组织对审查行政规范性文件的请求权。这是一个很大的进步，也曾引起 社会的极大反应和欢呼。但应当明确，这一规定只是要求在行政复议中对作为行政决定依据 的行政规范性文件应予以审查，而不是将行政规范性文件纳入了行政复议的范围。这是因为
第一，对行政规范性文件的审查申请必须与行政决定一并提出，而不能单独提出。如果没有 相应的行政决定存在，相对人就不能对其要求审查：即使存在相应的行政决定，但如果该行 政决定并不是针对自己作出的，也不能请求审查。第二，即使没有这一规定，复议机关也应 对行政规范性文件的合法性进行审查。这在原来的《行政复议条例》中曾就作过明文规定。 第三，在行政复议中，对行政决定所适用的依据进行审查，不限于对行政规范性文件的审查， 还包括对法律、法规和规章的审查，按新法优于旧法、特别法优于普通法、效力等级高的法 由于效力等级低的法等法律原则和《立法法》等有关法律规定审查其有效性。但这并不意味 法律、法规和规章也是行政复议的范围。第四，复议机关对一并请求审查的行政规范性文件， 以及行政决定所适用的其他依据只能进行一定的审查，并在其权限内作出处理：对无权处理 的，只能转送有权机关依法予以处理。第五，对属于行政复议范围的系争行为，复议机关必 须作出复议决定。但是，根据该法，复议机关不需要也不可能对行政规范性文件作出复议决 定。也正因为上述原因，《行政复议法》对行政规范性文件使用了申请“审查”的表述，而 不是申请“复议”。 三、不能申请复议的范围 《行政复议法》第8条规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的， 依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处 理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”这就是说，人事行政决定、劳动争议仲裁和 民事调解或处理不属于行政复议的范围。 (一)人事行政决定 行政主体对公务员，以及对按公务员管理的其他人员的调动、晋升、奖励和惩戒等各类 人事行政决定，都不能按《行政复议法》申请复议。 《公务员法》、《行政监察法》。 (二)行政仲裁 行政仲裁包括劳动争议仲裁和人事争议仲裁。 (三)民事调解或处理 四、单行法的规定 关于行政复议的范围，单行法也有一些规定。这种规定主要有两类，一类是单行法中关 于某些行政决定可以申请复议的规定，另一类则是根据行政复议法制定的本部门的实施细 则。前者如《城市规划法》第42条的规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处 罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议：对复议决定不服的， 可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。…”此类规定的存在，使得某些 行政主体误认为在根据《城市规划法》实施的行政决定中，只有行政处罚才属于行政复议的 范围。然而，是否属于行政复议的范围，应当按《行政复议法》的统一规定认定。单行法规 定行政处罚属于行政复议的范围，并没有排除其他行政决定也属于行政复议的范围。实际上， 此类规定并非必须。在最近的立法中，一些法律己经不作此类规定。例如，原《海关法》第 53条作了此类规定，但现行《海关法》就未作此类规定。现行《土地管理法》和《消防法》 等也未作此类规定。不论有没有这样的规定，行政复议的范围都只能按《行政复议法》的规 定认定。实施细则关于复议范围的规定，本来的目的是为了把本部门可申请复议的行政决定
第一，对行政规范性文件的审查申请必须与行政决定一并提出，而不能单独提出。如果没有 相应的行政决定存在，相对人就不能对其要求审查；即使存在相应的行政决定，但如果该行 政决定并不是针对自己作出的，也不能请求审查。第二，即使没有这一规定，复议机关也应 对行政规范性文件的合法性进行审查。这在原来的《行政复议条例》中曾就作过明文规定。 第三，在行政复议中，对行政决定所适用的依据进行审查，不限于对行政规范性文件的审查， 还包括对法律、法规和规章的审查，按新法优于旧法、特别法优于普通法、效力等级高的法 由于效力等级低的法等法律原则和《立法法》等有关法律规定审查其有效性。但这并不意味 法律、法规和规章也是行政复议的范围。第四，复议机关对一并请求审查的行政规范性文件， 以及行政决定所适用的其他依据只能进行一定的审查，并在其权限内作出处理；对无权处理 的，只能转送有权机关依法予以处理。第五，对属于行政复议范围的系争行为，复议机关必 须作出复议决定。但是，根据该法，复议机关不需要也不可能对行政规范性文件作出复议决 定。也正因为上述原因，《行政复议法》对行政规范性文件使用了申请“审查”的表述，而 不是申请“复议”。 三、不能申请复议的范围 《行政复议法》第 8 条规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的， 依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处 理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”这就是说，人事行政决定、劳动争议仲裁和 民事调解或处理不属于行政复议的范围。 （一）人事行政决定 行政主体对公务员，以及对按公务员管理的其他人员的调动、晋升、奖励和惩戒等各类 人事行政决定，都不能按《行政复议法》申请复议。 《公务员法》、《行政监察法》。 （二）行政仲裁 行政仲裁包括劳动争议仲裁和人事争议仲裁。 （三）民事调解或处理 四、单行法的规定 关于行政复议的范围，单行法也有一些规定。这种规定主要有两类，一类是单行法中关 于某些行政决定可以申请复议的规定，另一类则是根据行政复议法制定的本部门的实施细 则。前者如《城市规划法》第 42 条的规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处 罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的， 可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。……”此类规定的存在，使得某些 行政主体误认为在根据《城市规划法》实施的行政决定中，只有行政处罚才属于行政复议的 范围。然而，是否属于行政复议的范围，应当按《行政复议法》的统一规定认定。单行法规 定行政处罚属于行政复议的范围，并没有排除其他行政决定也属于行政复议的范围。实际上， 此类规定并非必须。在最近的立法中，一些法律已经不作此类规定。例如，原《海关法》第 53 条作了此类规定，但现行《海关法》就未作此类规定。现行《土地管理法》和《消防法》 等也未作此类规定。不论有没有这样的规定，行政复议的范围都只能按《行政复议法》的规 定认定。实施细则关于复议范围的规定，本来的目的是为了把本部门可申请复议的行政决定
作具体规定。这种情况在《行政复议条例》生效期间曾比较普遍。但实际结果往往是无法把 那些违法实施的不属于本部门职权范围内的行政决定和没有法律依据的行政决定等纳入其 中，无意中限制了本部门行政复议的范围。这也属于多此一举、画蛇添足。即使实施细则对 复议范围作了规定，最终的认定还是应当以《行政复议法》的规定为准。总之，在行政复议 的范围上，特别法不能加以限定，但可以加以扩大。 作业： 国立高校对学生的开除处分是否属于行政复议受案范围？
作具体规定。这种情况在《行政复议条例》生效期间曾比较普遍。但实际结果往往是无法把 那些违法实施的不属于本部门职权范围内的行政决定和没有法律依据的行政决定等纳入其 中，无意中限制了本部门行政复议的范围。这也属于多此一举、画蛇添足。即使实施细则对 复议范围作了规定，最终的认定还是应当以《行政复议法》的规定为准。总之，在行政复议 的范围上，特别法不能加以限定，但可以加以扩大。 作业： 国立高校对学生的开除处分是否属于行政复议受案范围？