第三编 行政法关系主体 第六章 行政法律关系和相对人 第一节 行政法律关系 一、行政法律关系的特点 行政法律关系，是指特定行政关系经行政法规范调整后而形成的行政主体与相对人间的 权利义务关系。它是法律关系原理在行政法上的具体表现，因而法律关系原理在总体上是适 用于行政法关系的。它与其他法律关系一样有双方主体即行政法主体，也称行政法律关系的 当事人，是行政法权利的享受者和行政法义务的承担者。其中，行政法律关系的一方主体必 是行政主体，即享有行政权，能以自己的名义实施具体行政行为，并能独立承担实施具体行 政行为所产生的法律后果的一方主体。否则，就不是行政法律关系。行政法律关系的另一方 主体则称为相对人，即不具有或不行使行政权，同行政主体相对应的另一方当事人，包括公 民、法人或其他组织。除行政合同法关系外，它在内容即权利义务上具有下列特点： (一)内容设定的单方面性 行政主体享有国家赋予的、以国家强制力为保障的行政权。这种行政权具有强制性，基 于行政权所作的意思表示对相对人的意思表示具有支配性。行政主体单方面的意思表示，就 能设定、变更或消灭权利义务，从而决定一个行政法律关系的产生、变更和消灭。行政主体 设定、变更或消灭权利义务，无需征得相对人的同意，不以同相对人意思表示取得一致为要 件。肇庆外贸案[最典行2006-5]裁判摘要指出：“进口货物买方与境外卖方存在分公司与总 公司、共同经营、利润分成等特殊关系，进口货物的申报价格又明显低于同型号产品的实际 成交价格的，根据海关法第五十五条、《海关审价办法》第三十四条的规定，海关可以不接 受申报价格，并按照《海关审价办法》第七条至第十一条的规定估定完税价格。”并且，当 相对人不履行行政法义务时，行政主体可运用行政权予以制裁或强制其履行，但相对人对行 政主体却没有同样的权利。即使相对人参与意思表示，行政主体也可以采纳或者不采纳。即 使相对人的意思表示为行政主体所采纳，在法律上也仍被视为行政主体的意思。 行政法律关系的这一特点，明显区别于民事法律关系的平等、自愿、等价有偿和意思表 示一致性。大庆振富案[最典民书2007-4]裁判摘要指出：“根据《中华人民共和国合同法》 第二条的规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利 义务关系的协议。法人响应政府号召，以向政府书面请示报告并经政府审批同意的形式介入 市政建设，政府在不通知法人参加的情况下单方就法人介入市政建设而享有的优惠政策作出 决定，法人只能按照政府决定执行的，法人与政府之间并非民法意义上的平等主体关系，双 方亦没有就此形成民事合同关系。因此发生纠纷的，尽管双方之间的纠纷具有一定的民事因 素，亦不属于人民法院受理民事案件的范围。” (二)内容的法定性
第三编 行政法关系主体 第六章 行政法律关系和相对人 第一节 行政法律关系 一、行政法律关系的特点 行政法律关系，是指特定行政关系经行政法规范调整后而形成的行政主体与相对人间的 权利义务关系。它是法律关系原理在行政法上的具体表现，因而法律关系原理在总体上是适 用于行政法关系的。它与其他法律关系一样有双方主体即行政法主体，也称行政法律关系的 当事人，是行政法权利的享受者和行政法义务的承担者。其中，行政法律关系的一方主体必 是行政主体，即享有行政权，能以自己的名义实施具体行政行为，并能独立承担实施具体行 政行为所产生的法律后果的一方主体。否则，就不是行政法律关系。行政法律关系的另一方 主体则称为相对人，即不具有或不行使行政权，同行政主体相对应的另一方当事人，包括公 民、法人或其他组织。除行政合同法关系外，它在内容即权利义务上具有下列特点： （一）内容设定的单方面性 行政主体享有国家赋予的、以国家强制力为保障的行政权。这种行政权具有强制性，基 于行政权所作的意思表示对相对人的意思表示具有支配性。行政主体单方面的意思表示，就 能设定、变更或消灭权利义务，从而决定一个行政法律关系的产生、变更和消灭。行政主体 设定、变更或消灭权利义务，无需征得相对人的同意，不以同相对人意思表示取得一致为要 件。肇庆外贸案[最典行 2006-5]裁判摘要指出：“进口货物买方与境外卖方存在分公司与总 公司、共同经营、利润分成等特殊关系，进口货物的申报价格又明显低于同型号产品的实际 成交价格的，根据海关法第五十五条、《海关审价办法》第三十四条的规定，海关可以不接 受申报价格，并按照《海关审价办法》第七条至第十一条的规定估定完税价格。”并且，当 相对人不履行行政法义务时，行政主体可运用行政权予以制裁或强制其履行，但相对人对行 政主体却没有同样的权利。即使相对人参与意思表示，行政主体也可以采纳或者不采纳。即 使相对人的意思表示为行政主体所采纳，在法律上也仍被视为行政主体的意思。 行政法律关系的这一特点，明显区别于民事法律关系的平等、自愿、等价有偿和意思表 示一致性。大庆振富案[最典民书 2007-4]裁判摘要指出：“根据《中华人民共和国合同法》 第二条的规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利 义务关系的协议。法人响应政府号召，以向政府书面请示报告并经政府审批同意的形式介入 市政建设，政府在不通知法人参加的情况下单方就法人介入市政建设而享有的优惠政策作出 决定，法人只能按照政府决定执行的，法人与政府之间并非民法意义上的平等主体关系，双 方亦没有就此形成民事合同关系。因此发生纠纷的，尽管双方之间的纠纷具有一定的民事因 素，亦不属于人民法院受理民事案件的范围。” （二）内容的法定性
行政法律关系中的权利义务，是由行政法律规范预先规定的，当事人没有自由约定的可 能。汤晋案[最典行1996-4]判决认为：“《中华人民共和国劳动法》第八十八条第二款规定： ‘任何组织和个人对于违反劳动法律、法规的行为有权检举和控告。’原告汤晋认为建材公 司违反劳动法律、法规，侵害了自己的合法权益，写信要求查处，是行使公民的正当权利。 劳动法第九条第二款规定：‘县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动 工作。’被告当涂县劳动局是当涂县行政区域内劳动工作的主管部门，汤晋就劳动工作方面 的问题向其投诉，是适当的。劳动法第八十五条规定：‘县级以上各级人民政府劳动行政部 门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为 有权制止，并责令改正。’第八十六条规定了劳动行政部门执行监督检查公务的权力，第十 二章规定了劳动行政部门对用人单位违反劳动法律、法规的行为进行处理的各种权限。这些 规定说明，当涂县劳动局有责任、也有权力对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督、 检查和处理。”法院的上述认定，清楚地说明了原、被告间权利义务的法定性。根据内蒙秋 实案[最指行第60号]裁判要旨，行政行为对权利义务的设定不过是对法定权利义务的一种 转化。 (三)权利处分的有限性 行政主体的权利相对于相对人而言是权利，但相对于国家和行政主体所代表的相应范围 内的社会成员而言却是职责或义务，因而是权利和义务、职权和职责的统一体。正是因为行 政主体的权利又是一种义务，根据义务必须依法履行的法律原则，行政主体也就不能抛弃或 转让其权利了，除非国家以自己的意志改变或取消这种权利，否则不具有合法性，甚至可构 成行政不作为或怠于履行职责。雷艳生案双方签订了由原告承包被告所属兴仁畜禽交通检疫 站的合同。在合同履行中，因故发生纠纷。终审法院的判决指出：“根据国家农牧渔业部颁 发的《家畜家禽防疫条例实施细则》规定，畜牧兽医站、畜禽交通检疫站等畜禽防疫机构均 属国家行政管理机构，所进行的畜禽防疫工作均属国家行政管理活动，所行使的检疫、处罚 权属国家行政管理权，检疫、处罚收入亦属国家规定收入。清远县畜牧兽医管理部门将其所 属的畜禽检疫站承包，混淆了国家行政管理活动与经济管理活动、行政管理权与生产经营权 之间的界限，是非常错误的。”1 相对人的有些权利是基本人权，如生命和自由，不能抛弃和转让。相对人的有些权利又 是义务，如九年制义务教育范围内的受教育权，因此相对人就不能抛弃或转让这种权利，否 则就应承担相应的法律后果。这在我国已经发生了多起因放弃受教育权或拒绝履行受教育义 务而被起诉到法院的案例。？相对人的多数权利并不含有义务，如各种请求权，因而可以抛 弃。根据嘉和泰案[最典民书2008-3]裁判摘要，相对人的义务如果法律上有强制性规定， 则即使有合同约定也不能免除。同时，由于行政法上权利主体的法定性，可抛弃的权利并不 能转让，否则也应承担相应的法律后果。 总之，行政法上权利义务设定的单方性、法定性以及权利处分的有限性，是行政法律关 系区别于民事法律关系的特点。这一理论曾长期支配了行政纠纷的不可调解性。但现在，公 众参与理论即公众通过行政参与而与行政主体达成一致意见的理论，可以为行政和解和调解 提供可能性。 二、 行政法律关系的功能 1章阳：《国家行政管理权不能承包》，载《法制日报》1988年5月5日。 2参见张勇等：《拒绝履行义务教有责任湖南43名家长坐上被告席》，载《法制日报》2001年4月13日： 韩福东：《义务教育是可能的吗？》，载《北京青年报》2001年11月26日
行政法律关系中的权利义务，是由行政法律规范预先规定的，当事人没有自由约定的可 能。汤晋案[最典行 1996-4]判决认为：“《中华人民共和国劳动法》第八十八条第二款规定： ‘任何组织和个人对于违反劳动法律、法规的行为有权检举和控告。’原告汤晋认为建材公 司违反劳动法律、法规，侵害了自己的合法权益，写信要求查处，是行使公民的正当权利。 劳动法第九条第二款规定：‘县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动 工作。’被告当涂县劳动局是当涂县行政区域内劳动工作的主管部门，汤晋就劳动工作方面 的问题向其投诉，是适当的。劳动法第八十五条规定：‘县级以上各级人民政府劳动行政部 门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为 有权制止，并责令改正。’第八十六条规定了劳动行政部门执行监督检查公务的权力，第十 二章规定了劳动行政部门对用人单位违反劳动法律、法规的行为进行处理的各种权限。这些 规定说明，当涂县劳动局有责任、也有权力对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督、 检查和处理。”法院的上述认定，清楚地说明了原、被告间权利义务的法定性。根据内蒙秋 实案[最指行第 60 号]裁判要旨，行政行为对权利义务的设定不过是对法定权利义务的一种 转化。（三）权利处分的有限性 行政主体的权利相对于相对人而言是权利，但相对于国家和行政主体所代表的相应范围 内的社会成员而言却是职责或义务，因而是权利和义务、职权和职责的统一体。正是因为行 政主体的权利又是一种义务，根据义务必须依法履行的法律原则，行政主体也就不能抛弃或 转让其权利了，除非国家以自己的意志改变或取消这种权利，否则不具有合法性，甚至可构 成行政不作为或怠于履行职责。雷艳生案双方签订了由原告承包被告所属兴仁畜禽交通检疫 站的合同。在合同履行中，因故发生纠纷。终审法院的判决指出：“根据国家农牧渔业部颁 发的《家畜家禽防疫条例实施细则》规定，畜牧兽医站、畜禽交通检疫站等畜禽防疫机构均 属国家行政管理机构，所进行的畜禽防疫工作均属国家行政管理活动，所行使的检疫、处罚 权属国家行政管理权，检疫、处罚收入亦属国家规定收入。清远县畜牧兽医管理部门将其所 属的畜禽检疫站承包，混淆了国家行政管理活动与经济管理活动、行政管理权与生产经营权 之间的界限，是非常错误的。” 1 相对人的有些权利是基本人权，如生命和自由，不能抛弃和转让。相对人的有些权利又 是义务，如九年制义务教育范围内的受教育权，因此相对人就不能抛弃或转让这种权利，否 则就应承担相应的法律后果。这在我国已经发生了多起因放弃受教育权或拒绝履行受教育义 务而被起诉到法院的案例。 2相对人的多数权利并不含有义务，如各种请求权，因而可以抛 弃。根据嘉和泰案[最典民书 2008-3]裁判摘要，相对人的义务如果法律上有强制性规定， 则即使有合同约定也不能免除。同时，由于行政法上权利主体的法定性，可抛弃的权利并不 能转让，否则也应承担相应的法律后果。 总之，行政法上权利义务设定的单方性、法定性以及权利处分的有限性，是行政法律关 系区别于民事法律关系的特点。这一理论曾长期支配了行政纠纷的不可调解性。但现在，公 众参与理论即公众通过行政参与而与行政主体达成一致意见的理论，可以为行政和解和调解 提供可能性。 二、行政法律关系的功能 1 章阳：《国家行政管理权不能承包》，载《法制日报》1988 年 5 月 5 日。 2 参见张勇等：《拒绝履行义务教育责任 湖南 43 名家长坐上被告席》，载《法制日报》2001 年 4 月 13 日； 韩福东：《义务教育是可能的吗？》，载《北京青年报》2001 年 11 月 26 日
行政法律关系是有关行政案件的分析框架和工具。掌握和运用这一分析框架，有利于确 定案件当事人、双方的权利义务、理清审理思路，从而准确地适用法律。 (一)确定当事人 任何纠纷或案件都有其当事人（包括第三人）。行政案件的当事人也就是行政法律关系 中的主体。在案件的处理中，要确定其当事人（复议案件中的申请人与被申请人，诉讼案件 中的原告和被告)，首先就要分析相互之间是否存在某种行政法律关系即起诉人与行政主体 所作的行政决定是否存在法律上的利害关系，然后才分析当事人是否适格问题。只有相互之 间存在行政法律关系的情况下，才能构成案件中的当事人关系。如果相互之间根本就不存在 行政法律关系，却将其作为案件当事人，那么就会发生错误确定当事人的现象。如果相互之 间存在行政法律关系，却没有发现或者误认为不存在，那么就会错漏当事人或者发生抗辩错 误。福建水电案[最典行1998-1]原告经福州市城乡建设委员会许可开采地下水而形成了行 政许可法律关系，被告对原告的处罚而形成了行政处罚法律关系，并且行政处罚法律关系的 目的系消灭行政许可法律关系。因此，“本案与福建省福州市城乡建设委员会有行政法律上 的权利义务关系，福州市中级人民法院通知其以第三人身份参加诉讼。” (二)确定权利义务 行政法律关系是确定特定权利义务关系的坐标。个案中所争议的权利义务都不是一般意 义上的权利义务，而是特定的权利义务。对权利义务的特定化，就需要行政法律关系这一坐 标。韦波案[最指行第48号]终审判决认为：从韦波“提供的证据来看，海南外信工贸公司 →海口中经联公司→溧燃公司→盛京公司→韦波之间的四次房产流转登记均未包括A楼地 下室，因而韦波不能证明自己对A楼地下室具有合法权益。”在这里，法院就是运用民事法 律关系和行政法律关系来确定内容即韦波的权利的。 (三)理清审理思路 有的案件比较简单，有的案件却比较复杂。对于比较复杂的案件，复议机关或法院就需 要借助于法律关系，而不是案件的发展脉络来理清审理的思路。他们往往要确定有哪些涉案 人员或主体，涉案人员或主体之间是否存在行政法律关系，存在多少个行政法律关系，除了 行政法律关系外还有没有民事法律关系或者因刑事侦查而发生的刑事诉讼法律关系，各法律 关系之间是否存在互为前提的现象：那些法律关系己经发生变更或消灭，哪些法律关系仍然 存在：哪些法律关系存在纠纷，哪些法律关系没有纠纷，等等。通过这种梳理，复议机关或 法院才能进一步确定，这是一个案件还是多个案件，应合并审理还是分案审理，谁是原、被 告，谁是第三人，谁是当事人谁不是当事人，哪些问题需要在审理中查明、先予以查明或者 将是辩论的焦点，在复议或诉讼中是否应一并解决民事纠纷，判决应当针对谁、什么问题作 出，等等。只有理顺案件中的法律关系，才能较好地理清审理案件的思路，有效地控制整个 审理活动及其走向。路世伟案[最典行2002-3]的审理思路，就是法律关系的具体运用。 (四)准确地适用法律 可以说，通过法律关系确定案件当事人和权利义务，理清审理思路，都是为了准确适用 法律。法工委答复[20070321]指出：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件 却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经 验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响 评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”这 一解释也是基于两种不同行政法律关系的区分。 总之，法律关系以及行政法律关系，在实务中发挥着重要的功能。不过，行政法律关系 这一工具的部分功能与具体行政行为是重合的。我们用行政行为的主体和相对人可以替代行 政法律关系的主体，用行政行为的实施权限和设定权利义务可以替代行政法律关系的内容， 用行政行为的实施、变更和消灭可以替代行政法律关系的产生。并且，行政法律关系也很难
行政法律关系是有关行政案件的分析框架和工具。掌握和运用这一分析框架，有利于确 定案件当事人、双方的权利义务、理清审理思路，从而准确地适用法律。 （一）确定当事人 任何纠纷或案件都有其当事人（包括第三人）。行政案件的当事人也就是行政法律关系 中的主体。在案件的处理中，要确定其当事人（复议案件中的申请人与被申请人，诉讼案件 中的原告和被告），首先就要分析相互之间是否存在某种行政法律关系即起诉人与行政主体 所作的行政决定是否存在法律上的利害关系，然后才分析当事人是否适格问题。只有相互之 间存在行政法律关系的情况下，才能构成案件中的当事人关系。如果相互之间根本就不存在 行政法律关系，却将其作为案件当事人，那么就会发生错误确定当事人的现象。如果相互之 间存在行政法律关系，却没有发现或者误认为不存在，那么就会错漏当事人或者发生抗辩错 误。福建水电案[最典行 1998-1]原告经福州市城乡建设委员会许可开采地下水而形成了行 政许可法律关系，被告对原告的处罚而形成了行政处罚法律关系，并且行政处罚法律关系的 目的系消灭行政许可法律关系。因此，“本案与福建省福州市城乡建设委员会有行政法律上 的权利义务关系，福州市中级人民法院通知其以第三人身份参加诉讼。” （二）确定权利义务 行政法律关系是确定特定权利义务关系的坐标。个案中所争议的权利义务都不是一般意 义上的权利义务，而是特定的权利义务。对权利义务的特定化，就需要行政法律关系这一坐 标。韦波案[最指行第 48 号]终审判决认为：从韦波“提供的证据来看，海南外信工贸公司 →海口中经联公司→溧燃公司→盛京公司→韦波之间的四次房产流转登记均未包括 A 楼地 下室，因而韦波不能证明自己对 A 楼地下室具有合法权益。”在这里，法院就是运用民事法 律关系和行政法律关系来确定内容即韦波的权利的。 （三）理清审理思路 有的案件比较简单，有的案件却比较复杂。对于比较复杂的案件，复议机关或法院就需 要借助于法律关系，而不是案件的发展脉络来理清审理的思路。他们往往要确定有哪些涉案 人员或主体，涉案人员或主体之间是否存在行政法律关系，存在多少个行政法律关系，除了 行政法律关系外还有没有民事法律关系或者因刑事侦查而发生的刑事诉讼法律关系，各法律 关系之间是否存在互为前提的现象；那些法律关系已经发生变更或消灭，哪些法律关系仍然 存在；哪些法律关系存在纠纷，哪些法律关系没有纠纷，等等。通过这种梳理，复议机关或 法院才能进一步确定，这是一个案件还是多个案件，应合并审理还是分案审理，谁是原、被 告，谁是第三人，谁是当事人谁不是当事人，哪些问题需要在审理中查明、先予以查明或者 将是辩论的焦点，在复议或诉讼中是否应一并解决民事纠纷，判决应当针对谁、什么问题作 出，等等。只有理顺案件中的法律关系，才能较好地理清审理案件的思路，有效地控制整个 审理活动及其走向。路世伟案[最典行 2002-3]的审理思路，就是法律关系的具体运用。 （四）准确地适用法律 可以说，通过法律关系确定案件当事人和权利义务，理清审理思路，都是为了准确适用 法律。法工委答复[20070321]指出：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件 却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经 验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响 评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”这 一解释也是基于两种不同行政法律关系的区分。 总之，法律关系以及行政法律关系，在实务中发挥着重要的功能。不过，行政法律关系 这一工具的部分功能与具体行政行为是重合的。我们用行政行为的主体和相对人可以替代行 政法律关系的主体，用行政行为的实施权限和设定权利义务可以替代行政法律关系的内容， 用行政行为的实施、变更和消灭可以替代行政法律关系的产生。并且，行政法律关系也很难
说明和解释对双方主体以外公民、法人或其他组织权利义务的影响，而需要借助于行政行为 工具来解释“有法律上的利害关系”。当然，行政法律关系的功能并非完全为行政行为功能 所取代，甚至行政不作为之所以构成一种行政行为本身也需要行政法律关系来解释。 第二节 相对人 相对人可以在三种意义上使用。狭义的相对人是指在行政法律关系中，不具有行政权 或者不行使行政权，与行政主体相对应的另一方主体即公民、法人或其他组织。中义的相对 人，除狭义相对人外，还包括与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织。 广义的相对人，则在行政法学上泛指所有公民、法人或其他组织。相对人在行政法上，具有 自由权、财产权、平等权、参与权和请求权，也具有忍受和配合的义务。1 一、相对人的行政法行为 相对人基于其在行政法上的权利义务，可以或应当实施相应的具有行政法意义的行为。 相对人的行政法行为在形式和内容上也越来越具有统一化、类型化的趋势，如申报、申请、 举报、同意或承诺等。其中，申请是指相对人依法请求行政主体赋予自己一定利益的行为。 申报是指相对人根据法定义务而向行政主体通知或报告有关事项的行为，如纳税申报、进出 口商品检验申报、进出境货物申报和企业年检申报等。举报是指相对人向行政主体就自己所 知悉的事项而告发他人的行为。同意是相对人认可或不认可行政主体意思的行为，承诺则是 相对人向行政主体表示愿意履行某种义务的行为。 相对人的行政法行为不同于行政主体的行政行为，应无疑义。它与民事法律行为有许多 共同之处，却又不能完全等同。民事法律行为是民事主体以意思自治为原则所作的法律行为， 其形式和内容一般均有民事主体自由约定。在行为的实体效果上，总是以法律规范的规定而 定，私的自治范围较小：在行为的程序效果上，则表现为行政程序的启动和行政主体的答 复义务，否则可构成行政不作为。民事法律行为都可以代理，但相对人的行政法行为有的可 以代理，有的却不能代理（如各种资格考试）。一般说来，如果法律规范明文规定应当亲自 实施的相对人行政法行为，个性化的相对人行政法行为不能代理，其他相对人的行政法行为 则可以代理。相对人的行政法行为一般不得附加附款。 相对人的行政法行为的生效时间以到达主义为原则。也就是说，相对人的行政法行为未 到达行政主体办公场所之前，原则上不具有法律效力。如果法律规范明确规定必须在一定期 限内到达的，则在该期限内到达行政主体办公场所时始发生法律效力。其中，依法可以以数 据电文方式发送的，自数据电文进入行政主体指定的特定系统之时始发生法律效力：数据电 文需要确认收讫的，自相对人收到行政主体的收讫确认之时始发生法律效力。超过期限到达 的，不具有法律效力。通过邮寄送达的，一般不允许以推定期间为送达时间。但邹政贤案[最 指行第63号]裁判要旨指出：“如果有证据证明存在不能归责于职工本人的正当理由，其申 请应予受理。”根据靖练全案[最指行第36号]裁判要旨，有的法律规范规定的申请期限，“应 当理解为时效制度，存在中止、中断的事由和情形。”根据杨庆峰案[最指行第37号]裁判要 1参见焦志刚案[最典行2006-10]。 2参见林纪东：《行政法原论（下）》，台湾省编译馆1966年版，第519页
说明和解释对双方主体以外公民、法人或其他组织权利义务的影响，而需要借助于行政行为 工具来解释“有法律上的利害关系”。当然，行政法律关系的功能并非完全为行政行为功能 所取代，甚至行政不作为之所以构成一种行政行为本身也需要行政法律关系来解释。 第二节 相对人 相对人可以在三种意义上使用。狭义的相对人是指在行政法律关系中，不具有行政权 或者不行使行政权，与行政主体相对应的另一方主体即公民、法人或其他组织。中义的相对 人，除狭义相对人外，还包括与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织。 广义的相对人，则在行政法学上泛指所有公民、法人或其他组织。相对人在行政法上，具有 自由权、财产权、平等权、参与权和请求权，也具有忍受和配合的义务。1 一、相对人的行政法行为 相对人基于其在行政法上的权利义务，可以或应当实施相应的具有行政法意义的行为。 相对人的行政法行为在形式和内容上也越来越具有统一化、类型化的趋势，如申报、申请、 举报、同意或承诺等。其中，申请是指相对人依法请求行政主体赋予自己一定利益的行为。 申报是指相对人根据法定义务而向行政主体通知或报告有关事项的行为，如纳税申报、进出 口商品检验申报、进出境货物申报和企业年检申报等。举报是指相对人向行政主体就自己所 知悉的事项而告发他人的行为。同意是相对人认可或不认可行政主体意思的行为，承诺则是 相对人向行政主体表示愿意履行某种义务的行为。 相对人的行政法行为不同于行政主体的行政行为，应无疑义。它与民事法律行为有许多 共同之处，却又不能完全等同。民事法律行为是民事主体以意思自治为原则所作的法律行为， 其形式和内容一般均有民事主体自由约定。在行为的实体效果上，总是以法律规范的规定而 定，私的自治范围较小； 2在行为的程序效果上，则表现为行政程序的启动和行政主体的答 复义务，否则可构成行政不作为。民事法律行为都可以代理，但相对人的行政法行为有的可 以代理，有的却不能代理（如各种资格考试）。一般说来，如果法律规范明文规定应当亲自 实施的相对人行政法行为，个性化的相对人行政法行为不能代理，其他相对人的行政法行为 则可以代理。相对人的行政法行为一般不得附加附款。 相对人的行政法行为的生效时间以到达主义为原则。也就是说，相对人的行政法行为未 到达行政主体办公场所之前，原则上不具有法律效力。如果法律规范明确规定必须在一定期 限内到达的，则在该期限内到达行政主体办公场所时始发生法律效力。其中，依法可以以数 据电文方式发送的，自数据电文进入行政主体指定的特定系统之时始发生法律效力；数据电 文需要确认收讫的，自相对人收到行政主体的收讫确认之时始发生法律效力。超过期限到达 的，不具有法律效力。通过邮寄送达的，一般不允许以推定期间为送达时间。但邹政贤案[最 指行第 63 号]裁判要旨指出：“如果有证据证明存在不能归责于职工本人的正当理由，其申 请应予受理。”根据靖练全案[最指行第 36 号]裁判要旨，有的法律规范规定的申请期限，“应 当理解为时效制度，存在中止、中断的事由和情形。”根据杨庆峰案[最指行第 37 号]裁判要 1 参见焦志刚案[最典行 2006-10]。 2 参见林纪东：《行政法原论（下）》，台湾省编译馆 1966 年版，第 519 页
旨的精神，期限的计算应当从法律事实确定之日起算。除了法定期限外，相对人的行政法行 为还可以有约定期限。钟玉生案[(2006)琼行终字第24号]终审判决认为：“上诉人与被上 诉人龙华区政府于2005年6月16日达成的《协议书》系双方当事人的真实意思表示，也未 违反法律规定，属合法有效。龙华区政府本应按协议约定让钟玉生在10天内自行拆除违法 建筑，但约定期限未到，龙华区政府却组织人员于6月22日将钟玉生违法建筑强行拆除。 该行为违反了协议约定，属于违约行为。” 除了申报外，相对人原则上可自由撤回、变更、追加或补正自己的行政法行为。兰州常 德案[最典行2000-4]二审判决认为，被告不顾原告撤回申请的声明，所作具体行政行为违 法。行政主体也可以发要求相对人变更、追加或补正其行为。但在是否应予变更、追加或补 正存在争议，因而相对人没有变更、追加或补正的，行政主体不能随意认定为相对人放弃主 张。潘冬明等案[最指行第53号]裁判要旨指出：对行政复议机关要求的申请书补正，“在申 请人书面回复认为不需要提供时，即申请人与复议机关对此存在争议的情况下，行政复议机 关不能再作视为放弃行政复议申请处理。” 相对人的行政法行为的瑕疵，如没有行政法规范的特别规定，可适用民法规范认定。行 政主体认可相对人的行政法行为而未发现其瑕疵，所做行政行为也属于瑕疵行为。因相对人 行政法行为的瑕疵而导致的瑕疵行政行为，不能一概说是相对人的责任，也不能绝对地说是 行政主体的责任，而应该根据行政程序中证明责任的分配和瑕疵的具体情况来确定。中行江 西分行案[最指行第26号]和范元运等案[最指行第29号]裁判要旨确定了责任的分担规则。 二、相对人的法律适用 公民、法人或其他组织即可以成为行政法律关系的主体即相对人，也可以成为民事法 律关系的主体即民事主体。在行政法和民商法仍然存在分野的情况下，在行政法规范对相对 人的地位、权利、意思表示和责任的承担等的规定又往往不充分的情况下，我们有必要讨论 对相对人的法律适用问题。也就是说，对相对人是适用行政法还是民商法，在什么条件下、 对那些问题可以适用民商法等问题，是有必要讨论的。否则，就会出现如同实务工作者所说 的“无法可依”或“立法滞后”，从而使问题得不到正确的解决。 (一)行政法规范的适用 一般说来，相对人区别于民事主体的特殊之处，行政法规范往往会作出专门的规定。例 如，在民法上，为了保护对方当事人的利益，民事主体在作出意思表示后不能任意撤回。但 在行政领域，除了申报外，相对人撤回其请求往往意味着放弃赋予自己利益或要求履行职责 的主张，并不违反或损害公共利益，应得到允许。因此，行政法规范一般都明文规定允许相 对人撤回其申请即意思表示。《行政复议法》第25条规定：“行政复议决定作出前，申请人 要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回：撤回行政复议申请的，行政复议终止。” 在行政法规范有明文规定的情况下，对相对人应适用行政法规范。建行厦门分行案 [(2003)沪二中行终字第11号1原告，对被告依据《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》 第61条关于“所查扣的物品，在3个月内无法找到当事人的，应当作为无主财产，上缴财 政”的规定，运用行政权认定涉案羊毛为无主财产提出抗辩，认为应适用《民事诉讼法》的 规定。法院支持了被告的法律适用，指出：“被告按照有关行政处罚程序的规定进行调查， 在无法找到并确认走私贩私行为人，进而处罚违法行为人的情况下，依照《暂行规定》将涉 案羊毛认定为无主财产，并做出上交财政的行政处理决定，符合行政效率原则和相关法律规 定。…被告作为国家行政机关，依照法律、法规和规章授权行使行政管理权力，不属《民 事诉讼法》的调整范畴，故原告有关本案无主财产处理应按照《民事诉讼法》规定的特别程
旨的精神，期限的计算应当从法律事实确定之日起算。除了法定期限外，相对人的行政法行 为还可以有约定期限。钟玉生案[(2006)琼行终字第 24 号]终审判决认为：“上诉人与被上 诉人龙华区政府于 2005 年 6 月 16 日达成的《协议书》系双方当事人的真实意思表示，也未 违反法律规定，属合法有效。龙华区政府本应按协议约定让钟玉生在 10 天内自行拆除违法 建筑，但约定期限未到，龙华区政府却组织人员于 6 月 22 日将钟玉生违法建筑强行拆除。 该行为违反了协议约定，属于违约行为。” 除了申报外，相对人原则上可自由撤回、变更、追加或补正自己的行政法行为。兰州常 德案[最典行 2000-4]二审判决认为，被告不顾原告撤回申请的声明，所作具体行政行为违 法。行政主体也可以发要求相对人变更、追加或补正其行为。但在是否应予变更、追加或补 正存在争议，因而相对人没有变更、追加或补正的，行政主体不能随意认定为相对人放弃主 张。潘冬明等案[最指行第 53 号]裁判要旨指出：对行政复议机关要求的申请书补正，“在申 请人书面回复认为不需要提供时，即申请人与复议机关对此存在争议的情况下，行政复议机 关不能再作视为放弃行政复议申请处理。” 相对人的行政法行为的瑕疵，如没有行政法规范的特别规定，可适用民法规范认定。行 政主体认可相对人的行政法行为而未发现其瑕疵，所做行政行为也属于瑕疵行为。因相对人 行政法行为的瑕疵而导致的瑕疵行政行为，不能一概说是相对人的责任，也不能绝对地说是 行政主体的责任，而应该根据行政程序中证明责任的分配和瑕疵的具体情况来确定。中行江 西分行案[最指行第 26 号]和范元运等案[最指行第 29 号]裁判要旨确定了责任的分担规则。 二、相对人的法律适用 公民、法人或其他组织即可以成为行政法律关系的主体即相对人，也可以成为民事法 律关系的主体即民事主体。在行政法和民商法仍然存在分野的情况下，在行政法规范对相对 人的地位、权利、意思表示和责任的承担等的规定又往往不充分的情况下，我们有必要讨论 对相对人的法律适用问题。也就是说，对相对人是适用行政法还是民商法，在什么条件下、 对那些问题可以适用民商法等问题，是有必要讨论的。否则，就会出现如同实务工作者所说 的“无法可依”或“立法滞后”，从而使问题得不到正确的解决。 （一）行政法规范的适用 一般说来，相对人区别于民事主体的特殊之处，行政法规范往往会作出专门的规定。例 如，在民法上，为了保护对方当事人的利益，民事主体在作出意思表示后不能任意撤回。但 在行政领域，除了申报外，相对人撤回其请求往往意味着放弃赋予自己利益或要求履行职责 的主张，并不违反或损害公共利益，应得到允许。因此，行政法规范一般都明文规定允许相 对人撤回其申请即意思表示。《行政复议法》第 25 条规定：“行政复议决定作出前，申请人 要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止。” 在行政法规范有明文规定的情况下，对相对人应适用行政法规范。建行厦门分行案 [(2003)沪二中行终字第 11 号]原告，对被告依据《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》 第 61 条关于“所查扣的物品，在３个月内无法找到当事人的，应当作为无主财产，上缴财 政”的规定，运用行政权认定涉案羊毛为无主财产提出抗辩，认为应适用《民事诉讼法》的 规定。法院支持了被告的法律适用，指出：“被告按照有关行政处罚程序的规定进行调查， 在无法找到并确认走私贩私行为人，进而处罚违法行为人的情况下，依照《暂行规定》将涉 案羊毛认定为无主财产，并做出上交财政的行政处理决定，符合行政效率原则和相关法律规 定。……被告作为国家行政机关，依照法律、法规和规章授权行使行政管理权力，不属《民 事诉讼法》的调整范畴，故原告有关本案无主财产处理应按照《民事诉讼法》规定的特别程
序进行，被告无权认定无主财产的主张不予采纳。”在这些不同于民事主体的特殊领域，即 使没有行政法规范的明文规定，也不能适用民商法的规定，而应当适用相应的法律原则来认 定和处理。林晓荣案[人赔559]所涉《婚姻登记管理条例》并没有明文规定当事人可以撤回 申请。法院对撤回申请的承认，是以法律不禁止公民作为或不作为即为公民自由为原则，并 以程序规则来审理的。 (二)民法规范的适用 相对人与民事主体也有许多相同之处。对于这类相同的问题，行政法规范一般不作规 定，也没有必要一一作出规定，可适用民法的规定。这些相同领域包括相对人的身份及权利 能力和行为能力，物的所有权和使用权，债权关系，意思表示的瑕疵及其效力，等。吕青青 案[最指行第49号]裁判要旨指出：“在有交通肇事引发的债权债务关系中，债务人将肇事 车辆转让他人，行政机关为其办理了转移登记，债权人与该转移登记行不具有法律上利害关 系，不具有起诉该登记行为的原告资格。”确立这一裁判要旨法律依据，就包括《民法通则》 和《合同法》。 行政主体履行法定职责，常常涉及民事问题。这就要求行政主体适用民法规范处理民事 问题。洪雪英等案最指行第3号]裁判要旨指出：“人民法院应债权人要求查封债务人房屋 后，债权人的债权即不同于普通债权，而应受到法律的特别保护。国土部门在此情况下作出 土地使用权变更登记导致了房地的分离，妨碍了债权的实现。”湖南外建案[最(1998)行终字 第1号]判决认为：“根据《中华人民共和国经济合同法》第七条的规定，经济合同的法律效 力应由人民法院或者仲裁机构确认，其他任何国家机关和组织无权确认。湖南省国资局作为 国有资产的管理部门无权确认合同的效力。该局作出的湘国资纠裁字(1996)第1号《国有 资产产权纠纷裁决书》中，确认外建公司与金祥公司签订的《合作意向书》是合法有效的合 同，属超越职权的行为，该裁决应予撤销。”这些裁判不仅直接适用了民法规范，而且要求 行政主体履行职贵遵守民法规范，否则构成违法。行政主体根据法律授权直接处理民事纠纷 时，则更应适用民法规范。但是，即使行政主体处理的是民事纠纷，也没有改变司法审查的 对象即行政行为。这样，根据上海全能案[最典行2011-1]裁判摘要的精神，法院在审理这 类行政案件时，则既要结合民事特点适用民法规范又要重点审查行政行为适用行政法规范。 有时，法律、法规和规章对涉及相对人的行政事务适用民法规范也有准用性法律条款 的设计。《婚姻登记管理条例》第18条规定：“申请离婚登记的当事人有下列情形之一的， 离婚登记管理机关不予受理。·（三）一方或者双方当事人为限制民事行为能力或者无 民事行为能力的”。这一规定，不仅仅为受理离婚登记的申请设定了条件，并且指明了认定 这一条件所应援用的民法规范即《民法通则》第13条。 当前，我国的法制建设还处在初级阶段，人们的法律素养，包括法律工作者的法律素养 都还有待提高。在这种情况下，法律、法规和规章明确规定可适用的民法规范将是非常有益 和必要的。在法律、法规和规章未作规定的情况下，行政规范性文件可针对具体情况对应予 适用的民法规范作适当规定。我们认为，由行政规范性文件作出这样的规定，比行政规范性 文件抛开民法规范自作规定要好
序进行，被告无权认定无主财产的主张不予采纳。”在这些不同于民事主体的特殊领域，即 使没有行政法规范的明文规定，也不能适用民商法的规定，而应当适用相应的法律原则来认 定和处理。林晓荣案[人赔 559]所涉《婚姻登记管理条例》并没有明文规定当事人可以撤回 申请。法院对撤回申请的承认，是以法律不禁止公民作为或不作为即为公民自由为原则，并 以程序规则来审理的。 （二）民法规范的适用 相对人与民事主体也有许多相同之处。对于这类相同的问题，行政法规范一般不作规 定，也没有必要一一作出规定，可适用民法的规定。这些相同领域包括相对人的身份及权利 能力和行为能力，物的所有权和使用权，债权关系，意思表示的瑕疵及其效力，等。吕青青 案[最指行第 49 号]裁判要旨指出：“在有交通肇事引发的债权债务关系中，债务人将肇事 车辆转让他人，行政机关为其办理了转移登记，债权人与该转移登记行不具有法律上利害关 系，不具有起诉该登记行为的原告资格。”确立这一裁判要旨法律依据，就包括《民法通则》 和《合同法》。 行政主体履行法定职责，常常涉及民事问题。这就要求行政主体适用民法规范处理民事 问题。洪雪英等案[最指行第 3 号]裁判要旨指出：“人民法院应债权人要求查封债务人房屋 后，债权人的债权即不同于普通债权，而应受到法律的特别保护。国土部门在此情况下作出 土地使用权变更登记导致了房地的分离，妨碍了债权的实现。”湖南外建案[最(1998)行终字 第 1 号]判决认为：“根据《中华人民共和国经济合同法》第七条的规定，经济合同的法律效 力应由人民法院或者仲裁机构确认，其他任何国家机关和组织无权确认。湖南省国资局作为 国有资产的管理部门无权确认合同的效力。该局作出的湘国资纠裁字（1996）第 1 号《国有 资产产权纠纷裁决书》中，确认外建公司与金祥公司签订的《合作意向书》是合法有效的合 同，属超越职权的行为，该裁决应予撤销。”这些裁判不仅直接适用了民法规范，而且要求 行政主体履行职责遵守民法规范，否则构成违法。行政主体根据法律授权直接处理民事纠纷 时，则更应适用民法规范。但是，即使行政主体处理的是民事纠纷，也没有改变司法审查的 对象即行政行为。这样，根据上海全能案[最典行 2011-1]裁判摘要的精神，法院在审理这 类行政案件时，则既要结合民事特点适用民法规范又要重点审查行政行为适用行政法规范。 有时，法律、法规和规章对涉及相对人的行政事务适用民法规范也有准用性法律条款 的设计。《婚姻登记管理条例》第 18 条规定：“申请离婚登记的当事人有下列情形之一的， 离婚登记管理机关不予受理。······（三）一方或者双方当事人为限制民事行为能力或者无 民事行为能力的”。这一规定，不仅仅为受理离婚登记的申请设定了条件，并且指明了认定 这一条件所应援用的民法规范即《民法通则》第 13 条。 当前，我国的法制建设还处在初级阶段，人们的法律素养，包括法律工作者的法律素养 都还有待提高。在这种情况下，法律、法规和规章明确规定可适用的民法规范将是非常有益 和必要的。在法律、法规和规章未作规定的情况下，行政规范性文件可针对具体情况对应予 适用的民法规范作适当规定。我们认为，由行政规范性文件作出这样的规定，比行政规范性 文件抛开民法规范自作规定要好