第十一章 行政复议 第一节 行政复议概述 一、行政复议的含义和组织 (一)行政复议的含义 行政复议，是行政复议机关对公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益的具体行政 行为，基于申请而予以受理、审理后所作的具体行政行为。 行政复议是行政复议机关所作的具体行政行为。行政复议机关都是国家行政机关，依法 享有行政复议权。这种行政复议权实质上体现了行政主体对所属行政主体的领导和监督权。 在行政复议中，认为具体行政行为侵犯其合法权益而提出复议申请的公民、法人或者其他组 织，都是特定的相对人。因此，行政复议机关运用其职权对申请人所作的行政复议行为，实 质上是一种具体行政行为。正因为此，它才具有可诉性。《行政复议法》第19条作了明文规 定。“行政诉讼法若干问题解释”第22条也规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定， 当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告： 当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。” 行政复议是一种应申请行政行为。行政复议机关作出行政复议决定，必须基于公民、法 人或者其他组织的申请。相对人之所以提出这种申请，是对具体行政行为不服，认为具体行 政行为违法或不当，请求依法审查和纠正。如果没有这种申请，则行政机关不能主动实施行 政复议行为。行政机关尽管基于其对所属行政主体的领导和监督权，在发现所属行政主体所 作的具体行政行为违法或不当时，可依法主动予以撤销或变更，但这不是行政复议，而只是 上级对下级的一种监督行为。1 行政复议是对具体行政行为的一种法律救济机制。相对人不服具体行政行为，认为该行 为侵犯其合法权益的，就产生了行政纠纷。行政复议机关基于相对人的申请，应对该有争议 的具体行政行为进行审查。经审查认为该具体行政行为合法的应作出维持决定：认为违法的 应作出撤销决定：认为不当的应作出变更决定。因此，行政复议的客体是有争议的具体行政 行为，行政复议是审查具体行政行为合法性和合理性、并给予相应法律补救的一种行政救济 制度，为相对人提供了排除行政侵害的可能性和途径。这种受理、审理和决定程序是借鉴司 法程序而建立起来的，比一般的具体行政行为程序更为严格。 行政复议是按法定程序所进行的活动。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定 了行政复议的申请、受理、审理和决定程序。行政复议是按上述法定程序进行的活动。否则， 就不属于行政复议。龙四才等案[(2002)粤高法行终字第42一4624号]判决认为，信访、反 映情况等不属于行政复议。 (二)行政复议组织 行政复议组织，包括行政复议机关、行政复议机构和行政复议委员会。行政复议机关简 称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审理并作出决定的行政主体。行 政复议机构和行政复议委员会都是行政复议机关具体办理或审理案件的组织。 1参见华晓雯案[(2006)沪二中行终字第155号]
1 第十一章 行政复议 第一节 行政复议概述 一、行政复议的含义和组织 （一）行政复议的含义 行政复议，是行政复议机关对公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益的具体行政 行为，基于申请而予以受理、审理后所作的具体行政行为。 行政复议是行政复议机关所作的具体行政行为。行政复议机关都是国家行政机关，依法 享有行政复议权。这种行政复议权实质上体现了行政主体对所属行政主体的领导和监督权。 在行政复议中，认为具体行政行为侵犯其合法权益而提出复议申请的公民、法人或者其他组 织，都是特定的相对人。因此，行政复议机关运用其职权对申请人所作的行政复议行为，实 质上是一种具体行政行为。正因为此，它才具有可诉性。《行政复议法》第 19 条作了明文规 定。“行政诉讼法若干问题解释”第 22 条也规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定， 当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告； 当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。” 行政复议是一种应申请行政行为。行政复议机关作出行政复议决定，必须基于公民、法 人或者其他组织的申请。相对人之所以提出这种申请，是对具体行政行为不服，认为具体行 政行为违法或不当，请求依法审查和纠正。如果没有这种申请，则行政机关不能主动实施行 政复议行为。行政机关尽管基于其对所属行政主体的领导和监督权，在发现所属行政主体所 作的具体行政行为违法或不当时，可依法主动予以撤销或变更，但这不是行政复议，而只是 上级对下级的一种监督行为。 1 行政复议是对具体行政行为的一种法律救济机制。相对人不服具体行政行为，认为该行 为侵犯其合法权益的，就产生了行政纠纷。行政复议机关基于相对人的申请，应对该有争议 的具体行政行为进行审查。经审查认为该具体行政行为合法的应作出维持决定；认为违法的 应作出撤销决定；认为不当的应作出变更决定。因此，行政复议的客体是有争议的具体行政 行为，行政复议是审查具体行政行为合法性和合理性、并给予相应法律补救的一种行政救济 制度，为相对人提供了排除行政侵害的可能性和途径。这种受理、审理和决定程序是借鉴司 法程序而建立起来的，比一般的具体行政行为程序更为严格。 行政复议是按法定程序所进行的活动。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定 了行政复议的申请、受理、审理和决定程序。行政复议是按上述法定程序进行的活动。否则， 就不属于行政复议。龙四才等案[(2002)粤高法行终字第 42―4624 号]判决认为，信访、反 映情况等不属于行政复议。 （二）行政复议组织 行政复议组织，包括行政复议机关、行政复议机构和行政复议委员会。行政复议机关简 称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审理并作出决定的行政主体。行 政复议机构和行政复议委员会都是行政复议机关具体办理或审理案件的组织。 1 参见华晓雯案[(2006)沪二中行终字第 155 号]
1.行政复议机构。行政复议机构简称复议机构，是指复议机关内设的负责有关复议工作 的机构。根据《行政复议法》第3条和《行政复议法实施条例》第3条的规定，复议机关内 负责法制工作的机构为复议机构，履行下列职贵：受理行政复议申请，依法转送有关行政复 议申请：向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料：审查申请行政复议的具体行政行为 是否合法与适当，拟订行政复议决定：对行政主体违反该法规定的行为依照规定的权限和程 序提出处理建议，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行：办理法定的行政赔偿等 事项：研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行 政复议机关报告：办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项，办理或者组织办理未 经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项，办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行 政复议决定备案事项。 2.行政复议委员会。简称复议委员会，是负责行政复议案件审理工作的组织。它一般由 主任委员、副主任委员和一般委员组成。主任委员原则上由本级政府领导担任，副主任委员 由本级政府法制机构负责人担任，一般委员由经遴选的专职行政复议人员和专业人士、专家 学者等外部人员担任。它下设办公室，一般与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审理 行政复议案件以及行政复议委员会的其他日常工作。但是，并非所有的复议案件都需要行 政复议委员会审理。目前，行政复议委员会制度以及哪些案件需要经它审理，都还在试点和 探索中。 二、行政复议的原则和功能 (一)行政复议的原则 根据《行政复议法》第4条的规定，行政复议实行合法、公正、公开、及时和便民的原 则。 合法原则，要求行政复议机关依法受理复议案件，按照法定职权和程序审理复议案件， 做出复议决定的依据应当合法，做到以事实为依据以法律为准绳。《行政复议法》的规定体 现了这一原则，在第3条专门规定了复议机关及复议机构的职责，复议范围和复议申请的规 定则确定了复议案件的管辖权，第26条则专门规定了复议依据的处理。 公正原则，要求复议机关应当平等的对待双方当事人及申请人和被申请人，要求复议机 关不仅仅应审查系争具体行政行为的合法性，而且还应当审查其合理性，公平对待不同的申 请人。《行政复议法》本身就体现了公正原则，如确定复议机关的选择机制，被申请人对系 争具体行政行为负举证责任，被申请人可以要求停止系争具体行政行为的执行而申请人也可 向复议机关要求停止系争具体行政行为的执行，等等。 公开原则，要求行政复议活动应当公开。由于行政复议一般实行书面审理，因而复议公 开主要表现为：复议程序对当事人的公开和开放，申请人可以依法查阅被申请人提出的书面 答复、做出具体行政行为的证据和依据，复议决定及其依据的公开。《行政复议法》第23 条第2款明文规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、做出具体行政行 为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机 关不得拒绝。”根据彭淑华案[最指行第20号]一审判决，行政复议机关没有通知利害关系人 作为第三人参加复议违反行政公开原则，行政公开原则具有可适用效力。 及时原则，要求复议机关应在尽可能短的时间内处理复议申请和审结复议案件。《行政 复议法》第17条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”，并 1参见《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，国法[2008]71 号。 2
2 1.行政复议机构。行政复议机构简称复议机构，是指复议机关内设的负责有关复议工作 的机构。根据《行政复议法》第 3 条和《行政复议法实施条例》第 3 条的规定，复议机关内 负责法制工作的机构为复议机构，履行下列职责：受理行政复议申请，依法转送有关行政复 议申请；向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；审查申请行政复议的具体行政行为 是否合法与适当，拟订行政复议决定；对行政主体违反该法规定的行为依照规定的权限和程 序提出处理建议，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行；办理法定的行政赔偿等 事项；研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行 政复议机关报告；办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项，办理或者组织办理未 经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项，办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行 政复议决定备案事项。 2.行政复议委员会。简称复议委员会，是负责行政复议案件审理工作的组织。它一般由 主任委员、副主任委员和一般委员组成。主任委员原则上由本级政府领导担任，副主任委员 由本级政府法制机构负责人担任，一般委员由经遴选的专职行政复议人员和专业人士、专家 学者等外部人员担任。它下设办公室，一般与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审理 行政复议案件以及行政复议委员会的其他日常工作。 1但是，并非所有的复议案件都需要行 政复议委员会审理。目前，行政复议委员会制度以及哪些案件需要经它审理，都还在试点和 探索中。二、行政复议的原则和功能 （一）行政复议的原则 根据《行政复议法》第 4 条的规定，行政复议实行合法、公正、公开、及时和便民的原 则。 合法原则，要求行政复议机关依法受理复议案件，按照法定职权和程序审理复议案件， 做出复议决定的依据应当合法，做到以事实为依据以法律为准绳。《行政复议法》的规定体 现了这一原则，在第 3 条专门规定了复议机关及复议机构的职责，复议范围和复议申请的规 定则确定了复议案件的管辖权，第 26 条则专门规定了复议依据的处理。 公正原则，要求复议机关应当平等的对待双方当事人及申请人和被申请人，要求复议机 关不仅仅应审查系争具体行政行为的合法性，而且还应当审查其合理性，公平对待不同的申 请人。《行政复议法》本身就体现了公正原则，如确定复议机关的选择机制，被申请人对系 争具体行政行为负举证责任，被申请人可以要求停止系争具体行政行为的执行而申请人也可 向复议机关要求停止系争具体行政行为的执行，等等。 公开原则，要求行政复议活动应当公开。由于行政复议一般实行书面审理，因而复议公 开主要表现为：复议程序对当事人的公开和开放，申请人可以依法查阅被申请人提出的书面 答复、做出具体行政行为的证据和依据，复议决定及其依据的公开。《行政复议法》第 23 条第 2 款明文规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、做出具体行政行 为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机 关不得拒绝。”根据彭淑华案[最指行第 20 号]一审判决，行政复议机关没有通知利害关系人 作为第三人参加复议违反行政公开原则，行政公开原则具有可适用效力。 及时原则，要求复议机关应在尽可能短的时间内处理复议申请和审结复议案件。《行政 复议法》第 17 条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”，并 1 参见《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，国法[2008]71 号
及时告知申请人结果：一般情况下应当以收到之日即视为受理。第23条规定，复议机构应 当自受理之日起7日内将申请书副本等发送被申请人，被申请人应当自收到之日起10日内 提出书面答复等。第31条规定，复议机关应当自受理之日起60日内作出复议决定。《行政 复议法》的这些规定，都体现了及时原则。 便民原则，要求复议机关在行政复议中应努力创造条件，为申请人提供方便，更不能刁 难复议申请人。《行政复议法》关于申请人可选择复议机关的规定，就充分考虑到申请的各 种需要：第15条第2款关于申请人可以向行为发生地县级地方政府申请，由其转送的规定： 第17条关于不属于本机关受理时应当告知有权受理机关的规定，第29条第2款关于申请人 在申请复议时没有提出赔偿请求，复议机关也可依法作出赔偿决定的规定等，都是便民原则 的体现。 (二)行政复议的功能 对行政复议的功能，我们可以从各种各样的角度去分析和论证。但在目前行政复议实践 中，一定范围和一定程度上还存在着“压、怕、拖、维”的现象。压，就是威胁、恫吓、利 诱等，就是不让申请复议，对复议申请压着不受理。怕，就是怕在复议中当被申请人、具体 行政行为被撤销以及在诉讼中当被告，归根结底怕影响形象、被追究责任。拖，就是复议机 关拖着不受理、不作复议决定。复议机关实在拖不下去的，就是“维”，能够维持就维持， 不能维持也想尽办法维持，当事人不服再到法院去，把皮球踢给法院，并且又可以避免自己 当被告。基于这种现象在某些地方、某些部门还比较严重，我们认为有必要从维护社会稳定 的高度来认识行政复议的功能。社会稳定是我国当前压倒一切的任务。认真贯彻执行《行政 复议法》，并不是要发动群众告政府：切实做好行政复议工作，并不是与政府对着干。相反， 它却有利于促进社会稳定。 首先，社会稳定表现在法律上就是权利义务关系的稳定。当行政主体所作的具体行政行 为引起纠纷时，就意味着行政主体与相对人之间的权利义务关系处于不稳定状态，即权利得 不到实现、义务得不到履行，行政目的无法达到。为此，就必须消除这种不稳定状态。人类 文明发展到今天，要消除不稳定状态己经不能采用专制、高压手段，而应当采用民主、法治 手段。行政复议就是一种要求行政主体证明自己所作具体行政行为合法性和合理性，对合法 具体行政行为予以维持、对违法或不当具体行政行为予以撤销或变更，从而及时解决行政纠 纷的民主、法治手段。因此，行政复议通过解决行政纠纷，及时地稳定了权利义务关系，促 进了社会稳定。 其次，社会稳定需要以公民、法人或者其他组织的合法权益得到保护为前提和目标。公 民、法人或者其他组织只有在其合法权益得到切实保护时，才能安居乐业，才能信任政府并 与政府合作。只有这样，社会才能稳定。也只有这样的社会稳定，才是充满生机、活力和详 和气氛的正义的社会稳定。在公民、法人或者其他组织合法权益得不到有效保护的前提下， 就不可能有社会稳定。即使通过某种高压手段实现了某种稳定的社会秩序，也只能是一种非 正义的秩序。我们的行政复议是以保护公民、法人或其他组织的合法权益、纠正违法具体行 政行为为宗旨的。与《行政复议条例》相比，《行政复议法》不仅进一步拓展了保护公民、 法人或其他组织的实体权利的范围，而且为公民、法人或其他组织保护自己的合法权益提供 了更为有效的程序保障。行政复议通过对公民合法权益的保护，避免矛盾的发生、存在和激 化，将有利于实现我们所期望的社会稳定。 最后，社会稳定需要将矛盾消弭于萌芽状态。在任何国家里，公民、法人或其他组织与 行政主体之间的纠纷不可避免地会发生。如果这种纠纷不及时地予以解决，日积月累，将导 致矛盾的激化，并造成公众对政府的普遍不满和信任危机，从而发生群体性的社会动乱，不 利于社会和经济的持续发展。行政复议是解决行政纠纷的一种经常性法律机制。只要纠纷一 发生，并经公民申请，就可以通过它来加以及时解决。尽管每次复议只能解决一个纠纷或个 3
3 及时告知申请人结果；一般情况下应当以收到之日即视为受理。第 23 条规定，复议机构应 当自受理之日起 7 日内将申请书副本等发送被申请人，被申请人应当自收到之日起 10 日内 提出书面答复等。第 31 条规定，复议机关应当自受理之日起 60 日内作出复议决定。《行政 复议法》的这些规定，都体现了及时原则。 便民原则，要求复议机关在行政复议中应努力创造条件，为申请人提供方便，更不能刁 难复议申请人。《行政复议法》关于申请人可选择复议机关的规定，就充分考虑到申请的各 种需要；第 15 条第 2 款关于申请人可以向行为发生地县级地方政府申请，由其转送的规定； 第 17 条关于不属于本机关受理时应当告知有权受理机关的规定，第 29 条第 2 款关于申请人 在申请复议时没有提出赔偿请求，复议机关也可依法作出赔偿决定的规定等，都是便民原则 的体现。（二）行政复议的功能 对行政复议的功能，我们可以从各种各样的角度去分析和论证。但在目前行政复议实践 中，一定范围和一定程度上还存在着“压、怕、拖、维”的现象。压，就是威胁、恫吓、利 诱等，就是不让申请复议，对复议申请压着不受理。怕，就是怕在复议中当被申请人、具体 行政行为被撤销以及在诉讼中当被告，归根结底怕影响形象、被追究责任。拖，就是复议机 关拖着不受理、不作复议决定。复议机关实在拖不下去的，就是“维”，能够维持就维持， 不能维持也想尽办法维持，当事人不服再到法院去，把皮球踢给法院，并且又可以避免自己 当被告。基于这种现象在某些地方、某些部门还比较严重，我们认为有必要从维护社会稳定 的高度来认识行政复议的功能。社会稳定是我国当前压倒一切的任务。认真贯彻执行《行政 复议法》，并不是要发动群众告政府；切实做好行政复议工作，并不是与政府对着干。相反， 它却有利于促进社会稳定。 首先，社会稳定表现在法律上就是权利义务关系的稳定。当行政主体所作的具体行政行 为引起纠纷时，就意味着行政主体与相对人之间的权利义务关系处于不稳定状态，即权利得 不到实现、义务得不到履行，行政目的无法达到。为此，就必须消除这种不稳定状态。人类 文明发展到今天，要消除不稳定状态已经不能采用专制、高压手段，而应当采用民主、法治 手段。行政复议就是一种要求行政主体证明自己所作具体行政行为合法性和合理性，对合法 具体行政行为予以维持、对违法或不当具体行政行为予以撤销或变更，从而及时解决行政纠 纷的民主、法治手段。因此，行政复议通过解决行政纠纷，及时地稳定了权利义务关系，促 进了社会稳定。 其次，社会稳定需要以公民、法人或者其他组织的合法权益得到保护为前提和目标。公 民、法人或者其他组织只有在其合法权益得到切实保护时，才能安居乐业，才能信任政府并 与政府合作。只有这样，社会才能稳定。也只有这样的社会稳定，才是充满生机、活力和详 和气氛的正义的社会稳定。在公民、法人或者其他组织合法权益得不到有效保护的前提下， 就不可能有社会稳定。即使通过某种高压手段实现了某种稳定的社会秩序，也只能是一种非 正义的秩序。我们的行政复议是以保护公民、法人或其他组织的合法权益、纠正违法具体行 政行为为宗旨的。与《行政复议条例》相比，《行政复议法》不仅进一步拓展了保护公民、 法人或其他组织的实体权利的范围，而且为公民、法人或其他组织保护自己的合法权益提供 了更为有效的程序保障。行政复议通过对公民合法权益的保护，避免矛盾的发生、存在和激 化，将有利于实现我们所期望的社会稳定。 最后，社会稳定需要将矛盾消弭于萌芽状态。在任何国家里，公民、法人或其他组织与 行政主体之间的纠纷不可避免地会发生。如果这种纠纷不及时地予以解决，日积月累，将导 致矛盾的激化，并造成公众对政府的普遍不满和信任危机，从而发生群体性的社会动乱，不 利于社会和经济的持续发展。行政复议是解决行政纠纷的一种经常性法律机制。只要纠纷一 发生，并经公民申请，就可以通过它来加以及时解决。尽管每次复议只能解决一个纠纷或个
别公民的纠纷，但它正是通过一次次、一个个纠纷的及时解决，避免纠纷的积压和激化的， 或者说它正是将大的社会矛盾分解为小的行政纠纷来避免社会动荡的。 总之，行政复议的最终目标是为了实现社会稳定。行政复议机关在复议中不能偏祖自己 的下级，行政主体也不必担心当被申请人或自己的具体行政行为被撤销而威协相对人，否则 就难以达到社会稳定的目的。 三、行政复议的参加人 行政复议参加人是指与系争具体行政行为有利害关系而参加行政复议，并依法受复议决 定约束的当事人及与当事人复议地位相似的人，包括申请人、被申请人和第三人等。 (一)申请人 申请人是指认为具体行政行为直接侵害其合法权益，以自己的名义向行政复议机关提出 申请，要求对该具体行政行为进行复查并依法受所作复议决定约束的公民、法人或其他组织。 申请人应当是公民、法人或其他组织，而不是行政主体。行政主体只有作为机关法人时 才能作为申请人。法人中的股份制企业具有特殊性。为此，《行政复议法实施条例》第7条 专门规定：“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政 行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。”其他组织具有与法人不同的 特点。为此《行政复议法实施条例》第6条分两款专门规定：“合伙企业申请行政复议的， 应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议：其他 合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议”：“前款规定以外的不具备法人资格 的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负贵人代表该组织参加行政复议：没有主要负 责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。”申请人的资格可以依法转移。 其中，有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议：有权申请行政复议的 公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复 议：有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申 请行政复议。 申请人应当是认为具体行政行为直接侵害其合法权益的相对人。申请人必须是受具体行 政行为侵害的相对人，而不是受其他行为侵害的人。申请人必须是受直接侵害的人，即直接 受具体行政行为不利影响的人。这既包括具体行政行为所直接指向的相对人，也包括与该具 体行政行为有法律上利害关系的相对人（参见行政诉讼原告部分的法律上利害关系）。'申请 人必须是主观上认为具体行政行为直接侵害其合法权益的人，而其合法权益是否真正被侵害 有待审查。如果相对人确实受到侵害而自己未意识到，主观上未提出主张，则不会成为申请 人。 (二)被申请人 公民、法人或者其他组织不服具体行政行为而申请复议的，作出该具体行政行为的行政 主体是被申请人。申请人申请行政复议，应当确定被申请人。其中，行政主体与其他组织以 共同名义作出具体行政行为的，行政主体为被申请人。下级行政主体依照法律、法规、规章 规定，经上级行政主体批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。行政机关设立的派 出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为 的，该行政机关为被申请人。行政主体委托的组织所作具体行政行为引起的复议案，以委托 的行政主体为被申请人。地方政府未经有权机关批准设立开发区并自行组建开发区管理委员 1参见国家环保局《钱左生和李惠兰等6人的行政复议决定书》，环法[2007]18号：吴雄飞等[(2006)琼行 终字第020号]。 4
4 别公民的纠纷，但它正是通过一次次、一个个纠纷的及时解决，避免纠纷的积压和激化的， 或者说它正是将大的社会矛盾分解为小的行政纠纷来避免社会动荡的。 总之，行政复议的最终目标是为了实现社会稳定。行政复议机关在复议中不能偏袒自己 的下级，行政主体也不必担心当被申请人或自己的具体行政行为被撤销而威协相对人，否则 就难以达到社会稳定的目的。 三、行政复议的参加人 行政复议参加人是指与系争具体行政行为有利害关系而参加行政复议，并依法受复议决 定约束的当事人及与当事人复议地位相似的人，包括申请人、被申请人和第三人等。 （一）申请人 申请人是指认为具体行政行为直接侵害其合法权益，以自己的名义向行政复议机关提出 申请，要求对该具体行政行为进行复查并依法受所作复议决定约束的公民、法人或其他组织。 申请人应当是公民、法人或其他组织，而不是行政主体。行政主体只有作为机关法人时 才能作为申请人。法人中的股份制企业具有特殊性。为此，《行政复议法实施条例》第 7 条 专门规定：“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政 行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。”其他组织具有与法人不同的 特点。为此《行政复议法实施条例》第 6 条分两款专门规定：“合伙企业申请行政复议的， 应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议；其他 合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议”；“前款规定以外的不具备法人资格 的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议；没有主要负 责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。”申请人的资格可以依法转移。 其中，有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议；有权申请行政复议的 公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复 议；有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申 请行政复议。 申请人应当是认为具体行政行为直接侵害其合法权益的相对人。申请人必须是受具体行 政行为侵害的相对人，而不是受其他行为侵害的人。申请人必须是受直接侵害的人，即直接 受具体行政行为不利影响的人。这既包括具体行政行为所直接指向的相对人，也包括与该具 体行政行为有法律上利害关系的相对人（参见行政诉讼原告部分的法律上利害关系）。 1申请 人必须是主观上认为具体行政行为直接侵害其合法权益的人，而其合法权益是否真正被侵害 有待审查。如果相对人确实受到侵害而自己未意识到，主观上未提出主张，则不会成为申请 人。 （二）被申请人 公民、法人或者其他组织不服具体行政行为而申请复议的，作出该具体行政行为的行政 主体是被申请人。申请人申请行政复议，应当确定被申请人。其中，行政主体与其他组织以 共同名义作出具体行政行为的，行政主体为被申请人。下级行政主体依照法律、法规、规章 规定，经上级行政主体批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。行政机关设立的派 出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为 的，该行政机关为被申请人。行政主体委托的组织所作具体行政行为引起的复议案，以委托 的行政主体为被申请人。地方政府未经有权机关批准设立开发区并自行组建开发区管理委员 1 参见国家环保局《钱左生和李惠兰等 6 人的行政复议决定书》，环法[2007]18 号；吴雄飞等[(2006)琼行 终字第 020 号]
会及其所属部门的，视为委托。如果作出具体行政行为的行政主体被撤销的，或授权关系 消灭的，或法律变化的，2则继续行使其职权的行政主体是被申请人。 (三)共同申请人和被申请人 在当事人一方或双方为两人或者两人以上，因同一具体行政行为或者同样具体行政行为 发生争议时，行政复议机关将其合并审理的行政复议，是共同行政复议。其中，当事人一方 或双方为两人或两人以上，因同一具体行政行为发生争议，行政复议机关必须合并审理的行 政复议，称为必要共同行政复议。3申请人为两人或者两人以上，因同样的具体行政行为发 生争议，行政复议机关可以合并审理的行政复议，称为普通共同行政复议。同一行政复议案 件申请人超过5人的，应推选1至5名代表参加行政复议。在共同行政复议中，申请人为两 人或者两人以上的，称为共同申请人：被申请人为两人或者两人以上的，称为共同被申请人。 (四)第三人 《行政复议法》第10条第3款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其 他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。” 行政复议中的第三人，是指同申请复议的具体行政行为有利害关系，经行政复议机关批 准参加复议活动的申请人和被申请人以外的其他公民、法人或其他组织。第三人具有下列特 征：第一，第三人是以自己的名义，为了维护自己的合法权益而参加复议活动的申请人和被 申请人以外的公民、法人或者其他组织。行政机关作为机关法人的，可以作为第三人。第 二，第三人同被申请复议的具体行政行为间有法律上的利害关系，即行政复议决定会影响其 权益。第三，第三人是在复议活动开始后、终结前，经行政复议机关批准而参加到复议活动 中的。 行政复议机关有权裁量确定第三人，但应符合正当程序原则。彭淑华案[最指行第20 号]裁判要旨指出：“行政复议机关拟作出对利害关系人产生不利影响行政复议决定的，应当 按照正当程序原则的要求，采取适当方式通知利害关系人参加行政复议。行政复议机关未通 知利害关系人参加行政复议，直接作出对利害关系人不利影响的行政复议决定的，构成违反 法定程序，依法应当撤销。”同样的还有张成银案[最典行2005-3]。 在行政复议程序结束前，行政复议机关可以依职权通知利害关系人作为第三人参加复 议，利害关系人也可以申请作为第三人参加行政复议。经通知，第三人不参加行政复议，不 影响行政复议案件的审理。 第二节 行政复议的范围 一、可申请复议的范围 《行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照 本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、 责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的： 1参见国务院法制办解释[国法函2004-351号]。 2参见张成银案[最典行2005-3]。 3参见国家环保局《钱左生和李惠兰等6人的行政复议决定书》，环法[2007]18号。 4参见国家环保局《钱左生和李惠兰等6人的行政复议决定书》，环法[2007]18号。 5
5 会及其所属部门的，视为委托。 1如果作出具体行政行为的行政主体被撤销的，或授权关系 消灭的，或法律变化的， 2则继续行使其职权的行政主体是被申请人。 （三）共同申请人和被申请人 在当事人一方或双方为两人或者两人以上，因同一具体行政行为或者同样具体行政行为 发生争议时，行政复议机关将其合并审理的行政复议，是共同行政复议。其中，当事人一方 或双方为两人或两人以上，因同一具体行政行为发生争议，行政复议机关必须合并审理的行 政复议，称为必要共同行政复议。 3申请人为两人或者两人以上，因同样的具体行政行为发 生争议，行政复议机关可以合并审理的行政复议，称为普通共同行政复议。同一行政复议案 件申请人超过 5 人的，应推选 1 至 5 名代表参加行政复议。在共同行政复议中，申请人为两 人或者两人以上的，称为共同申请人；被申请人为两人或者两人以上的，称为共同被申请人。 （四）第三人 《行政复议法》第 10 条第 3 款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其 他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。” 行政复议中的第三人，是指同申请复议的具体行政行为有利害关系，经行政复议机关批 准参加复议活动的申请人和被申请人以外的其他公民、法人或其他组织。第三人具有下列特 征：第一，第三人是以自己的名义，为了维护自己的合法权益而参加复议活动的申请人和被 申请人以外的公民、法人或者其他组织。行政机关作为机关法人的，可以作为第三人。 4第 二，第三人同被申请复议的具体行政行为间有法律上的利害关系，即行政复议决定会影响其 权益。第三，第三人是在复议活动开始后、终结前，经行政复议机关批准而参加到复议活动 中的。 行政复议机关有权裁量确定第三人，但应符合正当程序原则。彭淑华案[最指行第 20 号]裁判要旨指出：“行政复议机关拟作出对利害关系人产生不利影响行政复议决定的，应当 按照正当程序原则的要求，采取适当方式通知利害关系人参加行政复议。行政复议机关未通 知利害关系人参加行政复议，直接作出对利害关系人不利影响的行政复议决定的，构成违反 法定程序，依法应当撤销。”同样的还有张成银案[最典行 2005-3]。 在行政复议程序结束前，行政复议机关可以依职权通知利害关系人作为第三人参加复 议，利害关系人也可以申请作为第三人参加行政复议。经通知，第三人不参加行政复议，不 影响行政复议案件的审理。第二节 行政复议的范围 一、可申请复议的范围 《行政复议法》第 6 条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照 本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、 责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； 1 参见国务院法制办解释[国法函 2004-351 号]。 2 参见张成银案[最典行 2005-3]。 3 参见国家环保局《钱左生和李惠兰等 6 人的行政复议决定书》，环法[2007]18 号。 4 参见国家环保局《钱左生和李惠兰等 6 人的行政复议决定书》，环法[2007]18 号
(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服 的：（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销 的决定不服的：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、 荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的：（五）认为行政机关侵犯 合法的经营自主权的：（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的： (七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的：（八） 认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行 政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的：（九）申请行政机关履行保护人身 权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的：（十）申请行政机关 依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的：（十一）认 为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。” 该条在很多项中都采用了列举加概括的规定方式，在文字表述上即为“等”行政处罚决 定、“等”行政强制措施决定、“等”证书和“等”自然资源的所有权和使用权决定。在实践 中经常为这“等”字发生争议，即到底是“到此为止”的意思，还是包括没有列举穷尽的同 类具体行政行为。尽管“等”在语法上具有上述两方面的意思，但第6条的立法意图上是清 楚的，就是对没有列举穷尽的同类具体行政行为的概括。 该条第（一）、（二）、（三）和（四）项具体行政行为，只要相对人“不服”即可申请复 议。对第（五）、（六）和（十一）项可复议具体行政行为，并不要求侵权事实的真正存在， 只要相对人主观上“认为”侵权事实存在即可。同样，对该条第（七）项可复议具体行政行 为，并不要求真正“违法”，只要相对人主观上“认为”违法即可：对该条第（八）项可复 议具体行政行为，并不要求对行政许可的申请真正符合法定条件，只要相对人主观上认为符 合法定条件即可。“侵权”事实和“违法”事实是否真正存在，申请是否真正符合法定条件， 需要在审理以后予以认定。 该条第（八）、（九）和（十）项行为，依通说属于行政不作为。行政不作为的构成，应 同时具备下列三个条件：第一，相对人己经向行政主体提出过履行职责的请求。但是，这种 请求是否需要特别法上请求权的规定为依据，在理论和实践中都有不同认识。第二，被请求 行政主体具有所请求事项的法定职责。第三，在规定期限内没有履行或不作答复。其中，对 该期限法律、法规、规章和其他规范性文件有规定的，从其规定：没有规定的，统一为60 日执行。但是，相对人在情况紧急时请求行政主体履行法定职责，行政主体不履行的，应不 受前述期限的限制。 该条第（十一）项的规定属于兜底条款。如果上述十类具体行政行为侵犯相对人人身权、 财产权等合法权益的，则应分别按上述各项规定申请复议：除此以外的具体行政行为侵犯相 对人人身权、财产权等合法权益的，可按本项规定申请复议。这一项规定的目的，就是把没 有列举穷尽而侵犯相对人合法权益的具体行政行为都纳入到行政复议中来。在具体认定时， 如果特别法有明文规定的，可按特别法的规定认定。例如，《政府信息公开条例》第33条第 2款则明文规定对政府信息公开行为属于行政复议的范围。对这一可复议具体行政行为，我 们可归入第（十一）项。 该条与原《行政复议条例》相比，关于复议范围的规定对相对人的合法权益作了更全面 的保护。一方面，可申请复议的具体行政行为范围拓宽了。例如，就行政许可而言，原来只 能就没有依法批准的具体行政行为申请复议，对批准后的中止、变更或撤销等决定，并没有 明确地列入可复议范围：对变更或废止农业承包合同的具体行政行为，也没有明确地列入可 复议范围，等等。另一方面，对所保护的合法权益的范围，也拓宽了。例如，原《行政复议 条例》对受教育权，对获得社会保障金或最低生活保障费的权利，未作明确地列举。从《行 政复议法》的上述规定，我们也可以看到我国民主和法治的进步和发展。 6
6 （二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服 的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销 的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、 荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯 合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的； （七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八） 认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行 政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身 权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关 依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认 为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。” 该条在很多项中都采用了列举加概括的规定方式，在文字表述上即为“等”行政处罚决 定、“等”行政强制措施决定、“等”证书和“等”自然资源的所有权和使用权决定。在实践 中经常为这“等”字发生争议，即到底是“到此为止”的意思，还是包括没有列举穷尽的同 类具体行政行为。尽管“等”在语法上具有上述两方面的意思，但第 6 条的立法意图上是清 楚的，就是对没有列举穷尽的同类具体行政行为的概括。 该条第（一）、（二）、（三）和（四）项具体行政行为，只要相对人“不服”即可申请复 议。对第（五）、（六）和（十一）项可复议具体行政行为，并不要求侵权事实的真正存在， 只要相对人主观上“认为”侵权事实存在即可。同样，对该条第（七）项可复议具体行政行 为，并不要求真正“违法”，只要相对人主观上“认为”违法即可；对该条第（八）项可复 议具体行政行为，并不要求对行政许可的申请真正符合法定条件，只要相对人主观上认为符 合法定条件即可。“侵权”事实和“违法”事实是否真正存在，申请是否真正符合法定条件， 需要在审理以后予以认定。 该条第（八）、（九）和（十）项行为，依通说属于行政不作为。行政不作为的构成，应 同时具备下列三个条件：第一，相对人已经向行政主体提出过履行职责的请求。但是，这种 请求是否需要特别法上请求权的规定为依据，在理论和实践中都有不同认识。第二，被请求 行政主体具有所请求事项的法定职责。第三，在规定期限内没有履行或不作答复。其中，对 该期限法律、法规、规章和其他规范性文件有规定的，从其规定；没有规定的，统一为 60 日执行。但是，相对人在情况紧急时请求行政主体履行法定职责，行政主体不履行的，应不 受前述期限的限制。 该条第（十一）项的规定属于兜底条款。如果上述十类具体行政行为侵犯相对人人身权、 财产权等合法权益的，则应分别按上述各项规定申请复议；除此以外的具体行政行为侵犯相 对人人身权、财产权等合法权益的，可按本项规定申请复议。这一项规定的目的，就是把没 有列举穷尽而侵犯相对人合法权益的具体行政行为都纳入到行政复议中来。在具体认定时， 如果特别法有明文规定的，可按特别法的规定认定。例如，《政府信息公开条例》第 33 条第 2 款则明文规定对政府信息公开行为属于行政复议的范围。对这一可复议具体行政行为，我 们可归入第（十一）项。 该条与原《行政复议条例》相比，关于复议范围的规定对相对人的合法权益作了更全面 的保护。一方面，可申请复议的具体行政行为范围拓宽了。例如，就行政许可而言，原来只 能就没有依法批准的具体行政行为申请复议，对批准后的中止、变更或撤销等决定，并没有 明确地列入可复议范围；对变更或废止农业承包合同的具体行政行为，也没有明确地列入可 复议范围，等等。另一方面，对所保护的合法权益的范围，也拓宽了。例如，原《行政复议 条例》对受教育权，对获得社会保障金或最低生活保障费的权利，未作明确地列举。从《行 政复议法》的上述规定，我们也可以看到我国民主和法治的进步和发展
二、请求审查行政规范性文件 《行政复议法》第7条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行 政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议 机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定：（二）县级以上地方各级人民政府 及其工作部门的规定：（三）乡、镇人民政府的规定。”申请人在对具体行政行为提出行政复 议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关作出行政复议决定 前向行政复议机关提出对该规定的审查申请。《行政复议法》的这一规定，确认了公民、法 人或者其他组织对审查行政规范性文件的请求权。这是一个很大的进步，也曾引起社会的 极大反应和欢呼。但应当明确，这一规定只是要求在行政复议中对作为具体行政行为依据的 行政规范性文件应予以审查，而不是将行政规范性文件纳入了行政复议的范围。这是因为， 第一，对行政规范性文件的审查申请必须与具体行政行为一并提出，而不能单独提出。如果 没有相应的具体行政行为存在，相对人就不能对其要求审查：即使存在相应的具体行政行为， 但如果该具体行政行为并不是针对自己作出的，也不能请求审查。第二，即使没有这一规定， 复议机关也应对行政规范性文件的合法性进行审查。这在原来的《行政复议条例》中曾就作 过明文规定。第三，在行政复议中，对具体行政行为所适用的依据进行审查，不限于对行政 规范性文件的审查，还包括对法律、法规和规章的审查，按新法优于旧法、上位法优于下位 法和特别法优于普通法的法律规则和《立法法》等有关法律规定审查其有效性。但这并不意 味着法律、法规和规章也是行政复议的范围。第四，复议机关对一并请求审查的行政规范性 文件，以及具体行政行为所适用的其他依据只能进行一定的审查，并在其权限内作出处理： 对无权处理的，只能转送有权机关依法予以处理。第五，对属于行政复议范围的系争行为， 复议机关必须作出复议决定。但是，根据该法，复议机关不需要也不可能对行政规范性文件 作出复议决定。也正因为上述原因，《行政复议法》对行政规范性文件使用了申请“审查” 的表述，而不是申请“复议”。 三、不能申请复议的范围 《行政复议法》第8条规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的， 依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处 理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”这就是说，人事行政行为、劳动争议仲裁和 民事调解或处理不属于行政复议的范围。 (一)人事行政行为 行政主体对公务员，以及对按公务员管理的其他人员的调动、晋升、奖励和惩戒等各类 人事行政行为，都不能按《行政复议法》申请复议。？ 根据《公务员法》的规定，公务员对处分、辞退或者取消录用、降职、定期考核定为不 称职、免职，申请辞职、提前退休未予批准，未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇 等人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核：对复核 结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作 出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起 1参见国家环保局《孔祥仁等82人的行政复议决定书》，环法[2006]38号。 2参见国务院法制办解释[国法函2003-5号]。 1
7 二、请求审查行政规范性文件 《行政复议法》第 7 条第 1 款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行 政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议 机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府 及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”申请人在对具体行政行为提出行政复 议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关作出行政复议决定 前向行政复议机关提出对该规定的审查申请。《行政复议法》的这一规定，确认了公民、法 人或者其他组织对审查行政规范性文件的请求权。 1这是一个很大的进步，也曾引起社会的 极大反应和欢呼。但应当明确，这一规定只是要求在行政复议中对作为具体行政行为依据的 行政规范性文件应予以审查，而不是将行政规范性文件纳入了行政复议的范围。这是因为， 第一，对行政规范性文件的审查申请必须与具体行政行为一并提出，而不能单独提出。如果 没有相应的具体行政行为存在，相对人就不能对其要求审查；即使存在相应的具体行政行为， 但如果该具体行政行为并不是针对自己作出的，也不能请求审查。第二，即使没有这一规定， 复议机关也应对行政规范性文件的合法性进行审查。这在原来的《行政复议条例》中曾就作 过明文规定。第三，在行政复议中，对具体行政行为所适用的依据进行审查，不限于对行政 规范性文件的审查，还包括对法律、法规和规章的审查，按新法优于旧法、上位法优于下位 法和特别法优于普通法的法律规则和《立法法》等有关法律规定审查其有效性。但这并不意 味着法律、法规和规章也是行政复议的范围。第四，复议机关对一并请求审查的行政规范性 文件，以及具体行政行为所适用的其他依据只能进行一定的审查，并在其权限内作出处理； 对无权处理的，只能转送有权机关依法予以处理。第五，对属于行政复议范围的系争行为， 复议机关必须作出复议决定。但是，根据该法，复议机关不需要也不可能对行政规范性文件 作出复议决定。也正因为上述原因，《行政复议法》对行政规范性文件使用了申请“审查” 的表述，而不是申请“复议”。 三、不能申请复议的范围 《行政复议法》第 8 条规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的， 依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处 理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”这就是说，人事行政行为、劳动争议仲裁和 民事调解或处理不属于行政复议的范围。 （一）人事行政行为 行政主体对公务员，以及对按公务员管理的其他人员的调动、晋升、奖励和惩戒等各类 人事行政行为，都不能按《行政复议法》申请复议。 2 根据《公务员法》的规定，公务员对处分、辞退或者取消录用、降职、定期考核定为不 称职、免职，申请辞职、提前退休未予批准，未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇 等人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起 30 日内向原处理机关申请复核；对复核 结果不服的，可以自接到复核决定之日起 15 日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作 出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起 1 参见国家环保局《孔祥仁等 82 人的行政复议决定书》，环法[2006]38 号。 2 参见国务院法制办解释[国法函 2003-5 号]
30日内直接提出申诉。其中，对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处 理决定的上一级机关提出再申诉。行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照 《行政监察法》的规定办理。原处理机关应当自接到复核申请书后的30日内作出复核决定。 受理公务员申诉的机关应当自受理之日起60日内作出处理决定：案情复杂的，可以适当延 长，但是延长时间不得超过30日。公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的，原 处理机关应当及时予以纠正。公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向 上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。根据《公 务员法》的规定，聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发 生之日起60日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。 (二)假具体行政行为 假具体行政行为即不具备具体行政行为构成要件的行为，包括： 1行政仲裁。行政仲裁包括劳动争议仲裁和人事争议仲裁。根据《劳动争议调解仲裁法》、 《公务员法》和《劳动人事争议仲裁办案规则》的规定，对劳动争议和人事争议仲裁不服的， 依法只能以双方当事人为原被告向法院提起民事诉讼，而不能以仲裁机关为被申请人申请复 议。这样设计制度的原因是，所要解决的问题是劳动争议和人事争议。申请复议、提起行政 诉讼，最后要解决的还是劳动争议和人事争议本身。通过复议和行政诉讼，再解决劳动争议 和人事争议，只能增加程序的繁琐和解决争议的负担，加大解决争议的成本，既不利于纠纷 解决资源的充分利用，也不利于对当事人权利的保护。并且，仲裁决定并非运用行政权所做 的行为，而是运用准司法权所做的行为，在程序上也己经司法化，不必再通过行政复议予以 监控和救济。 2.民事调解或处理。行政主体对当事人相互之间的民事纠纷进行调解或处理，没有运用 行政权的，不具备具体行政行为的构成要件，并非具体行政行为。所达成的调解协议具有民 事合同的法律效力，行政主体的处理意见仅具有行政指导性质，都不具有具体行政行为所具 有的法律效力。既然如此，民事调解或处理当然也就不属于行政复议的范围。当事人一方反 悔的，可依法申请仲裁或者向法院提起民事诉讼，按《民法通则》和《合同法》的规定予以 认定。但是，行政主体在调解或处理中运用了行政权的，如对民事纠纷一方当事人的行为性 质作出认定，对责任进行区分，或者强制双方当事人达成协议等，则构成具体行政行为，属 于行政复议的范围。《行政复议法》关于可申请复议的范围中，没有专门列举行政裁决，而 分别规定在有关各项具体行政行为中。 3其他假具体行政行为。其他不具备具体行政行为构成要件的行为，也不属于行政复议 范围。朱永达案[(2009)沪一中行终第字234号]和上海申岛案[(2007)沪二中行终字第136 号]判决都认为，没有新的法律效果的第二次行为不属于行政复议范围。 除上述人事行政行为和假具体行政行为两类情形外，对国务院的具体行政行为依法也不 属于行政复议的范围。《行政复议法》虽然没有明文规定国务院的具体行政行为是否可以申 请复议，从行政处罚、行政强制措施等具体行政行为属于行政复议的范围来看，似乎国务院 的行政处罚、行政强制措施也属于行政复议的范围，其实不然。一方面，在《行政复议法》 第四章行政复议的受理中，并没有规定对国务院具体行政行为不服申请复议的受理机关即复 议机关。另一方面，国务院即使受理复议案件，所作决定也被规定为终局决定，甚至不使用 “复议”一词而使用“裁决”一词。由此来看，国务院即最高国家行政机关依法享有不受复 议审查和司法审查的豁免权。对此，我们暂不妄加评论。但从法律体制上来说，如果国务院 的具体行政行为确实需要审查的话，恐怕也不是一般的行政纠纷，而往往是宪政纠纷了。 第三节 行政复议的申请和受理 8
8 30 日内直接提出申诉。其中，对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处 理决定的上一级机关提出再申诉。行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照 《行政监察法》的规定办理。原处理机关应当自接到复核申请书后的 30 日内作出复核决定。 受理公务员申诉的机关应当自受理之日起 60 日内作出处理决定；案情复杂的，可以适当延 长，但是延长时间不得超过 30 日。公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的，原 处理机关应当及时予以纠正。公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向 上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。根据《公 务员法》的规定，聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发 生之日起 60 日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。 （二）假具体行政行为 假具体行政行为即不具备具体行政行为构成要件的行为，包括： 1.行政仲裁。行政仲裁包括劳动争议仲裁和人事争议仲裁。根据《劳动争议调解仲裁法》、 《公务员法》和《劳动人事争议仲裁办案规则》的规定，对劳动争议和人事争议仲裁不服的， 依法只能以双方当事人为原被告向法院提起民事诉讼，而不能以仲裁机关为被申请人申请复 议。这样设计制度的原因是，所要解决的问题是劳动争议和人事争议。申请复议、提起行政 诉讼，最后要解决的还是劳动争议和人事争议本身。通过复议和行政诉讼，再解决劳动争议 和人事争议，只能增加程序的繁琐和解决争议的负担，加大解决争议的成本，既不利于纠纷 解决资源的充分利用，也不利于对当事人权利的保护。并且，仲裁决定并非运用行政权所做 的行为，而是运用准司法权所做的行为，在程序上也已经司法化，不必再通过行政复议予以 监控和救济。 2.民事调解或处理。行政主体对当事人相互之间的民事纠纷进行调解或处理，没有运用 行政权的，不具备具体行政行为的构成要件，并非具体行政行为。所达成的调解协议具有民 事合同的法律效力，行政主体的处理意见仅具有行政指导性质，都不具有具体行政行为所具 有的法律效力。既然如此，民事调解或处理当然也就不属于行政复议的范围。当事人一方反 悔的，可依法申请仲裁或者向法院提起民事诉讼，按《民法通则》和《合同法》的规定予以 认定。但是，行政主体在调解或处理中运用了行政权的，如对民事纠纷一方当事人的行为性 质作出认定，对责任进行区分，或者强制双方当事人达成协议等，则构成具体行政行为，属 于行政复议的范围。《行政复议法》关于可申请复议的范围中，没有专门列举行政裁决，而 分别规定在有关各项具体行政行为中。 3.其他假具体行政行为。其他不具备具体行政行为构成要件的行为，也不属于行政复议 范围。朱永达案[(2009)沪一中行终第字 234 号]和上海申岛案[(2007)沪二中行终字第 136 号]判决都认为，没有新的法律效果的第二次行为不属于行政复议范围。 除上述人事行政行为和假具体行政行为两类情形外，对国务院的具体行政行为依法也不 属于行政复议的范围。《行政复议法》虽然没有明文规定国务院的具体行政行为是否可以申 请复议，从行政处罚、行政强制措施等具体行政行为属于行政复议的范围来看，似乎国务院 的行政处罚、行政强制措施也属于行政复议的范围，其实不然。一方面，在《行政复议法》 第四章行政复议的受理中，并没有规定对国务院具体行政行为不服申请复议的受理机关即复 议机关。另一方面，国务院即使受理复议案件，所作决定也被规定为终局决定，甚至不使用 “复议”一词而使用“裁决”一词。由此来看，国务院即最高国家行政机关依法享有不受复 议审查和司法审查的豁免权。对此，我们暂不妄加评论。但从法律体制上来说，如果国务院 的具体行政行为确实需要审查的话，恐怕也不是一般的行政纠纷，而往往是宪政纠纷了。 第三节 行政复议的申请和受理
一、行政复议的申请 (一)复议机关的确定 申请人申请行政复议，应依法确定复议机关，向有权受理的行政机关提出申请。在《行 政复议法》制定以前，复议机关的确定非常复杂，可选择的机关也很多，又由于执法主体的 多样性，在确定复议机关时多有错误。对此，《行政复议法》进行了统一和简化。但是，由 于行政主体和具体行政行为各种各样，行政复议机关也不只是一个模式，仍需要对其作相应 的确定。根据《行政复议法》的规定，对复议机关在申请复议时应作如下确定： 1.选定复议机关。在多数情况下，法律允许申请人选定复议机关申请复议。具体规则 如下：第一，对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以选择该 部门的本级政府也可以选择上一级主管部门作为复议机关。对经国务院批准实行省以下垂直 领导的部门作出的具体行政行为不服的，除省、自治区、直辖市另有规定外，也按前述规定 办理。第二，对国务院部门或者省、自治区、直辖市政府的具体行政行为不服的，既可以选 择作出该具体行政行为的行政主体也可以选择国务院作为复议机关。其中，对两个以上国务 院部门共同作出的具体行政行为不服，选择国务院部门作为行政复议机关的，可以向其中任 何一个国务院部门提出行政复议申请，由它们共同作出复议决定。这里的国务院部门，包括 国务院部委管理的国家局。第三，对派出机构作为授权行政主体的具体行政行为不服的， 可以选择设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方政府申请行政复议。第四，对其他授 权行政主体的具体行政行为不服的，可以选择直接管理该组织的地方政府、地方政府工作部 门或者国务院部门申请行政复议，但授权行政主体由国务院直接管理的按国务院部门认定。 2.法定复议机关。在下列情况下，申请人只能以规定的行政机关为复议机关申请复议， 不具有可选择性：对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机 关的具体行政行为不服的，以上一级主管部门作为复议机关申请行政复议：对地方各级政府 的具体行政行为不服的，以上一级地方政府作为复议机关申请行政复议：对省、自治区政府 依法设立的派出机关所属的县级地方政府的具体行政行为不服的，以该派出机关作为复议机 关申请行政复议：3对国务院或者省、自治区、直辖市政府有关行政区划的勘定、调整或者 征用土地决定不服的，应当向省、自治区、直辖市政府提出行政复议申请：对两个或者两个 以上行政主体（国务院部门除外）的共同行政行为不服的，向其共同上一级行政主体申请行 政复议。 另外，对被撤销或职权被消灭的行政主体在撤销或消灭前所作出的具体行政行为不服 的，向继续行使其职权的行政主体的上一级行政主体申请行政复议，4该上一级行政主体有 两个的，可以由申请人选定。 上述所称“上一级”，是指直接上级而不是所有上级机关中的某一级。这样，上一级地 方政府或者上一级主管部门都只有一个，是确定的。但是，省、自治区政府的派出机关即行 政公署，在法律上并不是所辖县、市政府的“上一级”行政主体。为了尊重行政公署事实上 1参见国务院法制办解释[国法函2001-245号]。 2参见《中国证监会行政复议决定书》，证监复决字[2007]12号：国务院法制办解释[国法函2003-18号]。 3但对省级人民政府设立的派出机关所属工作部门作出的具体行政行为不服，由当事人选择，可以向该派 出机关申请行政复议，也可以向该省级人民政府所属的相应主管部门申请行政复议（因务院法制办解释[国 法函2002-246号])。 4参见张成银案[最典行2005-3]。 9
9 一、行政复议的申请 （一）复议机关的确定 申请人申请行政复议，应依法确定复议机关，向有权受理的行政机关提出申请。在《行 政复议法》制定以前，复议机关的确定非常复杂，可选择的机关也很多，又由于执法主体的 多样性，在确定复议机关时多有错误。对此，《行政复议法》进行了统一和简化。但是，由 于行政主体和具体行政行为各种各样，行政复议机关也不只是一个模式，仍需要对其作相应 的确定。根据《行政复议法》的规定，对复议机关在申请复议时应作如下确定： 1．选定复议机关。在多数情况下，法律允许申请人选定复议机关申请复议。具体规则 如下：第一，对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以选择该 部门的本级政府也可以选择上一级主管部门作为复议机关。对经国务院批准实行省以下垂直 领导的部门作出的具体行政行为不服的，除省、自治区、直辖市另有规定外，也按前述规定 办理。第二，对国务院部门或者省、自治区、直辖市政府的具体行政行为不服的，既可以选 择作出该具体行政行为的行政主体也可以选择国务院作为复议机关。其中，对两个以上国务 院部门共同作出的具体行政行为不服，选择国务院部门作为行政复议机关的，可以向其中任 何一个国务院部门提出行政复议申请，由它们共同作出复议决定。这里的国务院部门，包括 国务院部委管理的国家局。 1第三，对派出机构作为授权行政主体的具体行政行为不服的， 可以选择设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方政府申请行政复议。第四，对其他授 权行政主体的具体行政行为不服的，可以选择直接管理该组织的地方政府、地方政府工作部 门或者国务院部门申请行政复议，但授权行政主体由国务院直接管理的按国务院部门认定。 2 2．法定复议机关。在下列情况下，申请人只能以规定的行政机关为复议机关申请复议， 不具有可选择性：对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机 关的具体行政行为不服的，以上一级主管部门作为复议机关申请行政复议；对地方各级政府 的具体行政行为不服的，以上一级地方政府作为复议机关申请行政复议；对省、自治区政府 依法设立的派出机关所属的县级地方政府的具体行政行为不服的，以该派出机关作为复议机 关申请行政复议；3对国务院或者省、自治区、直辖市政府有关行政区划的勘定、调整或者 征用土地决定不服的，应当向省、自治区、直辖市政府提出行政复议申请；对两个或者两个 以上行政主体（国务院部门除外）的共同行政行为不服的，向其共同上一级行政主体申请行 政复议。 另外，对被撤销或职权被消灭的行政主体在撤销或消灭前所作出的具体行政行为不服 的，向继续行使其职权的行政主体的上一级行政主体申请行政复议，4该上一级行政主体有 两个的，可以由申请人选定。 上述所称“上一级”，是指直接上级而不是所有上级机关中的某一级。这样，上一级地 方政府或者上一级主管部门都只有一个，是确定的。但是，省、自治区政府的派出机关即行 政公署，在法律上并不是所辖县、市政府的“上一级”行政主体。为了尊重行政公署事实上 1 参见国务院法制办解释[国法函 2001-245 号]。 2 参见《中国证监会行政复议决定书》，证监复决字[2007] 12 号；国务院法制办解释[国法函 2003-18 号］。 3 但对省级人民政府设立的派出机关所属工作部门作出的具体行政行为不服，由当事人选择，可以向该派 出机关申请行政复议，也可以向该省级人民政府所属的相应主管部门申请行政复议（国务院法制办解释［国 法函 2002-246 号］)。 4 参见张成银案[最典行 2005-3]
的领导权，减轻省、自治区政府复议案件的压力，同时又不突破《行政复议法》的规定，不 改变行政诉讼被告和管辖制度的结构，实践中进行了委托行政公署受理的探索。1 (二)复议申请规则 1.申请期限。在《行政复议法》制定以前，复议的申请期限多由特别法加以规定，《行 政复议条例》所规定的复议申请期限实际上只起到补充的作用，即只有在特别法没有规定的 情况下才适用《行政复议条例》所规定的申请期限。这样，复议期限就各种各样，很不统一， 有3、5、10日的，也有15、30日的，还有60日、3个月的。这既不利于行政主体对申请 期限的告知，也不利于相对人了解和掌握申请期限，还不利于复议申请的受理工作。为此， 《行政复议法》进行了改革，将特别法优先于普通法原则改为新法优于旧法原则兼有利于相 对人原则，要求申请期限统一适用《行政复议法》第9条的规定。根据《行政复议法》第9 条第1款的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知 道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。申请期限为60日这一规定，也与行政 诉讼的起诉期限协调一致了。申请期限较长，对申请人是有利的，可以更多地理解具体行政 行为的内容和对复议做更多的准备。该条第1款还规定：“但是法律规定的申请期限超过60 日的除外”。也就是说，特别法优先于普通法仍然可以适用，但必须以所定期限超过60日和 由法律规定为限，排除了短于60日的规定和法规、规章的规定。这种特别法规定是非常少 见的。这样，也就不会重新出现申请期限纷繁复杂的情况。 申请期限的计算，依照下列规定办理：当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出 之日起计算：载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算：载明 具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算：没有邮 件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算：具体行政行为依法通过公告形式告 知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算：行政主体作出具体行政行为时未告知公 民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政主体补充 告知的通知之日起计算：被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的， 自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。行政主体作出具体行政行为，依法应当向 有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不 知道该具体行政行为。另外，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限 自障碍消除之日起继续计算。关于其他正当理由，国务院法制办解释[国法函2003-253号] 和[国法函2004-296号]曾作说明。 2.申请的提出。申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。书面申请的， 应当在行政复议申请书中载明下列事项：申请人的基本情况，包括公民的姓名、性别、年龄、 身份证号码、工作单位、住所、邮政编码，法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法 定代表人或者主要负责人的姓名、职务：被申请人的名称：行政复议请求、申请行政复议的 主要事实和理由：申请人的签名或者盖章：申请行政复议的日期。申请人可以采取当面递交、 邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提 出的行政复议申请。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议 请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间，并当场制作行政复议申请笔录交申请人核对 1《广西壮族自治区人民政府委托关于各地区行署受理行政复议案件的通知》(1991年11月20日广西壮族 自治区人民政府桂政发[1991]98号)规定定：“根据《行政复议条例》规定，‘对地方各级人民政府的具 体行政行为不服申请的复议，由上一级人民政府管辖。’‘对两个或两个以上行政机关以共同的名义作出的 具体行政行为不服申请的复议，由它们的共同上一级行政机关管辖'。经研究决定，自治区人民政府委托各 地区行署受理下列行政复议申请：一、对本地区所辖县（市）人民政府的具体行政行为不服申请的复议： 二、对本地区行署的两个或两个以上工作部门以共同名义作出的具体行政行为不服申请的复议：三、对上 一级没有相应主管部门的本行署工作部门的具体行政行为不服申请的复议：四、对本行署工作部门的具体 行政行为不服申请的复议，法律、法规规定由人民政府管辖的。行署的复议决定书由专员署名，加盖行署 的印章。特此通知。 o
10 的领导权，减轻省、自治区政府复议案件的压力，同时又不突破《行政复议法》的规定，不 改变行政诉讼被告和管辖制度的结构，实践中进行了委托行政公署受理的探索。1 （二）复议申请规则 1．申请期限。在《行政复议法》制定以前，复议的申请期限多由特别法加以规定，《行 政复议条例》所规定的复议申请期限实际上只起到补充的作用，即只有在特别法没有规定的 情况下才适用《行政复议条例》所规定的申请期限。这样，复议期限就各种各样，很不统一， 有 3、5、10 日的，也有 15、30 日的，还有 60 日、3 个月的。这既不利于行政主体对申请 期限的告知，也不利于相对人了解和掌握申请期限，还不利于复议申请的受理工作。为此， 《行政复议法》进行了改革，将特别法优先于普通法原则改为新法优于旧法原则兼有利于相 对人原则，要求申请期限统一适用《行政复议法》第 9 条的规定。根据《行政复议法》第 9 条第 1 款的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知 道该具体行政行为之日起 60 日内提出行政复议申请。申请期限为 60 日这一规定，也与行政 诉讼的起诉期限协调一致了。申请期限较长，对申请人是有利的，可以更多地理解具体行政 行为的内容和对复议做更多的准备。该条第 1 款还规定：“但是法律规定的申请期限超过 60 日的除外”。也就是说，特别法优先于普通法仍然可以适用，但必须以所定期限超过 60 日和 由法律规定为限，排除了短于 60 日的规定和法规、规章的规定。这种特别法规定是非常少 见的。这样，也就不会重新出现申请期限纷繁复杂的情况。 申请期限的计算，依照下列规定办理：当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出 之日起计算；载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；载明 具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮 件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；具体行政行为依法通过公告形式告 知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；行政主体作出具体行政行为时未告知公 民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政主体补充 告知的通知之日起计算；被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的， 自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。行政主体作出具体行政行为,依法应当向 有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不 知道该具体行政行为。另外，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限 自障碍消除之日起继续计算。关于其他正当理由，国务院法制办解释［国法函 2003-253 号］ 和［国法函 2004-296 号］曾作说明。 2．申请的提出。申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。书面申请的， 应当在行政复议申请书中载明下列事项：申请人的基本情况，包括公民的姓名、性别、年龄、 身份证号码、工作单位、住所、邮政编码，法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法 定代表人或者主要负责人的姓名、职务；被申请人的名称；行政复议请求、申请行政复议的 主要事实和理由；申请人的签名或者盖章；申请行政复议的日期。申请人可以采取当面递交、 邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提 出的行政复议申请。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议 请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间，并当场制作行政复议申请笔录交申请人核对 1 《广西壮族自治区人民政府委托关于各地区行署受理行政复议案件的通知》（1991 年 11 月 20 日广西壮族 自治区人民政府桂政发[1991] 98 号）规定定：“根据《行政复议条例》规定，‘对地方各级人民政府的具 体行政行为不服申请的复议，由上一级人民政府管辖。’‘对两个或两个以上行政机关以共同的名义作出的 具体行政行为不服申请的复议，由它们的共同上一级行政机关管辖’。经研究决定，自治区人民政府委托各 地区行署受理下列行政复议申请：一、对本地区所辖县（市）人民政府的具体行政行为不服申请的复议； 二、对本地区行署的两个或两个以上工作部门以共同名义作出的具体行政行为不服申请的复议；三、对上 一级没有相应主管部门的本行署工作部门的具体行政行为不服申请的复议；四、对本行署工作部门的具体 行政行为不服申请的复议，法律、法规规定由人民政府管辖的。行署的复议决定书由专员署名，加盖行署 的印章。特此通知。
