復只大學 本科生课程报告 课程名称:货币银行学 姓名:李梓豪、王琛、朱自奚、栗波明、辛日朗 学院:经济学院 专业:金融学 报告题目:中国保障房制度及其金融政策
本科生课程报告 课程名称：货币银行学 姓名：李梓豪、王琛、朱自奚、栗波明、辛日朗 学院：经济学院 专业：金融学 报告题目：中国保障房制度及其金融政策
货币银行学中国保障房及其金融政策 中国保障房制度及其金融政策 摘要:保障房制度作为中国金融制度的重要组成部分,对于我国调控宏观经 济,促进经济金融形势稳步的发展起着重要的作用。本文将从我国的保障房制度 的四个主要组成部分(即经济适用房、廉租房、公共租赁住房和住房公积金制度) 出发,探究它们的法律基础、相关制度、发展历程、现行状况以及相关问题,并 提出相关对策。 关键词:经济适用房廉租房公共租赁住房住房公积金 目录 1经济适用房. 1.1经济适用房的定义和适用对象 12经济适用房的相关政策 1.3经济适用房政策在执行中的情况… 14新“经济适用房”在上海 2廉租房的现状与对策研究 21廉租房相关的制度与法律基础 22核心思想 23国内与国际廉租房的相关现状 66689 24存在问题与对策分析 24.1存在的问题… 242对策探讨 3公共租赁住房的实践以及公租房廉租房的并轨运行 3.1公共租赁房的相关制度与法律基础… 32存在问题与对策分析 321制度实行面临的问题 322对策分析 4住房公积金制度的发展历程与金融功能问题 4.1住房公积金制度的定义与发展 42住房公积金制度发展历程 4.3住房公积金制度的金融功能问题 参考文献
货币银行学 中国保障房及其金融政策 1 中国保障房制度及其金融政策 摘要：保障房制度作为中国金融制度的重要组成部分，对于我国调控宏观经 济，促进经济金融形势稳步的发展起着重要的作用。本文将从我国的保障房制度 的四个主要组成部分（即经济适用房、廉租房、公共租赁住房和住房公积金制度） 出发，探究它们的法律基础、相关制度、发展历程、现行状况以及相关问题，并 提出相关对策。 关键词：经济适用房 廉租房 公共租赁住房 住房公积金 目录 1 经济适用房...................................................................................................................................2 1.1 经济适用房的定义和适用对象 ........................................................................................2 1.2 经济适用房的相关政策 ....................................................................................................2 1.3 经济适用房政策在执行中的情况 ....................................................................................3 1.4 新“经济适用房”在上海 ................................................................................................4 2 廉租房的现状与对策研究...........................................................................................................6 2.1 廉租房相关的制度与法律基础 ........................................................................................6 2.2 核心思想....................................................................................................................6 2.3 国内与国际廉租房的相关现状 ........................................................................................8 2.4 存在问题与对策分析 ........................................................................................................9 2.4.1 存在的问题.............................................................................................................9 2.4.2 对策探讨.................................................................................................................9 3 公共租赁住房的实践以及公租房廉租房的并轨运行.............................................................10 3.1 公共租赁房的相关制度与法律基础 ..............................................................................10 3.2 存在问题与对策分析 ......................................................................................................10 3.2.1 制度实行面临的问题...........................................................................................10 3.2.2 对策分析...............................................................................................................11 4 住房公积金制度的发展历程与金融功能问题.........................................................................12 4.1 住房公积金制度的定义与发展 ......................................................................................12 4.2 住房公积金制度发展历程 ..............................................................................................12 4.3 住房公积金制度的金融功能问题 ..................................................................................15 参考文献.........................................................................................................................................16
货币银行学中国保障房及其金融政策 1经济适用房 1.1经济适用房的定义和适用对象 经济适用住房是指根据国家经济适用住房建设计划安排建设的住宅。由国家 统一下达计划,用地一般实行行政划拨的方式,免收土地出让金,对各种经批准 的收费实行减半征收,出售价格实行政府指导价,按保本微利的原则确定。经济 适用房相对于商品房具有三个显著特征:经济性、保障性、实用性。是具有社会 保障性质的商品住宅。 经济适用房的适用对象有着明确的政策规定:“经济适用住房是指以中低收 入家庭住房困难户为供应对象,并按国家住宅建设标准(不含别墅、高级公寓 外销住宅)建设的普通住宅。”其中,中低收入家庭住房困难户的认证标准“由 地方人民政府确定,且对离退休职工、教师家庭住房困难户应优先安排经济适用 住房。”在相关的国家管理办法中还给予经济适用房的建设以非常高的优先级: “地方人民政府根据经济适用住房建设计划,优先安排建设用地。”1 1.2经济适用房的相关政策 经济适用房在其几十年的发展历程中,始终伴随着与这一制度相关的一系列 政策的出台和更迭 中国经济适用房的发展要从中国的住房制度以及其改革说起,中国传统的住 房分配方式是福利分房,即国家出钱盖房,企事业单位将这些房屋按照一定的标 准当作福利分发给员工,房屋的住户实际支付的租金等费用远远低于房屋的建筑 和维修成本。这一制度存在很多弊端,滋生腐败,政府负担过重等等。因此我国 的住房分配制度从福利分房开始,经过了漫长的住房商品化,分配货币化过程。 经济适用房也是在住房改革过程中,为了解决出现的种种问题所诞生的各类保障 性住房之 建设经济适用房的概念初见雏形是在1991年的《国务院关于继续积极稳妥 地进行城镇住房制度改革的通知》中:“大力发展经济实用的商品住房,优先解决 无房户和住房困难户的住房问题。”这句话中“经济实用的商品住房”这一说法, 虽没有正式提出经济适用房的概念,但两者的核心理念已经相差无几 紧接着在1993年,建设部等部门提出了进一步的要求:“要实行集资建房、 合作建房等多种形式加快经济适用房的建设,保持住宅建设稳定增长。”2经济适 用房这样一种提法正式出现。 随后的1994年,国务院发布文件强调:“建立以中低收入家庭为对象、具有 社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体 系。”3同年,建设部等联合印发了经济适用房政策最关键的一份文件《城镇经济 1994年《城镇经济适用住房建设管理办法》 1993年《关于加强房地产市场宏观管理,促进房地产业健康持续发展的意见》 1994年《关于深化城镇住房制度改革的决定》
货币银行学 中国保障房及其金融政策 2 1 经济适用房 1.1 经济适用房的定义和适用对象 经济适用住房是指根据国家经济适用住房建设计划安排建设的住宅。由国家 统一下达计划，用地一般实行行政划拨的方式，免收土地出让金，对各种经批准 的收费实行减半征收，出售价格实行政府指导价，按保本微利的原则确定。经济 适用房相对于商品房具有三个显著特征：经济性、保障性、实用性。是具有社会 保障性质的商品住宅。 经济适用房的适用对象有着明确的政策规定：“经济适用住房是指以中低收 入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准（不含别墅、高级公寓、 外销住宅）建设的普通住宅。”其中，中低收入家庭住房困难户的认证标准“由 地方人民政府确定，且对离退休职工、教师家庭住房困难户应优先安排经济适用 住房。”在相关的国家管理办法中还给予经济适用房的建设以非常高的优先级： “地方人民政府根据经济适用住房建设计划，优先安排建设用地。”1 1.2 经济适用房的相关政策 经济适用房在其几十年的发展历程中，始终伴随着与这一制度相关的一系列 政策的出台和更迭。 中国经济适用房的发展要从中国的住房制度以及其改革说起，中国传统的住 房分配方式是福利分房，即国家出钱盖房，企事业单位将这些房屋按照一定的标 准当作福利分发给员工，房屋的住户实际支付的租金等费用远远低于房屋的建筑 和维修成本。这一制度存在很多弊端，滋生腐败，政府负担过重等等。因此我国 的住房分配制度从福利分房开始，经过了漫长的住房商品化，分配货币化过程。 经济适用房也是在住房改革过程中，为了解决出现的种种问题所诞生的各类保障 性住房之一。 建设经济适用房的概念初见雏形是在 1991 年的《国务院关于继续积极稳妥 地进行城镇住房制度改革的通知》中：“大力发展经济实用的商品住房,优先解决 无房户和住房困难户的住房问题。”这句话中“经济实用的商品住房”这一说法， 虽没有正式提出经济适用房的概念，但两者的核心理念已经相差无几。 紧接着在 1993 年，建设部等部门提出了进一步的要求：“要实行集资建房、 合作建房等多种形式加快经济适用房的建设，保持住宅建设稳定增长。”2经济适 用房这样一种提法正式出现。 随后的 1994 年，国务院发布文件强调：“建立以中低收入家庭为对象、具有 社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体 系。”3同年，建设部等联合印发了经济适用房政策最关键的一份文件《城镇经济 1 1994 年《城镇经济适用住房建设管理办法》 2 1993 年《关于加强房地产市场宏观管理，促进房地产业健康持续发展的意见》 3 1994 年《关于深化城镇住房制度改革的决定》
货币银行学中国保障房及其金融政策 适用住房建设管理办法》,文件中对建立经济适用房供应体制提出了详细的规范 和要求。 1995年,《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组国家安居工 程实施方案的通知》颁布,“安居工程”对此工程建造的房屋的大量要求都与经 济适用房相同,诸如:“凡用于国家安居工程的建设用地,一律由城市人民政府按 行政划拨方式供应。地方人民政府相应减免有关费用”,以及“国家安居工程住 房直接以成本价向中低收入家庭出售,并优先出售给无房户、危房户和住房困难 户,在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户,不售给高收入家 庭。”正因为如此,我认为“安居工程”正式拉开了我国建设经济适用房供应体 制的帷幕 1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》 明确提出:“建立以经济适用房为主体的多次层的住房供应体系。”据此相关部门 于当年相继联合下发了一系列规范性文件,此后各地陆续出台了关于经济适用住 房的建设和销售管理办法。商业银行可向个人发放住房贷款,房屋购买进入了 “贷款时代”。计划经济体制下的住房实物分配制度就此终结,住房分配货币化 正式确立。2008年建设部颁布《经济适用住房管理办法》进一步明确强调了经 济适用房的相关制度和规定。 13经济适用房政策在执行中的情况 经济适用房政策作为解决中低收入人群住房困难问题的针对性政策,在中国 住房改革的过渡历程中不可否认的取得了相当的成效:一方面基本实现了政策的 初衷,为广大低收入人群提供了基本的住房保障;另一方面对中国的房地产产业 结构也提到了调整作用,遏制了房地产开发商一味的开发中髙端房产,某种程度 上抑制了房价的过快上涨。但与此同时,经济适用房制度在执行的过程中,也出 现了一些问题,经整理总结大概有以下几方面: 从供给方面来看,经济适用房的建设和供应动力不足。由于经适房是政策性 的保障性住房,地方财政无法获取土地出让金和各项税收等等正常的利益,甚至 还要倒贴钱对相关项目施以补助,如此一来,地方动力自然不足;同时开发商从 经适房的产销中获得的利益也难以与普通商品房的开发相提并论,开发商方面的 动力同样缺失。 从生产建造方面来看,经适房的建造也存在很多问题,乱象丛生:由于经适 房的开发利润微薄,因此其成品质量往往比不上正常商品房,常常在短时间内就 出现外墙脱落等质量问题,令购房者寒心;国家对经适房的面积有着严格的要求, 但有的开发商无视这些准则,建造的经适房远远超出应有的面积,导致政策面向 的中低收入人群无力购买,望房兴叹。 从销售方面来看,经适房政策的落实也存在着不少困难:经适房的购买限制 非常严格,例如大部分地区对持有本地户籍并且达到一定年限这样的要求,便将 很多城市低收入流动人口,进城务工人员等拒之门外;由于经适房与普通商品房 的巨大价差,使得这一行业存在着巨大的灰色利润市场,存在官商勾结,或相关 管理人员利用职务之便从中获利的现象,如“六连号”“房妹”和“娃娃经适房 等等权力分配等腐败问题屡见不鲜
货币银行学 中国保障房及其金融政策 3 适用住房建设管理办法》，文件中对建立经济适用房供应体制提出了详细的规范 和要求。 1995 年，《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组国家安居工 程实施方案的通知》颁布，“安居工程”对此工程建造的房屋的大量要求都与经 济适用房相同，诸如：“凡用于国家安居工程的建设用地,一律由城市人民政府按 行政划拨方式供应。地方人民政府相应减免有关费用”，以及“国家安居工程住 房直接以成本价向中低收入家庭出售,并优先出售给无房户、危房户和住房困难 户,在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户,不售给高收入家 庭。”正因为如此，我认为“安居工程”正式拉开了我国建设经济适用房供应体 制的帷幕。 1998 年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》 明确提出：“建立以经济适用房为主体的多次层的住房供应体系。”据此相关部门 于当年相继联合下发了一系列规范性文件,此后各地陆续出台了关于经济适用住 房的建设和销售管理办法。商业银行可向个人发放住房贷款, 房屋购买进入了 “贷款时代”。计划经济体制下的住房实物分配制度就此终结, 住房分配货币化 正式确立。2008 年建设部颁布《经济适用住房管理办法》进一步明确强调了经 济适用房的相关制度和规定。 1.3 经济适用房政策在执行中的情况 经济适用房政策作为解决中低收入人群住房困难问题的针对性政策，在中国 住房改革的过渡历程中不可否认的取得了相当的成效：一方面基本实现了政策的 初衷，为广大低收入人群提供了基本的住房保障；另一方面对中国的房地产产业 结构也提到了调整作用，遏制了房地产开发商一味的开发中高端房产，某种程度 上抑制了房价的过快上涨。但与此同时，经济适用房制度在执行的过程中，也出 现了一些问题，经整理总结大概有以下几方面： 从供给方面来看，经济适用房的建设和供应动力不足。由于经适房是政策性 的保障性住房，地方财政无法获取土地出让金和各项税收等等正常的利益，甚至 还要倒贴钱对相关项目施以补助，如此一来，地方动力自然不足；同时开发商从 经适房的产销中获得的利益也难以与普通商品房的开发相提并论，开发商方面的 动力同样缺失。 从生产建造方面来看，经适房的建造也存在很多问题，乱象丛生：由于经适 房的开发利润微薄，因此其成品质量往往比不上正常商品房，常常在短时间内就 出现外墙脱落等质量问题，令购房者寒心；国家对经适房的面积有着严格的要求， 但有的开发商无视这些准则，建造的经适房远远超出应有的面积，导致政策面向 的中低收入人群无力购买，望房兴叹。 从销售方面来看，经适房政策的落实也存在着不少困难：经适房的购买限制 非常严格，例如大部分地区对持有本地户籍并且达到一定年限这样的要求，便将 很多城市低收入流动人口，进城务工人员等拒之门外；由于经适房与普通商品房 的巨大价差，使得这一行业存在着巨大的灰色利润市场，存在官商勾结，或相关 管理人员利用职务之便从中获利的现象，如“六连号”“房妹”和“娃娃经适房” 等等权力分配等腐败问题屡见不鲜
货币银行学中国保障房及其金融政策 14新“经济适用房”在上海 我们以上海市为例,来看一看地方政府对经济适用房的具体实施办法和规则 到底是怎样的。需要注意的是,上海市是全国2014年全国六个共有产权房试点 城市之一,以往的经适房制度已经被共有产权住房所取代。这里就不得不提到“共 有产权保障住房“,这一制度可以说是经济适用房的优化版,在前文中我们提到 了一些经适房的主要问题,而针对这些突出的问题,共有产权住房应运而生。 共有产权住房是指“地方政府让渡部分土地出让收益,然后以较低的价格配 售给符合条件的保障对象家庭;由保障对象家庭与地方政府签订合同,约定双方 的产权份额以及保障房将来上市交易的条件,以及所得价款的分配份额,而房屋 产权可由政府和市民按一定比例持有。“以我的理解,通俗来说,共有产权住房 就是将以往经适房政府在出让金等方面做出的费用减免支持,转化为政府对住房 的出资,在保障户以低价购买保障住房后,政府作为出资人之一,与保障户共同 持有房屋的产权。从而将来发生上市交易时,所得的利润可以在住户和政府之间 按照产权比例分配。在我看来,共有产权住房制度使得住户无法再通过其来获得 价差的利润,使心怀不轨的人打消通过共有产权住房获利的想法 因为在上海经适房已经被共有产权住房取代,所以09年《上海市经济适用 住房管理试行办法》已被废止,取而代之的是16年颁发的《上海市共有产权保 障住房管理办法》,其中对上海市共有产权住房的建设管理,申请供应,供后管 理,监督管理和法律责任等都做出了详细的要求。现将上海市有关经适房和共有 产权住房相关政策的部分关键和值得讨论的内容摘抄如下 在建设方面 “共有产权保障住房采用单独选址、集中建设和在商品住宅建设项目中配建 的方式进行开发建设。”这里给出了共有产权房的两种建设方式,单独选址集中 建设和在商品住宅项目中配建。在实际中,不仅是上海,各地政府都会在商品住 宅项目中配建保障性住房,这样可以避免低收入人群都集中在相对低配置的小区 内,优化低收入群体的居住结构,但这样的政策同时也会产生公平性的探讨一一 这对于以商品房市场价格购买住房的住户来说是不是不公平呢:中低收入人群付 出低于市场价格的价钱,实际上却享受着和他们一样的居住体验和保障 “共有产权保障住房的建筑设计应当符合节能、省地、环保要求,综合考虑 住宅使用功能与空间组合、家庭人口及构成等要素,在较小的套型内满足家庭基 本居住生活要求。”[1]可以看到,共有产权住房仍然具有强烈的保障性质,“在 较小的套型内满足家庭基本居住生活要求”,虽然从经适房改名为共有产权住房, 但其保障性丝毫没有变化 第二,在申请标准方面: “同时符合下列条件的本市城镇户籍家庭或者个人,可以申请购买共有产权 保障住房 (一)具有本市城镇常住户口达到规定年限,且户口在提出申请所在地达到 规定年限 (二)住房面积低于规定限额 (三)可支配收入和财产低于规定限额; (四)在提出申请前的规定年限内,未发生过因住房转让而造成住房困难的 2018年《关于进一步完善本市共有产权保障住房工作的实施意见》
货币银行学 中国保障房及其金融政策 4 1.4 新“经济适用房”在上海 我们以上海市为例，来看一看地方政府对经济适用房的具体实施办法和规则 到底是怎样的。需要注意的是，上海市是全国 2014 年全国六个共有产权房试点 城市之一，以往的经适房制度已经被共有产权住房所取代。这里就不得不提到“共 有产权保障住房“，这一制度可以说是经济适用房的优化版，在前文中我们提到 了一些经适房的主要问题，而针对这些突出的问题，共有产权住房应运而生。 共有产权住房是指“地方政府让渡部分土地出让收益，然后以较低的价格配 售给符合条件的保障对象家庭；由保障对象家庭与地方政府签订合同，约定双方 的产权份额以及保障房将来上市交易的条件，以及所得价款的分配份额，而房屋 产权可由政府和市民按一定比例持有。“以我的理解，通俗来说，共有产权住房 就是将以往经适房政府在出让金等方面做出的费用减免支持，转化为政府对住房 的出资，在保障户以低价购买保障住房后，政府作为出资人之一，与保障户共同 持有房屋的产权。从而将来发生上市交易时，所得的利润可以在住户和政府之间 按照产权比例分配。在我看来，共有产权住房制度使得住户无法再通过其来获得 价差的利润，使心怀不轨的人打消通过共有产权住房获利的想法。 因为在上海经适房已经被共有产权住房取代，所以 09 年《上海市经济适用 住房管理试行办法》已被废止，取而代之的是 16 年颁发的《上海市共有产权保 障住房管理办法》，其中对上海市共有产权住房的建设管理，申请供应，供后管 理，监督管理和法律责任等都做出了详细的要求。现将上海市有关经适房和共有 产权住房相关政策的部分关键和值得讨论的内容摘抄如下： 在建设方面： “共有产权保障住房采用单独选址、集中建设和在商品住宅建设项目中配建 的方式进行开发建设。”4这里给出了共有产权房的两种建设方式，单独选址集中 建设和在商品住宅项目中配建。在实际中，不仅是上海，各地政府都会在商品住 宅项目中配建保障性住房，这样可以避免低收入人群都集中在相对低配置的小区 内，优化低收入群体的居住结构，但这样的政策同时也会产生公平性的探讨—— 这对于以商品房市场价格购买住房的住户来说是不是不公平呢：中低收入人群付 出低于市场价格的价钱，实际上却享受着和他们一样的居住体验和保障。 “共有产权保障住房的建筑设计应当符合节能、省地、环保要求,综合考虑 住宅使用功能与空间组合、家庭人口及构成等要素,在较小的套型内满足家庭基 本居住生活要求。” [1]可以看到，共有产权住房仍然具有强烈的保障性质，“在 较小的套型内满足家庭基本居住生活要求”，虽然从经适房改名为共有产权住房， 但其保障性丝毫没有变化。 第二，在申请标准方面： “同时符合下列条件的本市城镇户籍家庭或者个人,可以申请购买共有产权 保障住房： （一）具有本市城镇常住户口达到规定年限,且户口在提出申请所在地达到 规定年限； （二）住房面积低于规定限额； （三）可支配收入和财产低于规定限额； （四）在提出申请前的规定年限内,未发生过因住房转让而造成住房困难的 4 2018 年《关于进一步完善本市共有产权保障住房工作的实施意见》
货币银行学中国保障房及其金融政策 行为 (五)市人民政府规定的其他条件。”5 政府对购买共有产权住房的准入标准具体如下 同时符合下列标准的本市城镇居民家庭,可以申请购买共有产权保障住房 (一)家庭成员在本市实际居住,具有本市城镇常住户口连续满3年,且在 提出申请所在地的城镇常住户口连续满2年 (二)家庭人均住房建筑面积低于15平方米(含15平方米)。 (三)3人及以上家庭人均年可支配收入低于7.2万元(含7.2万元)、人 均财产低于18万元(含18万元);2人及以下家庭人均年可支配收入和人均财 产标准按前述标准上浮20%,即人均年可支配收入低于8.64万元(含8.64万元)、 人均财产低于21.6万元(含21.6万元)。 (四)家庭成员在提出申请前5年内未发生过住房出售行为和赠与行为,但 家庭成员之间住房赠与行为除外。 同时符合上述标准,具有完全民事行为能力的单身人士(包括未婚、丧偶或 者离婚满3年的人士),男性年满28周岁、女性年满25周岁,可以单独申请购 买共有产权保障住房。 对符合规定条件的共有产权保障住房申请对象,可以调整住房面积核算方式 具体办法,由市住房保障房屋管理局另行制订, 以上是上海市14年对购买共有产权住房的准入标准。而对比往年的文件中 所规范的准入标准,我们可以发现准入标准有逐年宽松的趋势。(未考虑物价上 涨和通货膨胀影响)除此之外,在很长一段时间里,各个版本的准入标准中都含 有“家庭成员在本市实际居住,具有本市城镇常住户口连续满ⅹx年”这样的限 制条件,这一限制条件是非常苛刻的,很大程度上限制了外来务工低收入人群的 住房保障。但随着住房保障制度的逐渐完善,上海近年对这一重要限制也有所放 松 “同时符合下列条件的非本市户籍居民家庭,可申请本市共有产权保障住房 (一)持有《上海市居住证》且积分达到标准分值 (二)在本市无住房 (三)已婚 (四)在本市连续缴纳社会保险或者个人所得税满5年 (五)符合本市共有产权保障住房收入和财产准入标准。” 上面是上海市2018年下发的文件中的最新标准,我们可以看到,非上海市 户籍的居民家庭也可以在满足上述条件的情况下,申请共有产权住房,这不得不 说是极大的扩大了共有产权住房的保障范围和力度 第三,在供后管理方面 共有产权保障住房的购房人和同住人应当按照房屋管理有关规定和供后 房屋使用管理协议的约定使用房屋,并且在取得完全产权前不得有下列行为 (一)擅自转让、赠与共有产权保障住房 (二)擅自出租、出借共有产权保障住房 (三)设定除共有产权保障住房购房贷款担保以外的抵押权 四)违反其他法律、法规、规章的情形。” 2016年《上海市共有产权保障住房管理办法》 2016年《上海市共有产权保障住房管理办法》 2018年《关于进一步完善本市共有产权保障住房工作的实施意见》
货币银行学 中国保障房及其金融政策 5 行为； （五）市人民政府规定的其他条件。”5 政府对购买共有产权住房的准入标准具体如下： “同时符合下列标准的本市城镇居民家庭，可以申请购买共有产权保障住房： （一）家庭成员在本市实际居住，具有本市城镇常住户口连续满 3 年，且在 提出申请所在地的城镇常住户口连续满 2 年。 （二）家庭人均住房建筑面积低于 15 平方米（含 15 平方米）。 （三）3 人及以上家庭人均年可支配收入低于 7.2 万元（含 7.2 万元）、人 均财产低于 18 万元（含 18 万元）；2 人及以下家庭人均年可支配收入和人均财 产标准按前述标准上浮20%，即人均年可支配收入低于8.64万元（含8.64万元）、 人均财产低于 21.6 万元（含 21.6 万元）。 （四）家庭成员在提出申请前 5 年内未发生过住房出售行为和赠与行为，但 家庭成员之间住房赠与行为除外。 同时符合上述标准，具有完全民事行为能力的单身人士（包括未婚、丧偶或 者离婚满 3 年的人士），男性年满 28 周岁、女性年满 25 周岁，可以单独申请购 买共有产权保障住房。 对符合规定条件的共有产权保障住房申请对象，可以调整住房面积核算方式。 具体办法，由市住房保障房屋管理局另行制订。”6 以上是上海市 14 年对购买共有产权住房的准入标准。而对比往年的文件中 所规范的准入标准，我们可以发现准入标准有逐年宽松的趋势。（未考虑物价上 涨和通货膨胀影响）除此之外，在很长一段时间里，各个版本的准入标准中都含 有“家庭成员在本市实际居住，具有本市城镇常住户口连续满 xx 年”这样的限 制条件，这一限制条件是非常苛刻的，很大程度上限制了外来务工低收入人群的 住房保障。但随着住房保障制度的逐渐完善，上海近年对这一重要限制也有所放 松： “同时符合下列条件的非本市户籍居民家庭，可申请本市共有产权保障住房： （一）持有《上海市居住证》且积分达到标准分值； （二）在本市无住房； （三）已婚； （四）在本市连续缴纳社会保险或者个人所得税满 5 年； （五）符合本市共有产权保障住房收入和财产准入标准。”7 上面是上海市 2018 年下发的文件中的最新标准，我们可以看到，非上海市 户籍的居民家庭也可以在满足上述条件的情况下，申请共有产权住房，这不得不 说是极大的扩大了共有产权住房的保障范围和力度。 第三，在供后管理方面： “共有产权保障住房的购房人和同住人应当按照房屋管理有关规定和供后 房屋使用管理协议的约定使用房屋,并且在取得完全产权前不得有下列行为: （一）擅自转让、赠与共有产权保障住房; （二）擅自出租、出借共有产权保障住房; （三）设定除共有产权保障住房购房贷款担保以外的抵押权; （四）违反其他法律、法规、规章的情形。”8 5 2016 年《上海市共有产权保障住房管理办法》 6 2016 年《上海市共有产权保障住房管理办法》 7 2018 年《关于进一步完善本市共有产权保障住房工作的实施意见》
货币银行学中国保障房及其金融政策 这些条款严格地限制了公有产权住房的使用方式,通过禁止转让,出租等方 式,进一步切断通过此类住房谋取利益的可能 取得房地产权证满5年后,共有产权保障住房可以上市转让或者由购房人、 同住人购买政府产权份额,但购房人、同住人拒不履行区(县)住房保障行政管理 部门作出的有关房屋管理的行政决定或者有违约行为未改正的除外。上市转让或 者购买政府产权份额后,住房性质转变为商品住房。 取得房地产权证满5年后,购房人、同住人购买商品住房且住房不再困难的 应当在办理商品住房转移登记前,先行上市转让共有产权保障住房或者购买政府 产权份额,但符合确有必要购买商品住房情形的除外。具体例外情形,由市住房保 障行政管理部门规定 上面的条款对共有产权住房的去路问题做出了规范。购房人的经济水平随着 时间的推移当然会有所改善,当住户产生寻求更加优良的住房条件的时候,他们 可以有所选择:可以选择直接出售以换取流动的资金;也可以选择向政府“赎回 产权作为一项不动产投资,等待其升值。同时,规定中5年的时间限制,也有效 的甄别了申请住户是否是真正需要扶助的对象 2廉租房的现状与对策研究 21廉租房相关的制度与法律基础 1998年7月,国务院在颁布实施的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快 住房建设的通知》中,依据“对不同收入家庭实行不同住房供应政策”原则明确 规定了“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房”的相关制度。2004年 政府出台了《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》,提出各地应当在国家统一政 策指导下,根据当地经济社会发展的实际情况,因地制宜,建立城镇最低收入家庭 廉租房制度;2007年,在中共十七大报告的第八部分,胡锦涛提出:“努力使 全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”,同时还指明 要健全廉租住房制度,加快解决城市低收入家庭住房困难,这是党代会报告中第 ˉ次专门提及住房保障制度,更是第一次谈到保障方式和保障对象;2008年, 国务院颁布了相关文件,文件要求各地方扩大廉租房制度的保障范围,健全保障 方式,增加住房来源;到2013年,国家发行了公租房与廉租房并轨的通知。 22核心思想 第一,城镇最低收入家庭廉租房保障方式应当以发放租赁住房补贴°为主,实 2016年《上海市共有产权保障住房管理办法》 2016年《上海市共有产权保障住房管理办法》 租赁住房补贴,是指政府发放一些补贴,由申请对象到市场上租赁住房
货币银行学 中国保障房及其金融政策 6 这些条款严格地限制了公有产权住房的使用方式，通过禁止转让，出租等方 式，进一步切断通过此类住房谋取利益的可能。 取得房地产权证满 5 年后,共有产权保障住房可以上市转让或者由购房人、 同住人购买政府产权份额,但购房人、同住人拒不履行区(县)住房保障行政管理 部门作出的有关房屋管理的行政决定或者有违约行为未改正的除外。上市转让或 者购买政府产权份额后,住房性质转变为商品住房。 取得房地产权证满 5 年后,购房人、同住人购买商品住房且住房不再困难的, 应当在办理商品住房转移登记前,先行上市转让共有产权保障住房或者购买政府 产权份额,但符合确有必要购买商品住房情形的除外。具体例外情形,由市住房保 障行政管理部门规定。9 上面的条款对共有产权住房的去路问题做出了规范。购房人的经济水平随着 时间的推移当然会有所改善，当住户产生寻求更加优良的住房条件的时候，他们 可以有所选择：可以选择直接出售以换取流动的资金；也可以选择向政府“赎回” 产权作为一项不动产投资，等待其升值。同时，规定中 5 年的时间限制，也有效 的甄别了申请住户是否是真正需要扶助的对象。 2 廉租房的现状与对策研究 2.1 廉租房相关的制度与法律基础 1998 年 7 月,国务院在颁布实施的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快 住房建设的通知》中,依据“对不同收入家庭实行不同住房供应政策”原则明确 规定了“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房”的相关制度。2004 年 政府出台了《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》，提出各地应当在国家统一政 策指导下,根据当地经济社会发展的实际情况,因地制宜,建立城镇最低收入家庭 廉租房制度；2007 年，在中共十七大报告的第八部分，胡锦涛提出：“努力使 全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，同时还指明 要健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难，这是党代会报告中第 一次专门提及住房保障制度，更是第一次谈到保障方式和保障对象；2008 年， 国务院颁布了相关文件，文件要求各地方扩大廉租房制度的保障范围，健全保障 方式，增加住房来源；到 2013 年，国家发行了公租房与廉租房并轨的通知。 2.2 核心思想 第一，城镇最低收入家庭廉租房保障方式应当以发放租赁住房补贴10为主,实 8 2016 年《上海市共有产权保障住房管理办法》 9 2016 年《上海市共有产权保障住房管理办法》 10租赁住房补贴,是指政府发放一些补贴,由申请对象到市场上租赁住房
货币银行学中国保障房及其金融政策 物配租、租金核减为辅: 第二,廉租房的来源。廉租房资金的来源包括预算安排资金、住房公积金增 值收益中的合理提取、社会捐赠的资金以及其他资金;实物配租的廉租房来源包 括政府出资收购、社会捐赠住房、腾空的公有住房与其他渠道形成的住房,并且 应该应当以收购现有旧住房为主,限制集中兴建廉租房,实物配租应面向孤、老 病、残等特殊困难家庭及其它急需救助的家庭, 第三,廉租房并非终身制,收入规定标准不符合者,取消相关优惠政策。 1998年7月国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》 2 1994年4月 建设部总结了上海、成都等城市的试点经验。并在此基础上发布了《城 镇廉租住房管理办法》四 2004年3月 在废止《城镇廉租住房管理办法》同时,正式实施《城镇最低收入家庭 廉租住房管理办法》凵 2005年3月 国家发改委、建设部联合下发《城镇廉租住房租金管理办法》。 建设部、民政部颁布《城镇最低收入家庭廉住房申请、审核及退出管 里办法》 国务院常务会议出台被称作“2006国六条”的调控房地产业的六项措 其中首条提出重点发展廉租住房2 建设部等部门修订了《廉租住房保障办法》,正式取代《城镇最低收入 年12月 家庭廉租住房管理办法》;财政部发布了《廉租住房保障资金管理办法》 国家发改委发布了《中央预算内投资对中西部财政团难地区新建廉租住 房项目的支持办法》四 2008年3月 住房和城乡建设部印发了《关于加强廉租住房质量管理》 2009年5月 住房和城乡建设部、发展改革委、财政部印发《2009-2011年廉租住房 2010年4月 住建部、民政部、财政部印发《关于加强廉租住房管理有关问题》 2012年6月 住建部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行 国家税务总局、中国银行业监督管理委员会印发《关于鼓励民问资本参 与保障性安居工程建设有关问题》 2013年12月住建部、财政部、国家发展和改革委员会印发《关于公共租赁住房和廉 租住房并轨运行的通知》。 表1廉租房制度建设及发展里程表 实物配租,是指政府向相关对象直接提供住房,并收取一定的租金。 租金核减:是指产权单位对现己承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减
货币银行学 中国保障房及其金融政策 7 物配租11、租金核减12为辅； 第二，廉租房的来源。廉租房资金的来源包括预算安排资金、住房公积金增 值收益中的合理提取、社会捐赠的资金以及其他资金；实物配租的廉租房来源包 括政府出资收购、社会捐赠住房、腾空的公有住房与其他渠道形成的住房，并且 应该应当以收购现有旧住房为主,限制集中兴建廉租房，实物配租应面向孤、老、 病、残等特殊困难家庭及其它急需救助的家庭。 第三，廉租房并非终身制，收入规定标准不符合者，取消相关优惠政策。 表 1 廉租房制度建设及发展里程表 11实物配租,是指政府向相关对象直接提供住房,并收取一定的租金。 12租金核减:是指产权单位对现己承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免
货币银行学中国保障房及其金融政策 23国内与国际廉租房的相关现状 中国的廉租房只租不售,出租给城镇居民中最低收入者。近年来,廉租住房 认定标准的人均居住面积不断上调,也就意味着把更多的人纳入了廉租住房的解 决范围,所以廉租房的规模一直在扩大,下表附上了近两年从公积金增值收益中 提取出用于廉租房的建设补充,可以看出廉租房建设的补充提取占了公积金增值 收益的比较大的一部分,并且资金的使用量有增加的趋势 2016年公积2016年提取公租房(廉2017公积2017年提取公租房 金的增值收|租房)建设补充资金(亿|金的增值收(廉租房)建设补充资 益(亿元) 益(亿元) 金(亿元) 687.72 371.66 763.22 453.85 北京 19.61 天津 7.75 河 23.74 16.40 表22016-2017各地区住房公积金用于廉租房建设的提取补充(单位:亿元 从全国来说,已形成多种各具特色的廉租房保障形式,以广州、福州为代表的 部分城市,采取新建住房向最低收入居民家庭提供的方式,房屋的租金按维修费 管理费两项因素来确定收取;以长春市为代表的一些城市,对租住公房的最低收 入居民家庭按照廉租房租金收取租金,住户实际交纳租金与公房租金的差额实行 补贴或减免政策;上海、北京、成都为代表的部分城市,对最低收入居民家庭提 供房租补贴,由这些家庭到市场租赁住房 当今世界,住房难题几乎困扰着所有国家的平民百姓,即使在发达国家,“居 者有其房”也不是所有人单靠自己的力量就可以实现的,但在这些国家,政府对 这个重要的民生环节已经总结出了丰富的经验及政策,但也面临着很多问题 美国的“廉租房”部分集中建设在城市的某一区域内,被称公共建筑”的用 房,也有一部分分散在普通住宅的房子之中,总体来说户型多样,并且保养较好。 弊端:由于有房人和租房人对政府资金的依赖,妨碍了城市的更新,政府中的官 僚主义也使得审核过程冗长,很多人在等待名单上排队数月都得不到答复。 法国的“廉租房”发展早,数量惊人,全法国大约有1/4的人住在“廉租房” 里。弊端:由于法国购置房屋的贷款难求,利率高、财产税也高,所以很多人不 买房,拿到政府补助住进“廉租房”后,就不再搬出,“廉租房”租期的永久性 让很多人长时间霸占该房 加拿大的福利事业较好,在2011年时,该国政府追加了大笔资金作为相关 补助,使更多的家庭能够加入“可负担住房计划”;弊端:太过集中的公共“廉租 房”,使特大建筑很容易成为罪犯和毒品贩的藏身之地。 中国需要在廉租房的相关制度建设上充分吸收国外的先进经验以及一些发 展的弊端和缺点,形成一套符合我国国情的廉租房制度,真正的为需要帮助的穷
货币银行学 中国保障房及其金融政策 8 2.3 国内与国际廉租房的相关现状 中国的廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。近年来，廉租住房 认定标准的人均居住面积不断上调，也就意味着把更多的人纳入了廉租住房的解 决范围，所以廉租房的规模一直在扩大，下表附上了近两年从公积金增值收益中 提取出用于廉租房的建设补充，可以看出廉租房建设的补充提取占了公积金增值 收益的比较大的一部分，并且资金的使用量有增加的趋势。 2016 年公积 金的增值收 益（亿元） 2016 年提取公租房（廉 租房）建设补充资金（亿 元） 2017 公积 金的增值收 益（亿元） 2017 年提取公租房 （廉租房）建设补充资 金（亿元） 全国 687.72 371.66 763.22 453.85 北京 49.61 36.25 59.96 50.15 天津 16.50 7.75 15.63 10.74 河北 23.74 16.40 25.02 18.01 山西 14.06 12.84 15.67 14.19 表 22016-2017 各地区住房公积金用于廉租房建设的提取补充（单位：亿元） 从全国来说,已形成多种各具特色的廉租房保障形式,以广州、福州为代表的 部分城市,采取新建住房向最低收入居民家庭提供的方式,房屋的租金按维修费、 管理费两项因素来确定收取;以长春市为代表的一些城市,对租住公房的最低收 入居民家庭按照廉租房租金收取租金,住户实际交纳租金与公房租金的差额实行 补贴或减免政策；上海、北京、成都为代表的部分城市,对最低收入居民家庭提 供房租补贴,由这些家庭到市场租赁住房。 当今世界，住房难题几乎困扰着所有国家的平民百姓，即使在发达国家，“居 者有其房”也不是所有人单靠自己的力量就可以实现的，但在这些国家，政府对 这个重要的民生环节已经总结出了丰富的经验及政策，但也面临着很多问题； 美国的“廉租房”部分集中建设在城市的某一区域内，被称公共建筑”的用 房，也有一部分分散在普通住宅的房子之中，总体来说户型多样，并且保养较好。 弊端：由于有房人和租房人对政府资金的依赖，妨碍了城市的更新，政府中的官 僚主义也使得审核过程冗长，很多人在等待名单上排队数月都得不到答复。 法国的“廉租房”发展早，数量惊人，全法国大约有 1/4 的人住在“廉租房” 里。弊端:由于法国购置房屋的贷款难求，利率高、财产税也高，所以很多人不 买房，拿到政府补助住进“廉租房”后，就不再搬出,“廉租房”租期的永久性 让很多人长时间霸占该房。 加拿大的福利事业较好，在 2011 年时，该国政府追加了大笔资金作为相关 补助，使更多的家庭能够加入“可负担住房计划”;弊端:太过集中的公共“廉租 房”，使特大建筑很容易成为罪犯和毒品贩的藏身之地。 中国需要在廉租房的相关制度建设上充分吸收国外的先进经验以及一些发 展的弊端和缺点，形成一套符合我国国情的廉租房制度，真正的为需要帮助的穷
货币银行学中国保障房及其金融政策 苦人民解决问题,也不重蹈覆辙,犯西方发达国家也犯的错误。 24存在问题与对策分析 241存在的问题 住房商品化改革之时,国务院曾经下文要求各级政府尽快建立起以经济适用 房为主和租售并举的住房供应体系,但廉租房制度建设由于责任不清、资金来源 缺乏等问题一直没有实质进展。对于地方政府而言,廉租房建设无益于财政和政 绩,特别是在土地出让招标拍卖的今天,廉租房建设会减少土地出让金收入,该 收入在某些经济落后地区政府的财政收入中占了将近一半以上,所以对于这些政 府来说,廉租房的建设并不是一个好的选择,而对于房地产开发商而言,由于无 利可图,反应更加冷淡 近年来,随着商品价格的飞涨,加强廉租房建设的呼声越来越高。2006年国 务院颁布条例要求地方政府将土地出让的净收益按一定比例用于廉租住房制度 建设,并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利,但从实践来看,现有的 廉租房数量未能覆盖所有符合标准人群,而且由于标准过低,大量被排斥在租住 标准之外的人群仍然无力购买住房。 廉租房制度的缺陷主要有如下几点: 第一,廉租房覆盖面较窄。我国廉租房只面向具有城镇户口的双困户家庭以 及城镇享有最低生活保障的困难家庭,这项规定在廉租房建设初期有利于保持社 会的稳定与和谐,但是随着社会的不断发展和进步,城乡结合部农民、进城民工 以及城市打工者成为了新的住房弱势群体,如果不切实解决好这一群体的住房问 题,会衍生出更加复杂的社会问题; 第二,廉租房修购资金缺乏,制度性保障并不完善。推动廉租房制度的进 步发展,需要可持续资金的长期注入,而廉租房的资金一直处于供给不足的状态 同时,缺乏制度性保障严重限制了其职能的发挥; 第三,廉租房准入、退出机制并不完善。廉租房主要是针对城镇双困家庭和 低保家庭,有着较强的社会保障性和公益性,但是当前的准入机制不完善,有些 家庭钻了准入机制的漏洞,导致廉租房分配的不合理;同时,廉租房退出机制也 存在一定缺陷,享受廉租房的家庭往往只进不出,不利于廉租房制度的进一步完 善和发展 廉租房制度建设落后于其他社会保障制度建设,实践表明,廉租房制度具备 社会福利、保险以及救济等诸多特质,应将其纳入社会保障制度体系中,这样才 有利于社会的长治久安。 242对策探讨 资金匮乏是我国廉租房制度实施过程中遇到的最大问题。中央财政在政策上 要适当予以倾斜,我国中央财政在编制财政预算时,要将住房保障和社会救助资 金等纳入其中,保证廉租房修购资金的可持续增长。此外,我国相关部门要切实
货币银行学 中国保障房及其金融政策 9 苦人民解决问题，也不重蹈覆辙，犯西方发达国家也犯的错误。 2.4 存在问题与对策分析 2.4.1 存在的问题 住房商品化改革之时，国务院曾经下文要求各级政府尽快建立起以经济适用 房为主和租售并举的住房供应体系，但廉租房制度建设由于责任不清、资金来源 缺乏等问题一直没有实质进展。对于地方政府而言，廉租房建设无益于财政和政 绩，特别是在土地出让招标拍卖的今天，廉租房建设会减少土地出让金收入，该 收入在某些经济落后地区政府的财政收入中占了将近一半以上，所以对于这些政 府来说，廉租房的建设并不是一个好的选择，而对于房地产开发商而言，由于无 利可图，反应更加冷淡。 近年来，随着商品价格的飞涨，加强廉租房建设的呼声越来越高。2006 年国 务院颁布条例要求地方政府将土地出让的净收益按一定比例用于廉租住房制度 建设，并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利,但从实践来看，现有的 廉租房数量未能覆盖所有符合标准人群，而且由于标准过低，大量被排斥在租住 标准之外的人群仍然无力购买住房。 廉租房制度的缺陷主要有如下几点： 第一，廉租房覆盖面较窄。我国廉租房只面向具有城镇户口的双困户家庭以 及城镇享有最低生活保障的困难家庭，这项规定在廉租房建设初期有利于保持社 会的稳定与和谐,但是随着社会的不断发展和进步，城乡结合部农民、进城民工 以及城市打工者成为了新的住房弱势群体，如果不切实解决好这一群体的住房问 题，会衍生出更加复杂的社会问题； 第二，廉租房修购资金缺乏，制度性保障并不完善。推动廉租房制度的进一 步发展，需要可持续资金的长期注入,而廉租房的资金一直处于供给不足的状态， 同时，缺乏制度性保障严重限制了其职能的发挥； 第三，廉租房准入、退出机制并不完善。廉租房主要是针对城镇双困家庭和 低保家庭，有着较强的社会保障性和公益性，但是当前的准入机制不完善，有些 家庭钻了准入机制的漏洞，导致廉租房分配的不合理；同时，廉租房退出机制也 存在一定缺陷，享受廉租房的家庭往往只进不出，不利于廉租房制度的进一步完 善和发展。 廉租房制度建设落后于其他社会保障制度建设，实践表明，廉租房制度具备 社会福利、保险以及救济等诸多特质，应将其纳入社会保障制度体系中，这样才 有利于社会的长治久安。 2.4.2 对策探讨 资金匮乏是我国廉租房制度实施过程中遇到的最大问题。中央财政在政策上 要适当予以倾斜，我国中央财政在编制财政预算时，要将住房保障和社会救助资 金等纳入其中，保证廉租房修购资金的可持续增长。此外，我国相关部门要切实