上海闵行区的公共预算改革 上海市闵行区的公共预算改革始于207年,但其起步则要追溯到2003年的区财 政改革。2003年,闵行区的财政改革涉及规范机关事业单位银行账户、综合预 算、规范公务员工资、协同理财、政府采购、国库集中支付、基建项目绩效评估 等7个方面。比如,在规范机关事业单位银行账户方面,清理了各个部门的私设账 户,只许有收、支两个账户;同时规定:收入账户只进不出,支出账户只出不 进。在规范公务员的个人工资方面,闵行区首先杜绝了单位小金库,清理了各类 津贴补贴,使区内相同岗位、相同级别的官员有相同的收入,以前因岗位不同造 成工资收入有差别、干部调动有阻力的现象也就自然消失了。在此基础上,2004 年闵行区又推行了综合预算改革:预算内、预算外资金统一编制预算。预算外资 金包括很多行政事业单位的收费和罚没收入,这部分资金只能进入收入账户,每 个月自动划转到区财政专户,各个单位无法自由支配。这些前期的改革都为后来 声名全国的闵行公共预算改革打下了基础。 2007年1月1日,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》正 式实施,其中第三章专门阐述了人大对预算的审查、监督问题。当时刚刚担任闵 行区区委书记的孙潮希望借机在闵行区探索公共预算一揽子改革,以此作为政治 体制改革的突破口。孙潮在1998年从政前是华东政法学院(现华东政法大学)教 授,在宪法学与行政法学领域有较多的硏究,但他也苦于没有成熟的思路。恰在 此时,原中国政法大学教授蔡定剑结束了为期3个月的欧洲考察,摸索出了一套公 共预算改革的方案,正在四处寻找试验田。于是,早已相熟的二人一拍即合,公 共预算改革就此在闵行区落地开花,同时他们还把更具技术性的改革设计交由财 政部财政科学研究所负责。 207年至今的闵行公共预算改革,涵盖了预算编制、预评估、预审、执行监 督、执行绩效评估的全过程。其中,最具创新性,也引起社会最多关注的内容有 预算细化、预算听证会、预算修正案、项目支出前评审等。 闵行区预算改革的第一步就是实现预算细化。公共预算本来就有较强的“专业 性”,人大代表很多时候如同雾里看花,似懂非懂。2007年以前,闵行区每年开 人代会时,发到代表手上的预算决算草案报告只有一张A4纸,这使本来就难懂的 预算报告变得更加笼统。如何让预算能很容易、很直观地被人大代表甚至一般公
上海闵行区的公共预算改革 上海市闵行区的公共预算改革始于2007年，但其起步则要追溯到2003年的区财 政改革。2003年，闵行区的财政改革涉及规范机关事业单位银行账户、综合预 算、规范公务员工资、协同理财、政府采购、国库集中支付、基建项目绩效评估 等7个方面。比如，在规范机关事业单位银行账户方面，清理了各个部门的私设账 户，只许有收、支两个账户；同时规定：收入账户只进不出，支出账户只出不 进。在规范公务员的个人工资方面，闵行区首先杜绝了单位小金库，清理了各类 津贴补贴，使区内相同岗位、相同级别的官员有相同的收入，以前因岗位不同造 成工资收入有差别、干部调动有阻力的现象也就自然消失了。在此基础上，2004 年闵行区又推行了综合预算改革：预算内、预算外资金统一编制预算。预算外资 金包括很多行政事业单位的收费和罚没收入，这部分资金只能进入收入账户，每 个月自动划转到区财政专户，各个单位无法自由支配。这些前期的改革都为后来 声名全国的闵行公共预算改革打下了基础。 2007年1月1日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》正 式实施，其中第三章专门阐述了人大对预算的审查、监督问题。当时刚刚担任闵 行区区委书记的孙潮希望借机在闵行区探索公共预算一揽子改革，以此作为政治 体制改革的突破口。孙潮在1998年从政前是华东政法学院（现华东政法大学）教 授，在宪法学与行政法学领域有较多的研究，但他也苦于没有成熟的思路。恰在 此时，原中国政法大学教授蔡定剑结束了为期3个月的欧洲考察，摸索出了一套公 共预算改革的方案，正在四处寻找试验田。于是，早已相熟的二人一拍即合，公 共预算改革就此在闵行区落地开花，同时他们还把更具技术性的改革设计交由财 政部财政科学研究所负责。 2007年至今的闵行公共预算改革，涵盖了预算编制、预评估、预审、执行监 督、执行绩效评估的全过程。其中，最具创新性，也引起社会最多关注的内容有 预算细化、预算听证会、预算修正案、项目支出前评审等。 闵行区预算改革的第一步就是实现预算细化。公共预算本来就有较强的“专业 性”，人大代表很多时候如同雾里看花，似懂非懂。2007年以前，闵行区每年开 人代会时，发到代表手上的预算决算草案报告只有一张A4纸，这使本来就难懂的 预算报告变得更加笼统。如何让预算能很容易、很直观地被人大代表甚至一般公
众看懂,就被提上预算制度改革的议程。改革的第一步是把整个2008年的政府财 政预算细化。208年1月,闵行区召开四届人大三次会议。会议上,每个人大代表 都收到了一本绿皮的、由再生纸印刷的、358页的财政预算详表。这本预算详表细 到“某次会议要摆几盆鲜花,每盆花要多少钱都逐一列出”的程度。如此细致的 预算也招来了一些部门的反对,他们要求在人代会后全部收回。因为他们担心, 如果预算表留在代表手里,就会对政府产生压力,代表们可以对照预算看政府的 每项支出,政府官员也就会产生动任何一笔钱都被监视的感觉。于是这本预算详 表上印了“秘密”字样,开完会就收回去了。由于会期只有4天时间,多数代表就 只能挑选自己关心的部分看一下,其他的只能从略,所以虽然这次预算详细了, 但却来不及看,所以多数代表还是看不懂。2009年年初,发下来的财政预算报表 缩减到80多页,相比于2008年页数更少了,但代表们发现里面的内容却更加形象 易懂了。实际上,这份报表是在专家指导下,专门为“外行人”设计的,目的是 让人大代表能看懂,以便效行使法律赋予的权利。2009年的预算详表原计划不回 收,但最终还是收回去了。直到2010年,预算详表上才没有了“秘密”二字,每位人 大代表都可以把它带回家保存,细化预算的真正意义最终得以体现。 预算听证会是闵行预算改革的另一特色,被复旦大学公共预算与绩效评价中 心主任苟燕楠称之为“聚集民智的舞台”。根据《闵行区预算听证规则》,该区 的听证由人大常委会组织,邀请人大代表、预算专家和普通公民参加。普通公民 网上报名,自愿参加。预算单位的负责人到会答辩。听证会由人大主持而不是政 府主持,这与之前中国任何听证会都不相同。预算听证会2008年起步时,出于谨 慎考虑,只选择科技和教育两个部门,邀请一些专家和人大代表,举行了一个内 部听证。2009年,闵行公共预算的初审听证第一次直接面对公众和媒体,引起广 泛关注。2010年听证会召开前半个月,闵行区便将预算项目登在报纸上,并在电 视和网络上公开,让老百姓提意见。12月9日,闵行区2011年度部分财政预算项目 初审听证会在区委党校召开,人大代表陈述人和社会公众陈述人与政府负责人针 锋相对的辩论成为听证的焦点。听证会的第一场,闵行区农委主任刘明在作 完“农民直接补贴项目”的陈述报告后,质疑不断。5页的项目陈述报告,几乎每 页内容都被陈述代表们拿出来“要一个解释”。听证会结束后,孙潮兴奋的表 只有5分钟的新闻转播看着不过瘾,下次能不能搞个现场直播呢? 在预算的整个过程中引入人大监督,是闵行区公共预算改革的又一亮点。 2008年12月15日,区四届人大常委会第十四次会议审议通过了《闵行区人民代表
众看懂，就被提上预算制度改革的议程。改革的第一步是把整个2008年的政府财 政预算细化。2008年1月，闵行区召开四届人大三次会议。会议上，每个人大代表 都收到了一本绿皮的、由再生纸印刷的、358页的财政预算详表。这本预算详表细 到“某次会议要摆几盆鲜花，每盆花要多少钱都逐一列出”的程度。如此细致的 预算也招来了一些部门的反对，他们要求在人代会后全部收回。因为他们担心， 如果预算表留在代表手里，就会对政府产生压力，代表们可以对照预算看政府的 每项支出，政府官员也就会产生动任何一笔钱都被监视的感觉。于是这本预算详 表上印了“秘密”字样，开完会就收回去了。由于会期只有4天时间，多数代表就 只能挑选自己关心的部分看一下，其他的只能从略，所以虽然这次预算详细了， 但却来不及看，所以多数代表还是看不懂。2009年年初，发下来的财政预算报表 缩减到80多页，相比于2008年页数更少了，但代表们发现里面的内容却更加形象 易懂了。实际上，这份报表是在专家指导下，专门为“外行人”设计的，目的是 让人大代表能看懂，以便效行使法律赋予的权利。2009年的预算详表原计划不回 收，但最终还是收回去了。直到2010年，预算详表上才没有了“秘密”二字，每位人 大代表都可以把它带回家保存，细化预算的真正意义最终得以体现。 预算听证会是闵行预算改革的另一特色，被复旦大学公共预算与绩效评价中 心主任苟燕楠称之为“聚集民智的舞台”。根据《闵行区预算听证规则》，该区 的听证由人大常委会组织，邀请人大代表、预算专家和普通公民参加。普通公民 网上报名，自愿参加。预算单位的负责人到会答辩。听证会由人大主持而不是政 府主持，这与之前中国任何听证会都不相同。预算听证会2008年起步时，出于谨 慎考虑，只选择科技和教育两个部门，邀请一些专家和人大代表，举行了一个内 部听证。2009年，闵行公共预算的初审听证第一次直接面对公众和媒体，引起广 泛关注。2010年听证会召开前半个月，闵行区便将预算项目登在报纸上，并在电 视和网络上公开，让老百姓提意见。12月9日，闵行区2011年度部分财政预算项目 初审听证会在区委党校召开，人大代表陈述人和社会公众陈述人与政府负责人针 锋相对的辩论成为听证的焦点。听证会的第一场，闵行区农委主任刘明在作 完“农民直接补贴项目”的陈述报告后，质疑不断。5页的项目陈述报告，几乎每 一页内容都被陈述代表们拿出来“要一个解释”。听证会结束后，孙潮兴奋的表 示：只有5分钟的新闻转播看着不过瘾，下次能不能搞个现场直播呢？ 在预算的整个过程中引入人大监督，是闵行区公共预算改革的又一亮点。 2008年12月15日，区四届人大常委会第十四次会议审议通过了《闵行区人民代表
大会预算修正议案实施办法》,为加强人民代表大会及人大代表对预算草案的审 查监督提供了有效的平台。闵行区首先对人大介入预算审查往往比较晚的问题作 了改进,每年4月底就启动对下一年度预算编制工作,完全采用零基数按因素法编 制预算。到6月份,财政部门与财政专家、人大代表、政协委员对预算编制进行预 评估,这时就有人大代表介入预算审查监督。财政部门根据讨论意见将预算进行 修改后,12月份再上区政府常务会议进行审查,同时报区人大财经委进行初审, 审查形成意见后返回到财政部门进行修改。与此同时,人大可以针对争议大、反 响强烈的预算项目召开听证会和专项预算项目审查会,相关部门负责人要到会答 辩。这种答辩有时问得政府官员瞠目结舌、面红耳赤。于是党委组织部就利用这 个机会过来考察干部。到次年1月份,区人大会议召开,财政部门再将已经两上两 下、充分经过审查和征求民意的预算提交人代会审查讨论,最后批准通过。这时 人大代表可以提出“预算草案修正案” 关于“预算草案修正案”的规定最早出在2008年2月《闵行区人民代表大会常 务委员会预算审査监督办法》中,首例预算草案修正案的通过是在2012年1月。该 修正案提出,以2011年实际开支作基数,将2012年该区党政机关会议、课题、调 研、评估、咨询、官员培训等六项预算削减5%,省下来的预算资金用于为该区民 生项目“添砖加瓦”。该预算草案修正案由区人大代表钱天信领衔32名区人大代 表共同提交。此前,区财政部门编制的上述六项预算草案的降幅是2.8%。在接到 人大代表提交的草案修正案后,区财政预算审查委员会对上述修正案提出的审查 意见是:建议继续加大削减力度,总削减幅度应达到5%。这次预算草案修正案的 通过在全国地市级行政区开了先河。对此,闵行区人大常委会财经工委主任顾宏 平给予了高度评价,认为首个获表决通过的预算草案修正案质量高,案由、案据 充分,“预算修正案得以通过对政府部门来说也是个不小的触动,可以让政府部 门更深地认识到编制预算要有民意基础,预算要符合公共财政的方向,预算编制 定要更加规范和精准。” 此外,闵行区还在全市率先推行绩效预算改革,尝试对部分公共预算项目执 行效果进行绩效评估。从2011年初开始,闵行对本年度预算额度超过2000万元以 上的18个公共服务项目的必要性进行了“预评估”。该“预评估”由区人大常委 会以公开听证会方式进行,凡在该区工作和居住的市民,不分户籍所在地,都可 报名参与。所采集的各方意见由该区人大常委会写成专项听证报告递交区政府, 成为具体项目是否实施及如何实施的重要参考和约束。再以2012年的公共自行车
大会预算修正议案实施办法》，为加强人民代表大会及人大代表对预算草案的审 查监督提供了有效的平台。闵行区首先对人大介入预算审查往往比较晚的问题作 了改进，每年4月底就启动对下一年度预算编制工作，完全采用零基数按因素法编 制预算。到6月份，财政部门与财政专家、人大代表、政协委员对预算编制进行预 评估，这时就有人大代表介入预算审查监督。财政部门根据讨论意见将预算进行 修改后，12月份再上区政府常务会议进行审查，同时报区人大财经委进行初审， 审查形成意见后返回到财政部门进行修改。与此同时，人大可以针对争议大、反 响强烈的预算项目召开听证会和专项预算项目审查会，相关部门负责人要到会答 辩。这种答辩有时问得政府官员瞠目结舌、面红耳赤。于是党委组织部就利用这 个机会过来考察干部。到次年1月份，区人大会议召开，财政部门再将已经两上两 下、充分经过审查和征求民意的预算提交人代会审查讨论，最后批准通过。这时 人大代表可以提出“预算草案修正案”。 关于“预算草案修正案”的规定最早出在2008年2月《闵行区人民代表大会常 务委员会预算审查监督办法》中，首例预算草案修正案的通过是在2012年1月。该 修正案提出，以2011年实际开支作基数，将2012年该区党政机关会议、课题、调 研、评估、咨询、官员培训等六项预算削减5%，省下来的预算资金用于为该区民 生项目“添砖加瓦”。该预算草案修正案由区人大代表钱天信领衔32名区人大代 表共同提交。此前，区财政部门编制的上述六项预算草案的降幅是2.8%。在接到 人大代表提交的草案修正案后，区财政预算审查委员会对上述修正案提出的审查 意见是：建议继续加大削减力度，总削减幅度应达到5%。这次预算草案修正案的 通过在全国地市级行政区开了先河。对此，闵行区人大常委会财经工委主任顾宏 平给予了高度评价，认为首个获表决通过的预算草案修正案质量高，案由、案据 充分，“预算修正案得以通过对政府部门来说也是个不小的触动，可以让政府部 门更深地认识到编制预算要有民意基础，预算要符合公共财政的方向，预算编制 一定要更加规范和精准。” 此外，闵行区还在全市率先推行绩效预算改革，尝试对部分公共预算项目执 行效果进行绩效评估。从2011年初开始，闵行对本年度预算额度超过2000万元以 上的18个公共服务项目的必要性进行了“预评估”。该“预评估”由区人大常委 会以公开听证会方式进行，凡在该区工作和居住的市民，不分户籍所在地，都可 报名参与。所采集的各方意见由该区人大常委会写成专项听证报告递交区政府， 成为具体项目是否实施及如何实施的重要参考和约束。再以2012年的公共自行车
预算为例,该项预算的计划资金为259480万元,投放26000辆自行车,设置156个 网点。经过预先评估,这个项目的得分为846分,肯定了预算的“必要性”。而同 样不可忽视的是预算的执行绩效。在2012年的自行车预算执行中,闵行区财政局 副局长李骏发现,公共自行车的执行成本非常高:“每辆自行车的每年费用为998 元,但实际不止这个成本。区政府每年还为每辆车支出500元左右,主要花在看管 人员、调配信息提供等。自行车风吹雨淋,每年要花400元维护,还有500元用在 网络建设,停放网点建设,锁柱费用、网络管理人员、调配、运输等。我们一项 项计算,然后进行招投标。实际上每辆自行车每年1500元。由于成本太高,财政 监督部门提出意见,所以在财政预算上进行了削减,项目绩效目标调整为1996万 元,实际车辆投放由2万辆减少到19万辆,预算执行为18962万元,公共自行车网 点563个,锁柱2.13万个。”这样,公共自行车预算从最初的259480万元缩减为执 行后的18962万元,节省预算6986万元。为了配合绩效预算的改革,闵行区财政 局专门成立了部门预算编审科和行政事业财务管理科,并制定了自己的预算标 准,比如什么级别的会议支出限制在多少,这些标准连同一本预算编制指南下发 到各个部门。 闵行区的公共预算改革已经历时8年,从改革实效来看,确实在体制框架内实 现了多项突破。究其原因,闵行集聚了一系列适宜改革的优越条件:心怀改革理 想的重要官员、相对专业的执行队伍、地处上海这样改革气氛相对宽松的外部环 境和来自国内重要专家的全程理论支持等。但作为闵行区公共财政改革的发起 人,蔡定剑教授不无隐忧地表示:“中国的很多改革因人而成、因人而废。领导 的变更,往往导致改革的不可持续。”实际也正是如此,闵行区的官员们谈起预 算体制改革时,都会提及“有区委区政府一把手支持”等话语。 针对闵行改革是否会出现人亡政息的“逆转”,2012年区人大财经委主任顾 宏平明确地表示:“不可能”。理由是,闵行正在用新建的一套制度来巩固改革 的成果。然而即便如此,也有学者担心,闵行的改革会不会成为“一座孤岛”? 确实,闵行公共预算改革的经验是否能够推广,这不仅是理论上的一个问题,在 实践层面同样有很多阻力:“上海不少地方同样也想进行公共预算改革,可总是 无法像闵行一样最终践行,原因还是政府压力太大。”闵行一官员如是说。所 以,闵行是否会成为公共预算改革的“孤岛”—这始终是压在支持闵行预算改 革的官员和学者们心头的一块巨石
预算为例，该项预算的计划资金为2594.80万元，投放26000辆自行车，设置156个 网点。经过预先评估，这个项目的得分为84.6分，肯定了预算的“必要性”。而同 样不可忽视的是预算的执行绩效。在2012年的自行车预算执行中，闵行区财政局 副局长李骏发现，公共自行车的执行成本非常高：“每辆自行车的每年费用为998 元，但实际不止这个成本。区政府每年还为每辆车支出500元左右，主要花在看管 人员、调配信息提供等。自行车风吹雨淋，每年要花400元维护，还有500元用在 网络建设，停放网点建设，锁柱费用、网络管理人员、调配、运输等。我们一项 项计算，然后进行招投标。实际上每辆自行车每年1500元。由于成本太高，财政 监督部门提出意见，所以在财政预算上进行了削减，项目绩效目标调整为1996万 元，实际车辆投放由2万辆减少到1.9万辆，预算执行为1896.2万元，公共自行车网 点563个，锁柱2.13万个。”这样，公共自行车预算从最初的2594.80万元缩减为执 行后的1896.2万元，节省预算698.6万元。为了配合绩效预算的改革，闵行区财政 局专门成立了部门预算编审科和行政事业财务管理科，并制定了自己的预算标 准，比如什么级别的会议支出限制在多少，这些标准连同一本预算编制指南下发 到各个部门。 闵行区的公共预算改革已经历时8年，从改革实效来看，确实在体制框架内实 现了多项突破。究其原因，闵行集聚了一系列适宜改革的优越条件：心怀改革理 想的重要官员、相对专业的执行队伍、地处上海这样改革气氛相对宽松的外部环 境和来自国内重要专家的全程理论支持等。但作为闵行区公共财政改革的发起 人，蔡定剑教授不无隐忧地表示：“中国的很多改革因人而成、因人而废。领导 的变更，往往导致改革的不可持续。”实际也正是如此，闵行区的官员们谈起预 算体制改革时，都会提及“有区委区政府一把手支持”等话语。 针对闵行改革是否会出现人亡政息的“逆转”，2012年区人大财经委主任顾 宏平明确地表示：“不可能”。理由是，闵行正在用新建的一套制度来巩固改革 的成果。然而即便如此，也有学者担心，闵行的改革会不会成为“一座孤岛”？ 确实，闵行公共预算改革的经验是否能够推广，这不仅是理论上的一个问题，在 实践层面同样有很多阻力：“上海不少地方同样也想进行公共预算改革，可总是 无法像闵行一样最终践行，原因还是政府压力太大。”闵行一官员如是说。所 以，闵行是否会成为公共预算改革的“孤岛”——这始终是压在支持闵行预算改 革的官员和学者们心头的一块巨石
参考文献 [i]Http: //news. sina com cn/c/sd/2010-12-27/145721714049.shtml 2]http://www.mhrd.gov.cn/inquirYPartyaspx?id=247 [3]http:/mzyfzlm.blog163.com/blog/static/193305059201291310440247/
参考文献： [1]http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-12-27/145721714049.shtml [2]http://www.mhrd.gov.cn/InquiryParty.aspx?ID=247 [3]http://mzyfzlm.blog.163.com/blog/static/193305059201291310440247/
