第四讲政策工具:比较与选择 本章要点 ●政策工具概述:研究与分类 ●强制性工具(管制、公共企业和直接提供) ●非强制性工具(家庭、社区、志愿者组织和市场) ●混合工具(信息、规劝、补贴、产权拍卖和税收 等) ●政策工具选择的依据
第四讲 政策工具：比较与选择 本章要点： ●政策工具概述：研究与分类 ●强制性工具（管制、公共企业和直接提供） ●非强制性工具（家庭、社区、志愿者组织和市场） ●混合工具（信息、规劝、补贴、产权拍卖和税收 等） ● 政策工具选择的依据
§4.1政策工具概述 、政策工具研究的兴起 政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个 焦点,并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。 1.渊源。政策工具研究并不是一个全新的、突然出现 的话题。社会科学的各学科特别是经济学、政治学以及行政 学等领域早已关注这一问题。 ●在经济学领域,经济政策工具历来构成经济政策研 究的一个重要方面,工资、价格、利率等往往被当作政策工 具看待。二战后,在西方社会科学领域中,政策工具成为各 学科关注的问题
§4.1 政策工具概述 一、政策工具研究的兴起 政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个 焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。 1．渊源。政策工具研究并不是一个全新的、突然出现 的话题。社会科学的各学科特别是经济学、政治学以及行政 学等领域早已关注这一问题。 ●在经济学领域，经济政策工具历来构成经济政策研 究的一个重要方面，工资、价格、利率等往往被当作政策工 具看待。二战后，在西方社会科学领域中，政策工具成为各 学科关注的问题
●在政治学领域,达尔和林德布洛姆在《政治、经济 和福利》(1953年)已论及政策工具的基本原理,在此之 后,政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展 一是注重对工具的政治属性的研究,它以政治文化及意识形 态的研究为基础;另一个发展方向是沿袭结构功能传统, 力求通过对工具的研究来确定公共政策功能 ●在公共行政学领域,行政工具及行政方法也早已构 成一个重要的理论主题。 ●在法学领域,法律法规也往往被当作一种社会控制 的工具
. ●在政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济 和福利》（1953年）已论及政策工具的基本原理，在此之 后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展—— 一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形 态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统， 力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。 ●在公共行政学领域，行政工具及行政方法也早已构 成一个重要的理论主题。 ●在法学领域，法律法规也往往被当作一种社会控制 的工具
2.原因 政策工具研究在政策科学中兴起的原因是:一是政策 执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执工具或手段 的反思,实际的政策执行对工具方面知识需求的增长;二是 福利国家的失败以及政府工作的低效率,导致人们对工具途 径的政治及意识形态上的支持;三是当代社会科学实践性的 增强,特別是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管 理实践,导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追 求;四是政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被 纳入学科的视野之中
2．原因 政策工具研究在政策科学中兴起的原因是：一是政策 执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执工具或手段 的反思，实际的政策执行对工具方面知识需求的增长；二是 福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途 径的政治及意识形态上的支持；三是当代社会科学实践性的 增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管 理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追 求；四是政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被 纳入学科的视野之中
3.论著 20世纪80年代以后,在政策科学及公共行政学领域,出 现了不少关于政策工具方面的论著。其中,在80年代最有影 响的著作可能要算胡德( C Hood)的《政府的工具》(1983 1986);在90年代,最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯 潘(B. Guy Peters and Frans K M. Van Nispen)所主编的《公 共政策工具》(1998)一书(该书是1992年春在荷兰鹿特丹 大学举行的政策工具研讨会的论文集,较全面地反映了目前 政策工具研究的现状,是一本很好的参考书)。 此外,与政策科学的其他主题领域的研究有所不同,政 策工具研究的兴起及其大本营,并不只是在美国,欧洲大陆 尤其是荷兰和德国的政策工具研究的势头更加强劲
3．论著 20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出 现了不少关于政策工具方面的论著。其中，在80年代最有影 响的著作可能要算胡德（C·Hood）的《政府的工具》（1983、 1986）；在90年代，最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯 潘(B.Guy Peters and Frans K.M. Van Nispen)所主编的《公 共政策工具》（1998）一书（该书是1992年春在荷兰鹿特丹 大学举行的政策工具研讨会的论文集，较全面地反映了目前 政策工具研究的现状，是一本很好的参考书）。 此外，与政策科学的其他主题领域的研究有所不同，政 策工具研究的兴起及其大本营，并不只是在美国，欧洲大陆 尤其是荷兰和德国的政策工具研究的势头更加强劲
、政策工具的研究途径 国外政策工具的研究已形成了多种途径,根据前述《公共 政策工具》一书的说法,主要有如下四种基本途径: 工具主义。这种途径认为,人们知道一种特殊的工具, 了解其内在的作用机制;这种工具的效果已被证明或具有十分的 现实性;人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生的效果; 并且,恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此,政策 工具研究应弄清工具的属性与特点,以便辨别、提炼少数具有普 遍适用性的工具,扩大其应用范围。 2.过程主义。这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊 具体问题之外的工具。他们认为,各种工具之间有着重要的差别, 没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性;恰当的工具并不 是抽象计算的产物,而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解 决办法;工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此,过程主义 者所强调的是工具发展的重复性过程,而不是工具的特性
二、政策工具的研究途径 国外政策工具的研究已形成了多种途径，根据前述《公共 政策工具》一书的说法，主要有如下四种基本途径： 1．工具主义。这种途径认为，人们知道一种特殊的工具， 了解其内在的作用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的 现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生的效果； 并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策 工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普 遍适用性的工具，扩大其应用范围。 2．过程主义。这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊 具体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别， 没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不 是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解 决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义 者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性
3.权变主义。这种途径所持的是传统的社会计划观点。 它认为,工具选择的根据是:工具的绩效特征是如何满足某 种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了, 那么,直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具 因此,工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求,又要 注意选出最适合这种要求的工具。 4.建构主义。这种途径比权变主义又前进了一步。它 认为,要了解特定工具被采用的脉胳背景的特殊性,就必须 了解这些工具的主观意义。在这里,主观意义既表示非工具 性的方面(如符号的或伦理的内涵),又表示那些其意义和 解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径,并不 存在关于工具及其特征的客观现实,相反,工具代表了一种 社会地建构了的实践形式,其意义和合法性被不断地加以建 构和再建构
3．权变主义。这种途径所持的是传统的社会计划观点。 它认为，工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某 种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了， 那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。 因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要 注意选出最适合这种要求的工具。 4．建构主义。这种途径比权变主义又前进了一步。它 认为，要了解特定工具被采用的脉胳背景的特殊性，就必须 了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具 性的方面（如符号的或伦理的内涵），又表示那些其意义和 解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不 存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种 社会地建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建 构和再建构
三、政策工具的内涵与分类 1.什么是政策工具 关于工具概念的最常见的定义是:“一个行动者能够使用 或潜在地加以使用,以便达成一个或更多目的的任何事 物”( A Hoogerwerf语)。简单地说,政策工具就是达成政策目标 的手段。尽管“内部管理”、“人力资源政策”、“网络管 理”、“政策实验”等东西在某种意乂或角度上可以看作政策 工具,但最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段 这一特性上 事实上,政策工具既可以界定为一种“客体”( object),也 可以界定为一种活动( activity)。一方面,我们可以将工具看作为 种客体。例如,在法律文献中,人们往往将法律和行政命令 称为工具;另一方面,工具也可以看作是活动,因而有学者将 政策工具定义为“一系列的显示出相似特征的活动,其焦点是 影响和治理社会过程”( A'B Ringling语)。这种定义扩大了工具 的范围,将某些非正式的活动也纳入工具之中,然而,却使 “政策”与“工具”的界限更加模糊
三、政策工具的内涵与分类 1．什么是政策工具 关于工具概念的最常见的定义是：“一个行动者能够使用 或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事 物”(A·Hoogerwerf语)。简单地说，政策工具就是达成政策目标 的手段。尽管“内部管理” 、 “人力资源政策” 、 “网络管 理” 、 “政策实验”等东西在某种意义或角度上可以看作政策 工具，但最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段 这一特性上。 事实上，政策工具既可以界定为一种“客体”(object)，也 可以界定为一种活动(activity)。一方面，我们可以将工具看作为 一种客体。例如，在法律文献中，人们往往将法律和行政命令 称为工具；另一方面，工具也可以看作是活动，因而有学者将 政策工具定义为“一系列的显示出相似特征的活动，其焦点是 影响和治理社会过程”(A·B·Ringeling语)。这种定义扩大了工具 的范围，将某些非正式的活动也纳入工具之中，然而，却使 “政策”与“工具”的界限更加模糊
2.政策工具的分类 ●荷兰经济学家科臣( Es Kirschen)最早试图对政策工具加 以分类,他着重研究这样的问题,即是否存在着一系列的执行经 济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化的工具, 但并未加以系统化的分类,也没有对这些工具的起源和影响加以 理论化探讨。 ●美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的 研究,但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中,如 将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们 的讨论,增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。 ●著名政策分析家狄龙〔 Van der doelen)将政策工具划分为 法律工具、经济工具和交流工具三类,每组工具都有其变种,可 以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新近的三分 法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具
2．政策工具的分类 ●荷兰经济学家科臣(E·S·Kirschen) 最早试图对政策工具加 以分类，他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经 济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化的工具， 但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以 理论化探讨。 ●美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的 研究，但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如 将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们 的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。 ●著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为 法律工具、经济工具和交流工具三类，每组工具都有其变种，可 以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新近的三分 法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具
●胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为,所有政策 工具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一,即政府通过使 用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公 共问题。 ●麦克唐纳尔和艾莫尔(L· M. McDone‖ andr.F· Elmore)根 据工具所要获得的目标将政策工具分为四类,即命令性工具、 激励性工具、能力建设工具和系统变化工具 ●英格拉姆( HM Ingram)等人也做出了一个类似的分类, 将政策工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类 加拿大公共政策学者霍菜特和拉梅什( M Howlett and M Ramesh)在《公共政策研究》(1995)一书中根据政策工具 的强制性程度来分类,将政策工具分为自愿性工具(非强制性 工具)、强制性工具和混合性工具三类。与其他分类方法相比, 他们的分类框架更具解释力、更合理。 下面三节,我们将根据他们在《公共政策研究》中的论述, 来介绍基本的政策工具
●胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策 工具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使 用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公 共问题。 ●麦克唐纳尔和艾莫尔(L·M·McDonell and R·F·Elmore)根 据工具所要获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、 激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。 ●英格拉姆(H·M·Ingram)等人也做出了一个类似的分类， 将政策工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。 ●加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什(M·Howlett and M·Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一书中根据政策工具 的强制性程度来分类，将政策工具分为自愿性工具（非强制性 工具）、强制性工具和混合性工具三类。与其他分类方法相比， 他们的分类框架更具解释力、更合理。 下面三节，我们将根据他们在《公共政策研究》中的论述， 来介绍基本的政策工具