复旦大学：《当代中国公共行政》课程教学资源（学生作业）行政首长负责制.doc_大学文库

(1)行政首长负责制作为一种政府责任方式,最初萌芽于资产阶级革命最早完成的英国。英国是欧洲资本主义发展最快的国家,资产阶级力量也最为强大。资产阶级要求政治上“平权”,限制王权;主张实行资产阶级民主来对抗专制主义。1688年(权利法案)通过,标志着议会权力高于一切的君主立宪制政体在英国确立。它强调主权在人民手中,民选议会是国家最高的权力机关,政府由议会选举、决定组成,向议会集体责任 (2)1787年美国宪法确立的总统制,是典型的行政首长负责制。行政首长负责制的产生和发展与主权在民的思想和分权制衡的理论密切相关。洛克、孟德斯鸠“三权分立”思想以及卢梭不主张分权,但是其“负责人越多处理事务越慢,最活跃的政府是一个唯一的人的政府”1思想,使总统个人负责的实现成为可能。 (3)世界各国的立宪活动,无论采取何种形式的国家政体,特别是“二战”以来,新国家、新政府大量产生,立宪活动频繁,宪法更加注重“政府责任” 的规定。尽管战后很多国家如日本、意大利、印度等采用的是英国式的责任内阁制,内阁集体向议会负责,议会对内阁拥有“倒阁权”。但是这种责任内阁已有一个十分明显的倾向首相(总理)个人的权力不断强化,内阁阁员逐渐成为首相(总理)的僚属,集体负责逐渐向个人负责方向发展张立荣《论有中国特色的国家行政制度》介绍了我国领导制度由合议制向行政首长负责制的变迁,并且现在仍保留着合议制色彩: 时间建国--1982年宪法颁布前 1982年宪法实施一一现在性质合议制行政首长负责制 (带有合议制色彩) ※《五四宪法》、《七五宪法》和※宪法第86条规定,国务院实行总《七八宪法》,这三部宪法施行期理负责制,国务院各部委员会实行间,我国行政机关实行的是合议制部长主任负责制行政领导制度宪法第105条规定,地方各级人 ※以最高国家行政机关为例,建国民政府实行省长、市长、县长、区内容初期曾实行过政务委员会制。长、乡长、镇长负责制 ※政务院的会议,须有政务委员过※这表明我国从中央到地方的各半数的出席才能开会,须有到会政级人民政府全部实行行政首长负贵务委员过半数的同意才能通过决议。制 1(法)卢梭社会契约论,商务印书馆,1962年版,第83-84页

1954年政务院改为国务院。国务院会议分为常务会议和全体会议两种。1954 年的国务院组织法明确规定:“国务院发布的决议和命令,必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。”通过”意味着采取少数服从多数或全体一致的原则。这显然也是合议制的一种形式中共十一届三中全会召开后,国家确立以经济建设为中心,把工作重心转移到社会主义现代化建设的轨道上来。邓小平在中共十一届三中全会上指出:“现在名曰集体负责,实际上等于无人负责。一项工作布置之后,落实了没有,无人过问,结果好坏,谁也不管。所以急需建立严格的责任制”。2正是在这一思想的指导下,我国于1982年以宪法的形式确立了行政首长负责制。但是我国的行政首长负责制现在还是带有合议制性质。【宪法规定国务院实行总理负责制,地方各级人民政府实行首长负责制,同时宪法还规定了与首长负责制相结合的“两会制度”。在《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中都规定了“对于工作中的重大问题,必须经常务会议或者全体会议讨论决定”。《中华人民共和国国务院组织法》第4条规定:“国务院的重大问题,必须经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第54条规定:“政府工作中的重大问题,须经政府常务会议或全体会议讨论决定。”虽然“两会制度”从形式上看应属于合议制,但从其作用上看应是行政首长决策的咨询、辅助机构。因为行政首长在“两会”中仍然拥有最后的决策权,所以它使首长制带有定合议制色彩,即行政首长决定重大事项必须通过两会方式】行政首长负责制的优势 (1)行政首长对自己主管的工作有完全决定权并负全部责任,权力相对集中并享有较大的自由裁量权,指挥灵敏,行动迅速,因此有利于提高行政效率和加强行政管理。 (2)首长在依法行政的过程中,具有总揽全局、协调各方的积极作用。第一、当作为执法依据的法律规范发生抵触时,需要行政首长来协调。第二、实施法律的具体措施,要靠行政首长来部署和落实。在遇到个别领域还缺少法律规范时,某些事项的运行更要通过制定具体措施并通过人来实施加以 2邓小平:邓小平文选,第2卷,人民出版社,1994年版,第97页

1954 年政务院改为国务院。国务院会议分为常务会议和全体会议两种。1954 年的国务院组织法明确规定:“国务院发布的决议和命令,必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。”“通过”意味着采取少数服从多数或全体一致的原则。这显然也是合议制的一种形式。中共十一届三中全会召开后，国家确立以经济建设为中心，把工作重心转移到社会主义现代化建设的轨道上来。邓小平在中共十一届三中全会上指出:“现在名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制”。2正是在这一思想的指导下，我国于 1982 年以宪法的形式确立了行政首长负责制。但是我国的行政首长负责制现在还是带有合议制性质。【宪法规定国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行首长负责制，同时宪法还规定了与首长负责制相结合的“两会制度”。在《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中都规定了“对于工作中的重大问题，必须经常务会议或者全体会议讨论决定”。《中华人民共和国国务院组织法》第 4 条规定：“国务院的重大问题，必须经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第 54 条规定：“政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或全体会议讨论决定。”虽然“两会制度”从形式上看应属于合议制，但从其作用上看应是行政首长决策的咨询、辅助机构。因为行政首长在“两会”中仍然拥有最后的决策权，所以它使首长制带有一定合议制色彩，即行政首长决定重大事项必须通过两会方式】行政首长负责制的优势：（1）行政首长对自己主管的工作有完全决定权并负全部责任，权力相对集中并享有较大的自由裁量权，指挥灵敏，行动迅速，因此有利于提高行政效率和加强行政管理。（2）首长在依法行政的过程中，具有总揽全局、协调各方的积极作用。第一、当作为执法依据的法律规范发生抵触时，需要行政首长来协调。第二、实施法律的具体措施，要靠行政首长来部署和落实。在遇到个别领域还缺少法律规范时，某些事项的运行更要通过制定具体措施并通过人来实施加以 2 邓小平：邓小平文选，第 2 卷，人民出版社，1994 年版，第 97 页

保证,这就需要行政机关首长的部署。行政首长负责制的不足: (1)首长个人的知识能力有限,处理问题难免受感情、关系等因素的影响, 个人决策难免失误。 (2)首长个人大权在握,易产生个人独断专行,滋生长官意志。 (3)行政首长负责制容易导致过分强调靠行政命令办事,而不注重运用法律,行政机关的工作人员也逐渐形成了按首长个人意志办事的行为习惯。 (4)行政首长负责制作为我国的基本的行政领导决策制度,只有笼统的法律规定。如对行政首长的职权配置和行使规则问题;行政首长个人承担责任的具体方式和范围问题等的法律规定不明确、不具体,仅有的规定还停留在批示、决议、决定上,还没有上升到国家法律王健刚等《行政机关学》和夏书章《行政管理学》分别对世界范围和我国行政首长权力做了如下归纳从世界范围来看行政首长大多具有我国行政首长权力下述权力 (1)有连接立法机关(代表机关)与行(1)对行政机关的目标及实现途径等政机关交通之权重大问题的决策权 (2)有统率或指挥本行政机关一切行(2)对行政机关各种活动的指挥权和政活动之权协调权 (3)有任免所属各行政机关或部门长(3)对直接下级人员的任免权和奖惩官之权权 (4)有统一向立法机关(代表机关)报(4)对人力、财力和物力的支配权告或汇报之权(责) (5)有编制预算草案之权(责)。 (5)对上级机关的建议权和提案权 (6)对下级人员的授权 (7)对外工作的代表权王健刚《行政机关学》夏书章《行政管理学》行政首长领导行政机关行使行政权,向产生(选举或决定任命)它的选民或议会负责,个人负责有两方面含义:行政首长领导行政机关行使行政权;行政首长个人承担行政职权的行使而产生的法律责任。行政首长除了对个人的行为负法律责任外,还要承担下面三种行政行为的连带责任本行政机关的行政行为本行政

机关组成部分及其公务员的行政行为以及所属的其它组织的行政行为负连带法律责任。并承担由此而引起的行政法律责任3,从我国和国外的实践来看,主要有三层责任第一层是政治责任。行政首长负责制作为一种领导制度,要求行政首长承担领导的责任、决策失误的责任,即政治责任。台湾学者马起华认为,“直接或间接民选的行政首长主要负政治责任”。4“如果政府决策失误或行政行为有损国家与人民的利益,虽则不一定违法,不受法律追究,却要承担政治责任。”5 第二层是法律责任。法律责任是指因违反法律规定的义务而产生的对相关主体所应承担的法定强制处理后果。”它包括刑事法律责任、民事法律责任、行政法律责任。第三层是道义责任。行政首长作为行政管理者、政治家必须遵守相应的职业道德,承担相应的道义责任。行政机关及其官员的生活与行为若不能适合人民及社会所要求的道德标准和规范,将会失去其统治之正当性。6 张立荣《行政首长负责制的宪政意蕴及完善对策》深入分析了我国现阶段行政首长负责制存在的问题并针对这些问题,提出了可行的发展方向。目前我国行政首长负责制存在的主要问题: (1)行政首长权威不高与权力滥用的现象并存由于我国实行的是带有合议制色彩的行政首长负责制,这就使得有些行政机关过多地强调“两会制度”的作用, 强调集体决策的重要性,行政事务中的重大问题惯于集体表决,少数服从多数, 就会使行政首长的最后决定权形同虚设,行政首长的个人责任无法追究,行政首长的个人权威便无法形成,行政首长负责制就成了空洞的法律条文。另一方面, 我国的行政首长缺少对行政机关重要组成人员(包括副职)的人事任免权,不但削弱了行政首长的个人权威,而且还由于副职等对行政首长的牵制,严重地降低了行政效率。与之相反则是权力滥用,有些行政首长轻视甚至忽视“两会”的集体讨论, 独断专行,搞“一言堂”,成为“家长式人物”。他们不仅滥用权力,甚至违法行 3黄贤宏、吴建依:关于行政首长负责制的理论探索,河北法学,1999年第5期,第17页 4马起华:政治制度,商务印书馆1978年版,第257页 5郭道晖:论法的时代精神,湖南出版社1997年版,第468页 6张成福:责任政府论,中国人民大学学报,2000年第2期

机关组成部分及其公务员的行政行为以及所属的其它组织的行政行为负连带法律责任。并承担由此而引起的行政法律责任3，从我国和国外的实践来看，主要有三层责任: 第一层是政治责任。行政首长负责制作为一种领导制度，要求行政首长承担领导的责任、决策失误的责任，即政治责任。台湾学者马起华认为，“直接或间接民选的行政首长主要负政治责任”。4 “如果政府决策失误或行政行为有损国家与人民的利益，虽则不一定违法，不受法律追究，却要承担政治责任。”5 第二层是法律责任。法律责任是指因违反法律规定的义务而产生的对相关主体所应承担的法定强制处理后果。”它包括刑事法律责任、民事法律责任、行政法律责任。第三层是道义责任。行政首长作为行政管理者、政治家必须遵守相应的职业道德，承担相应的道义责任。行政机关及其官员的生活与行为若不能适合人民及社会所要求的道德标准和规范，将会失去其统治之正当性。6 张立荣《行政首长负责制的宪政意蕴及完善对策》深入分析了我国现阶段行政首长负责制存在的问题并针对这些问题，提出了可行的发展方向。目前我国行政首长负责制存在的主要问题：（1）行政首长权威不高与权力滥用的现象并存由于我国实行的是带有合议制色彩的行政首长负责制，这就使得有些行政机关过多地强调“两会制度”的作用，强调集体决策的重要性，行政事务中的重大问题惯于集体表决，少数服从多数，就会使行政首长的最后决定权形同虚设，行政首长的个人责任无法追究，行政首长的个人权威便无法形成，行政首长负责制就成了空洞的法律条文。另一方面，我国的行政首长缺少对行政机关重要组成人员(包括副职)的人事任免权，不但削弱了行政首长的个人权威，而且还由于副职等对行政首长的牵制，严重地降低了行政效率。与之相反则是权力滥用，有些行政首长轻视甚至忽视“两会”的集体讨论，独断专行，搞“一言堂”，成为“家长式人物”。他们不仅滥用权力，甚至违法行 3黄贤宏、吴建依:关于行政首长负责制的理论探索，河北法学，1999 年第 5 期，第 17 页 4马起华:政治制度，商务印书馆 1978 年版，第 257 页 5郭道晖：论法的时代精神，湖南出版社 1997 年版，第 468 页 6张成福:责任政府论，中国人民大学学报，2000 年第 2 期

事,给国家和人民造成重大损失,严重地损害党和政府的形象 (2)行政首长负责制的规范化、法制化程度较低虽然除了82年宪法外,我国的《国务院组织法》、《地方人民政府组织法》对此也加以明确规定,但这种规定过于原则,导致了各级各类行政机关在执行行政首长负责制的实践中作法不一。责任设定的模糊性和问责的软弱性,导致了正职干部的职责往往停留在抽象的指导与决策层面,因此“谁主管谁负责”原则的使用往往导致承担责任的总是副职领导,而很少有正职领导人承担责任的非正常现象。此外,对行政首长的责任追究力度不够,即使有行政首长下台,多半是换个地方继续做官,而且大多保持了原来的级别和待遇,因此并没有达到追究责任的目的 (3)追求政绩与行政效率、效益的冲突。行政首长作为行政机关的领导者,首先是一位公务员,按照《公务员法》第33条的规定,对公务员的考核,按照管理权限,全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩。因此,这就促使各级行政首长在具体的行政行为中尤为重视政绩和经济效益。为追求政绩、为晋升忙于做表面文章,大搞形象工程。某些行政首长“官本位”思想严重,缺少为人民服务的精神,官威十足,严重脱离群众。发展和完善我国行政首长负责制的思考: (1)理顺关系,树立和强化行政首长的权威 a)理顺行政首长个人负责与党的领导关系凡是政府执行行政事务,无论事项大小,都一律由行政首长负责处置,并承担由此而产生的法律后果。党不应对之进行干预,而应在方针、政策、路线以及组织上进行指导。要通过党管干部的原则,向权力机关推荐素质好、水平高、政治立场坚定的党员作为行政首长候选人。党对行政首长执行党的路线、方针、政策的情况进行党的监督,并向行政机关提出建议 b)加强行政首长的人事任免权各国都把行政领域的人事权主要地交予行政首长行使。7在美国,主要行政官员的任免权掌握在总统手里,尽管任命高级官员须经参议院同意(或参议员礼貌) 但大量的低级行政官员都由总统直接任免。在英国,中央政府的高级官员和几乎 7[美]阿尔蒙德等著:比较政治学,上海译文出版社1987年2月版第306页

事，给国家和人民造成重大损失，严重地损害党和政府的形象。（2）行政首长负责制的规范化、法制化程度较低虽然除了 82 年宪法外，我国的《国务院组织法》、《地方人民政府组织法》对此也加以明确规定，但这种规定过于原则，导致了各级各类行政机关在执行行政首长负责制的实践中作法不一。责任设定的模糊性和问责的软弱性，导致了正职干部的职责往往停留在抽象的指导与决策层面，因此“谁主管谁负责”原则的使用往往导致承担责任的总是副职领导，而很少有正职领导人承担责任的非正常现象。此外，对行政首长的责任追究力度不够，即使有行政首长下台，多半是换个地方继续做官，而且大多保持了原来的级别和待遇，因此并没有达到追究责任的目的。（3）追求政绩与行政效率、效益的冲突。行政首长作为行政机关的领导者，首先是一位公务员，按照《公务员法》第 33 条的规定，对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。因此，这就促使各级行政首长在具体的行政行为中尤为重视政绩和经济效益。为追求政绩、为晋升忙于做表面文章，大搞形象工程。某些行政首长 “官本位”思想严重，缺少为人民服务的精神，官威十足，严重脱离群众。发展和完善我国行政首长负责制的思考：（1）理顺关系，树立和强化行政首长的权威 a) 理顺行政首长个人负责与党的领导关系凡是政府执行行政事务，无论事项大小，都一律由行政首长负责处置，并承担由此而产生的法律后果。党不应对之进行干预，而应在方针、政策、路线以及组织上进行指导。要通过党管干部的原则，向权力机关推荐素质好、水平高、政治立场坚定的党员作为行政首长候选人。党对行政首长执行党的路线、方针、政策的情况进行党的监督，并向行政机关提出建议。 b) 加强行政首长的人事任免权各国都把行政领域的人事权,主要地交予行政首长行使。7在美国,主要行政官员的任免权掌握在总统手里,尽管任命高级官员须经参议院同意(或参议员礼貌), 但大量的低级行政官员都由总统直接任免。在英国,中央政府的高级官员和几乎 7 [美]阿尔蒙德等著:比较政治学,上海译文出版社 1987 年 2 月版,第 306 页

所有的阁员都由首相决定任免。虽然从形式上看须经英王批准但那仅仅是形式而已我国在人事权上我们坚持“党管干部”的原则。行政主要干部的配备由党组织考察、调查并形成推荐意见最后由人大依照法定程序决定是否任命或选举。这样保证了被选拔人员的政治素质、决策水平和业务能力。从而使政府工作更好地贯彻党的路线、方针、政策更好地执行国家意志。黄贤宏认为党管干部既是我国人事管理制度的特点也是优点,应当坚持坚持“党管干部”’,但可以赋予行政长官一定人事任免权。既然国务院作为最高国家赋予各级行政首长一定的人事任免权,也可以赋予其他行政首长同样权力:如对行政机关副职领导人的提议权,即行政首长有权根据本机关对工作人员的需求情况向党委组织部门提出人事变更的意见,再以法定程序由权力机关决定其去留。这种提议权既坚持了党管干部的原则又贯彻了行政首长负责制,减少了副职对行政首长的牵制,提高了行政决策的效率。同时行政首长也要有权决定行政机关其他组成人员的任免,以对行政机关进行高效的管理。 (2)加强立法,提升行政首长负责制的法制化程度抓紧修改《国务院组织法》和《地方组织法》,明确规定行政首长在本机关中的核心地位;全面清理和综合审查既有的与行政首长负责制相关的各种规范性文件和制度;三要着手研究和制定行政首长负责制的实体法和程序法 (3)提高行政首长决策的科学化和有效性充分利用“两会”集体讨论的优势,好的决策应以相互冲突的意见为基础; 应从不同的观点中选择;应从不同的判断中选择。所以,除非有不同的见解,就不可能有决策。”8不同观点的交锋可以产生智慧的火花找到解决问题的新途径和新方法,进行创新决策9。“两会”集体讨论重大问题的过程会造成“新的力量”;同时集体讨论的过程也是大家提高认识、形成共识的过程有利于行政决策的有效执行。 8[美]彼德·F·杜拉克有效的管理者台北:台湾庆文印制有限公司,1978,第178页 9田兆阳论行政首长负责制与权力制约机制政治学研究1999

所有的阁员都由首相决定任免。虽然从形式上看须经英王批准,但那仅仅是形式而已。我国在人事权上我们坚持“党管干部”的原则。行政主要干部的配备由党组织考察、调查并形成推荐意见,最后由人大依照法定程序决定是否任命或选举。这样保证了被选拔人员的政治素质、决策水平和业务能力。从而使政府工作更好地贯彻党的路线、方针、政策,更好地执行国家意志。黄贤宏认为党管干部既是我国人事管理制度的特点,也是优点，应当坚持。坚持“党管干部”，但可以赋予行政长官一定人事任免权。既然国务院作为最高国家赋予各级行政首长一定的人事任免权，也可以赋予其他行政首长同样权力：如对行政机关副职领导人的提议权，即行政首长有权根据本机关对工作人员的需求情况向党委组织部门提出人事变更的意见，再以法定程序由权力机关决定其去留。这种提议权既坚持了党管干部的原则又贯彻了行政首长负责制，减少了副职对行政首长的牵制，提高了行政决策的效率。同时行政首长也要有权决定行政机关其他组成人员的任免，以对行政机关进行高效的管理。（2）加强立法，提升行政首长负责制的法制化程度抓紧修改《国务院组织法》和《地方组织法》,明确规定行政首长在本机关中的核心地位；全面清理和综合审查既有的与行政首长负责制相关的各种规范性文件和制度；三要着手研究和制定行政首长负责制的实体法和程序法。（3）提高行政首长决策的科学化和有效性充分利用“两会”集体讨论的优势，好的决策,应以相互冲突的意见为基础; 应从不同的观点中选择;应从不同的判断中选择。所以,除非有不同的见解,就不可能有决策。”8不同观点的交锋,可以产生智慧的火花,找到解决问题的新途径和新方法,进行创新决策9。“两会”集体讨论重大问题的过程,会造成“新的力量”;同时,集体讨论的过程也是大家提高认识、形成共识的过程,有利于行政决策的有效执行。 8 [美]彼德·F·杜拉克.有效的管理者.台北:台湾庆文印制有限公司,1978，第 178 页 9 田兆阳.论行政首长负责制与权力制约机制.政治学研究,1999