冯迎盈行政管理11307090075 党的一元化领导体制与集体领导体制 、党的一元化领导体制 党的一元化领导是我国党和国家领导体制的核心原则。它是1942年中共中 央针对抗日根据地党政军民各方面工作不协调的状况提出的。党的一元化领导体 制在实际贯彻中,具体化为一系列领导方式和制度,包括:党委制和党组制(党 的集体领导制度)、党委领导下的行政首长负责制、党管干部制度、分口领导方 式和双重领导方式和有关案件的党内审批制度等等。2 在不同的历史阶段,党的一元化领导体制呈现出不同的特征,对我国的发展 产生了深远影响。 1.民主革命时期:一元化领导体制的确立 11.民主革命时期的客观需要 党自身建设的需要 根据地分割与长期不统一,主观主义、宗派主义、山头主义有所抬头;党政 军民各组织间关系缺乏明确了解和认识;党员干部之间以及地区间存在不协调、 不配合的问题,如有些地区军队不尊重地方党和地方政权,政权机构中党员干部 跟党委领导闹独立;本位主义、门户之见等。 战争客观情况需要 日军扫荡、伪军捣乱、国民党军队制造摩擦,各地缺乏联系,只得自力更生、 各自为战,增大了抗战地区性和游击性,因而迫切需要加强共产党统一领导,要 求组织密切配合 因此,1942年,中共中央根据客观需求提出了“党的一元化领导”。中共中 央政治局通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》明 确规定:党是无产阶级先锋队和无产阶级组织的最高形式,它应该领导一切其他 组织,如军队、政府与人民团体。根据地领导的统一与一元化,应当表现在每个 根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。 到了新中国成立之初,各级政权尚处于初创阶段,对于十分迫切的恢复经济、 1所谓“党和国家的领导体制”这一概念是“在政治体制诸范畴中,关于国家社会政治事务的领导原则 领导方式和制度、领导结构系统及其运行机制等方面的总和”。 参考:庞松、韩钢,《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》,《中国社会科学》1987年第6期 2参考:庞松、韩钢,《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》,《中国社会科学》1987年第6期 3参考:谢庆奎等著,《中国地方政府体制概论》,中国广播电视出版社,1997年8月,P60
冯迎盈 行政管理 11307090075 1 党的一元化领导体制与集体领导体制 一、 党的一元化领导体制 党的一元化领导是我国党和国家领导体制1的核心原则。它是 1942 年中共中 央针对抗日根据地党政军民各方面工作不协调的状况提出的。党的一元化领导体 制在实际贯彻中，具体化为一系列领导方式和制度，包括：党委制和党组制（党 的集体领导制度）、党委领导下的行政首长负责制、党管干部制度、分口领导方 式和双重领导方式和有关案件的党内审批制度等等。2 在不同的历史阶段，党的一元化领导体制呈现出不同的特征，对我国的发展 产生了深远影响。 1. 民主革命时期：一元化领导体制的确立 1.1. 民主革命时期的客观需要 党自身建设的需要 根据地分割与长期不统一，主观主义、宗派主义、山头主义有所抬头；党政 军民各组织间关系缺乏明确了解和认识；党员干部之间以及地区间存在不协调、 不配合的问题，如有些地区军队不尊重地方党和地方政权，政权机构中党员干部 跟党委领导闹独立；本位主义、门户之见等。 战争客观情况需要 日军扫荡、伪军捣乱、国民党军队制造摩擦，各地缺乏联系，只得自力更生、 各自为战，增大了抗战地区性和游击性，因而迫切需要加强共产党统一领导，要 求组织密切配合。3 因此，1942 年，中共中央根据客观需求提出了“党的一元化领导”。中共中 央政治局通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》明 确规定：党是无产阶级先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应该领导一切其他 组织，如军队、政府与人民团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个 根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。 到了新中国成立之初，各级政权尚处于初创阶段，对于十分迫切的恢复经济、 1 所谓“党和国家的领导体制”这一概念是“在政治体制诸范畴中，关于国家社会政治事务的领导原则、 领导方式和制度、领导结构系统及其运行机制等方面的总和”。 参考：庞松、韩钢，《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》，《中国社会科学》1987 年第 6 期 2 参考：庞松、韩钢，《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》，《中国社会科学》1987 年第 6 期 3 参考：谢庆奎等著，《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社，1997 年 8 月，P160
冯迎盈行政管理11307090075 民主改革事务的领导和管理,通过在形式上和组织上更为健全的党的各级组织 机构来实现,通常比较有效;而要胜利地完成肃清残余敌人、镇压反革命和抗美 援朝的斗争任务,也需要有一个权力集中的指挥中心。因此,在全国政权建立以 后,将战争年代行之有效的党的一元化领导原则运用于国家社会政治事务的领导 和管理,便是顺理成章的事情 12.毛对“以党代政问题”的批评 1928年6月,毛泽东在《井冈山的斗争》中就批评过党政不分、以党代 政的倾向。他指出:“党在群众中有极大的威权,政府的威权却差得多。这是由 于许多事情为图省便,党在那里直接做了,把政府机关搁置一边。这种情形是 很多的。”他针对此指出:“以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法,除 宣传外,执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法, 是要避免的。”(《毛泽东选集》第1卷,第73页) 2.“两个十年”;一元化领导体制走向极端与“党政合 俄国十月革命胜利后逐步开始了社会主义建设的实践。在这种新形势下,列 宁就党如何领导国家的问题提出,“党的任务是对所有国家机关的工作进行总的 领导,而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉” (《列宁全集》第33卷,第221页)。 “八大”前后,党的一些领导人遵循列宁“总的领导”的思想,并丰富了这 思想。比如刘少奇提出“在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导 作用”(《刘少奇选集》下卷,第264页)。再比如周恩来在《论知识分子》中 谈到1957年以后党对科学文化工作的领导进一步确立之后说:“必须肯定党应 该领导一切,党能够领导一切。”但“现在的问题是如何领导一切?什么是一 切?这个问题正在逐步解决。”接着他谈了“党的几个方面的问题”,包括党 的领导范围、党的领导不是党员个人领导、上下级区别、党委集体领导和领导职 能范围。(《周恩来选集》下卷,第365-366页) “1953年,以毛为首的一个委员会开始起草中华人民共和国宪法,当时有 人作了首八行押韵诗,归纳了这一政治制度的正确功能:大权独揽,小权分散: 4谢庆奎等著,《中国地方政府体制概论》,中国广播电视出版社,1997年8月,P149
冯迎盈 行政管理 11307090075 2 民主改革事务的领导和管理, 通过在形式上和组织上更为健全的党的各级组织 机构来实现, 通常比较有效；而要胜利地完成肃清残余敌人、镇压反革命和抗美 援朝的斗争任务，也需要有一个权力集中的指挥中心。因此，在全国政权建立以 后，将战争年代行之有效的党的一元化领导原则运用于国家社会政治事务的领导 和管理，便是顺理成章的事情。 1.2. 毛对“以党代政问题”的批评 1928 年6 月，毛泽东在《井冈山的斗争》中就批评过党政不分、以党代 政的倾向。他指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由 于许多事情为图省便， 党在那里直接做了， 把政府机关搁置一边。这种情形是 很多的。”他针对此指出：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除 宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法， 是要避免的。”（《毛泽东选集》第1 卷，第73 页）4 2. “两个十年”：一元化领导体制走向极端与“党政合一” 俄国十月革命胜利后逐步开始了社会主义建设的实践。在这种新形势下，列 宁就党如何领导国家的问题提出，“党的任务是对所有国家机关的工作进行总的 领导，而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉”。 （《列宁全集》第33卷，第221页）。 “八大”前后，党的一些领导人遵循列宁“总的领导”的思想，并丰富了这 一思想。比如刘少奇提出“在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导 作用”（《刘少奇选集》下卷，第264页）。再比如周恩来在《论知识分子》中 谈到1957 年以后党对科学文化工作的领导进一步确立之后说：“ 必须肯定党应 该领导一切， 党能够领导一切。”但“现在的问题是如何领导一切？什么是一 切？这个问题正在逐步解决。”接着他谈了“ 党的几个方面的问题”，包括党 的领导范围、党的领导不是党员个人领导、上下级区别、党委集体领导和领导职 能范围。（《周恩来选集》下卷，第365—366 页） “1953 年，以毛为首的一个委员会开始起草中华人民共和国宪法，当时有 人作了首八行押韵诗，归纳了这一政治制度的正确功能：大权独揽，小权分散； 4 谢庆奎等著，《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社，1997 年 8 月，P149
冯迎盈行政管理11307090075 党委决定,各方去办;办也有诀,不离原则;工作检查,党委有责”,1958年 月31日,毛修订《工作方法六十条》,第一次摘录这条顺口溜,并做了解释: “大权独揽”是一句成语,习惯上往往指的是个人独断。我们借用这句话, 指的却是主要权力应当集中于中央和地方党委的集体,用以反对分散主义。难道 大权可以分揽吗?所谓“各方去办”,不是说由党员径直去办,而是一定要经过 党员在国家机关中、在企业中、在合作社中、在人民团体中、在文化教育机关中, 同非党员接触、商量、研究,对不妥当的部分加以修改,然后大家通过,方才去 办 虽然八大对当时国内的主要矛盾—一先进的社会主义制度同落后的社会生 产力之间的矛盾一一作出了科学的判断,并且八大前后领导人在老大哥苏联的带 领下对党的领导有较为正确的认识,但是实际上,在接下来的“全面建设社会主 义”和文化大革命的“两个十年”,一元化领导并没有贯彻这些相对正确的理解 而是走向了集权的极端状态。 自生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后,特别是从1957年开始, 党在阶级斗争问题上的理论和实践的错误愈益发展。领导体制中那些适应于大规 模阶级斗争(战争和革命)的原则、方式、结构和运行机制不断强化起来。在领 导原则上,强调“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面,党是领导一切的” 在这个单一口号下,领导体制相应地形成一套党直接管理具体事务的领导方式。 政府、司法机关和人民团体成为党组织系统的执行机构,党委领导下的行政首长 负责制在企事业单位全面推开,而在政府和司法机关则是形成党组领导下的行政 首长负责制。于是,各部门一切重大问题和重要事项的决定权统统集中在党委(党 组)在国家监察系统,党的监察委员会取代了国家监察机构执行行政监督职能。 在政法系统,党委则直接参与具体的审判活动。在意识形态管理系统,党对新闻 广播、出版等部门业务性工作的管理是直接和具体的。1960年,全国重设六个 党的中央局,统一领导所辖省份的党政军群各组织的工作。各地方党委还加强了 分口领导制,设分管对口书记对相应的政府行政管理工作上的重要问题进行拍板 决定。在全面建设社会主义时期,领导体制的发展朝着高度集权化方向演变。领 导体制中包含的不适应社会主义建设的因素,与社会生产力发展和国家民主化的 5费正清、麦克法夸尔著,《剑桥中华人民共和国史:中国革命内部的革命(1966-1982)》第一章:转引自 《工作方法六十条》
冯迎盈 行政管理 11307090075 3 党委决定，各方去办；办也有诀，不离原则；工作检查，党委有责”，1958 年 1 月 31 日，毛修订《工作方法六十条》，第一次摘录这条顺口溜，并做了解释： “大权独揽”是一句成语，习惯上往往指的是个人独断。我们借用这句话， 指的却是主要权力应当集中于中央和地方党委的集体，用以反对分散主义。难道 大权可以分揽吗？所谓“各方去办”，不是说由党员径直去办，而是一定要经过 党员在国家机关中、在企业中、在合作社中、在人民团体中、在文化教育机关中， 同非党员接触、商量、研究，对不妥当的部分加以修改，然后大家通过，方才去 办。”5 虽然八大对当时国内的主要矛盾——先进的社会主义制度同落后的社会生 产力之间的矛盾——作出了科学的判断，并且八大前后领导人在老大哥苏联的带 领下对党的领导有较为正确的认识，但是实际上，在接下来的“全面建设社会主 义”和文化大革命的“两个十年”，一元化领导并没有贯彻这些相对正确的理解， 而是走向了集权的极端状态。 自生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，特别是从 1957 年开始， 党在阶级斗争问题上的理论和实践的错误愈益发展。领导体制中那些适应于大规 模阶级斗争（战争和革命）的原则、方式、结构和运行机制不断强化起来。在领 导原则上，强调“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的”。 在这个单一口号下，领导体制相应地形成一套党直接管理具体事务的领导方式。 政府、司法机关和人民团体成为党组织系统的执行机构，党委领导下的行政首长 负责制在企事业单位全面推开，而在政府和司法机关则是形成党组领导下的行政 首长负责制。于是，各部门一切重大问题和重要事项的决定权统统集中在党委（党 组）。在国家监察系统，党的监察委员会取代了国家监察机构执行行政监督职能。 在政法系统，党委则直接参与具体的审判活动。在意识形态管理系统，党对新闻、 广播、出版等部门业务性工作的管理是直接和具体的。1960 年，全国重设六个 党的中央局，统一领导所辖省份的党政军群各组织的工作。各地方党委还加强了 分口领导制，设分管对口书记对相应的政府行政管理工作上的重要问题进行拍板 决定。在全面建设社会主义时期，领导体制的发展朝着高度集权化方向演变。领 导体制中包含的不适应社会主义建设的因素，与社会生产力发展和国家民主化的 5 费正清、麦克法夸尔著，《剑桥中华人民共和国史：中国革命内部的革命（1966~1982）》第一章；转引自 《工作方法六十条》
冯迎盈行政管理11307090075 客观要求发生了愈来愈尖锐的矛盾。这种矛盾的发展,终于成为导致“文化大革 命”发生的重要原因 在文化大革命时期,党的一元领导走向了无以复加的集权程度,由之前的“东 西南北中,党政军民学,党是领导一切的”,推衍到一切政治、经济、文化组织 都必须服从所谓“党的绝对领导”。在权力配置上,最高领导权实际上集中于党 中央毛泽东同志个人和一度取代了中央书记处的“中央文革小组”。在组织结构 上,各地方、政府各部门和基层单位纷纷建立起“革命委员会”,它集党政军大 权于一身,包揽党务、行政、司法等各项工作;而在企事业部门,它又是党政领 导的同义词,其实质是一个“党政企一体化的混沌体”。6 对于为何党未能贯彻之前的正确理解,庞松和韩钢认为,是因为“党在理论 上没有将立国的基本原则(党必须领导)同领导体制的领导原则(党如何领导) 加以区别,而是把两者等同起来。随着阶级斗争扩大化错误的加深,是否服从‘一 元化’领导成为判断人们阶级立场的标准,从而使‘一元化’领导和‘党领导 切’更加成为不可移易的原则” 3.党的十一届三中全会&邓小平→一元化领导≠以党代政 1978年12月22日,党的十一届三中全会公报指出:“应该在党的一元化 领导之下,认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象,实行分级分工分 人负责,加强管理机构和管理人员的权限和责任,减少会议公文,提高工作效率, 认真实行考核、奖惩、升降等制度。”(《三中全会以来重要文献选编》上,第 6-7页) 1978年12月,邓小平在中央工作会议闭幕会上的讲话中说过:“思想不解 放,思想僵化,很多的怪现象就产生了。”“思想一僵化,条条、框框就多起来 了。比如说,加强党的领导,变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导, 变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导,变成了‘一切统一口径’。” (《邓小平文选》第2卷,第142页) 1980年8月,他在中央政治局扩大会议上的讲话中指出:“权力过分集中 的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切 6参考:庞松、韩钢,《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》,《中国社会科学》1987年第6期
冯迎盈 行政管理 11307090075 4 客观要求发生了愈来愈尖锐的矛盾。这种矛盾的发展，终于成为导致“文化大革 命”发生的重要原因。 在文化大革命时期，党的一元领导走向了无以复加的集权程度，由之前的“东 西南北中，党政军民学，党是领导一切的”，推衍到一切政治、经济、文化组织 都必须服从所谓“党的绝对领导”。在权力配置上，最高领导权实际上集中于党 中央毛泽东同志个人和一度取代了中央书记处的“中央文革小组”。在组织结构 上，各地方、政府各部门和基层单位纷纷建立起“革命委员会”，它集党政军大 权于一身，包揽党务、行政、司法等各项工作；而在企事业部门，它又是党政领 导的同义词，其实质是一个“党政企一体化的混沌体”。6 对于为何党未能贯彻之前的正确理解，庞松和韩钢认为，是因为“党在理论 上没有将立国的基本原则（党必须领导）同领导体制的领导原则（党如何领导） 加以区别，而是把两者等同起来。随着阶级斗争扩大化错误的加深，是否服从‘一 元化’领导成为判断人们阶级立场的标准，从而使‘一元化’领导和‘党领导一 切’更加成为不可移易的原则”。 3. 党的十一届三中全会&邓小平 → 一元化领导≠以党代政 1978 年12 月22 日，党的十一届三中全会公报指出：“应该在党的一元化 领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分 人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率， 认真实行考核、奖惩、升降等制度。”（《三中全会以来重要文献选编》上，第 6—7 页） 1978 年12 月，邓小平在中央工作会议闭幕会上的讲话中说过：“思想不解 放，思想僵化，很多的怪现象就产生了。”“思想一僵化，条条、框框就多起来 了。比如说，加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导， 变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。” （《邓小平文选》第2 卷，第142 页） 1980 年8 月，他在中央政治局扩大会议上的讲话中指出：“权力过分集中 的现象， 就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切 6 参考：庞松、韩钢，《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》，《中国社会科学》1987 年第 6 期
冯迎盈行政管理11307090075 权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记, 什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。” (《邓小平文选》第2卷,第329页) 邓小平的讲话拉开了理论界和学术界对“党的领导体制”的讨论和研究。至 1989年6月,研究的主要成就和特色在以下方面 是厘清了关键性的概念。对于权力高度集中、党政不分等现象所属的层面 进行了确定,十二届三种全会上首次将“制度”和“体制”区分了开来,即“体 制”是“制度”的外在表现形式,而党政不分等现象属于体制层面的问题。 二是明确了党政分开的内涵。十三大前后,人们的认识逐渐趋于一致,即“党 政分开”是党政职能分开。其具体要求包括:党必须在宪法和法律的范围内活动; 党应当保证政权组织发挥自己的职能,要理顺党和政权组织、群团组织、企事业 单位的职能区分,并实现制度化。 十二大:定义了“党的领导”一一政治、思想和组织领导。之后的中央文件 中基本不提“党的一元化领导” 邓提出四点解决党政不分、以党代政问题的意见: 1.减少党政兼职:中央一部分主要领导同志不兼任政府职务,可以集中精力管 党,管路线、方针、政策; 2.强有力的政府工作系统,自主行使行政职权,各级党委不再就政府职权范围 内的工作发号施令; 3.党的领导应该主攻思想政治工作,而不是去管日常行政和业务工作 4.党要善于领导,而不要干预太多 4.小结 党的一元化领导是基于对以党代政的反对而提出的,一元化领导不等于以 党代政。但是一元化领导在缺乏其他制度保障的情况下必然会导致党政不分的情 况,关键在于完善“政”方面的制度建设,厘清制度上的“党政关系”,对于中 国来说就是要切实完善人大制度。 党与人大 7,,已, 谢庆奎等著,《中国地方政府体制概论》,中国广播电视出版社,1997年8月,P157-158
冯迎盈 行政管理 11307090075 5 权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记， 什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。” （《邓小平文选》第2 卷，第329 页） 邓小平的讲话拉开了理论界和学术界对“党的领导体制”的讨论和研究。至 1989年6月，研究的主要成就和特色在以下方面： 一是厘清了关键性的概念。对于权力高度集中、党政不分等现象所属的层面 进行了确定，十二届三种全会上首次将“制度”和“体制”区分了开来，即“体 制”是“制度”的外在表现形式，而党政不分等现象属于体制层面的问题。 二是明确了党政分开的内涵。十三大前后，人们的认识逐渐趋于一致，即“党 政分开”是党政职能分开。其具体要求包括：党必须在宪法和法律的范围内活动； 党应当保证政权组织发挥自己的职能，要理顺党和政权组织、群团组织、企事业 单位的职能区分，并实现制度化。 十二大：定义了“党的领导”——政治、思想和组织领导。之后的中央文件 中基本不提“党的一元化领导”。 邓提出四点解决党政不分、以党代政问题的意见：7 1. 减少党政兼职：中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管 党，管路线、方针、政策； 2. 强有力的政府工作系统，自主行使行政职权，各级党委不再就政府职权范围 内的工作发号施令； 3. 党的领导应该主攻思想政治工作，而不是去管日常行政和业务工作； 4. 党要善于领导，而不要干预太多 4. 小结 党的一元化领导是基于对以党代政的反对而提出的，一元化领导不等于以 党代政。但是一元化领导在缺乏其他制度保障的情况下必然会导致党政不分的情 况，关键在于完善“政”方面的制度建设，厘清制度上的“党政关系”，对于中 国来说就是要切实完善人大制度。 党与人大 7 谢庆奎等著，《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社，1997 年 8 月，P157-158
冯迎盈行政管理11307090075 中共中央 政治局及其常委会 国务院← 国家主席 国家军事委员会 军队 最高人民法院 全国人民代表大会 最高人民检察院 常务委员会 图1-2当代中国的党政军一体化组织体制 就实际的制度规范而言,当代中国的政权组织并不仅仅是由人民代表大会所 设定的政府机构(包括全国人民代表大会、国务院、最高人民法院和最高人民检 察院)所组成,而且还要包括中国共产党组织在内以及军队系统在内,而党是政 权体系的核心,由此形成以党组织为中轴的党政军一体化的国家政权体系和政治 体制。费正清和赖肖尔曾说过,当代中国是“由政党、政府和军队三部分组成政 权,每一部分都自成体系,但由共产党的领导联结在一起”。人大虽然在制度安 排上是最高权力机关,但实际上其作用并不那么突出。 领导排序!!】习近平、李克强、张德江……上一届是胡锦涛、吴邦国、温家 在人民代表大会本身地位暧昧的情况下,这一宪政体制也必然受到影响。 二、集体领导体制 1.集体领导体制的定义 胡鞍钢在《中国集体领导体制》中将集体领导体制定义为-一“中国特色的 ‘集体领导制’就是指由多人组成的中央政治局常委会以及集体领导机制。中央 政治局常委又分别代表党和国家的不同领导机构,形成了分工合作与协调合力的 集体领导制’。”°但是,此定义有所不足,它只关注了中央层面的集体领导, 而忽视了该体制在各个条线的贯彻。实际上,党于中共五大第一次提出实行集体 领导制度。会议通过的《组织问题决议案》指出:“中央应该强毅地实行集体的 领导,从中央、省委以至支部。”由此可见,集体领导体制是对党的一元化领导 8胡伟,《政府过程》,P3544 9胡鞍钢,《中国集体领导机制》,中国人民大学出版社,2013,P910
冯迎盈 行政管理 11307090075 6 就实际的制度规范而言，当代中国的政权组织并不仅仅是由人民代表大会所 设定的政府机构（包括全国人民代表大会、国务院、最高人民法院和最高人民检 察院）所组成，而且还要包括中国共产党组织在内以及军队系统在内，而党是政 权体系的核心，由此形成以党组织为中轴的党政军一体化的国家政权体系和政治 体制。费正清和赖肖尔曾说过，当代中国是“由政党、政府和军队三部分组成政 权，每一部分都自成体系，但由共产党的领导联结在一起”。人大虽然在制度安 排上是最高权力机关，但实际上其作用并不那么突出。 领导排序！！！习近平、李克强、张德江……上一届是胡锦涛、吴邦国、温家 宝…… 在人民代表大会本身地位暧昧的情况下，这一宪政体制也必然受到影响。8 二、 集体领导体制 1. 集体领导体制的定义 胡鞍钢在《中国集体领导体制》中将集体领导体制定义为——“中国特色的 ‘集体领导制’就是指由多人组成的中央政治局常委会以及集体领导机制。中央 政治局常委又分别代表党和国家的不同领导机构，形成了分工合作与协调合力的 ‘集体领导制’。”9但是，此定义有所不足，它只关注了中央层面的集体领导， 而忽视了该体制在各个条线的贯彻。实际上，党于中共五大第一次提出实行集体 领导制度。会议通过的《组织问题决议案》指出：“中央应该强毅地实行集体的 领导，从中央、省委以至支部。”由此可见，集体领导体制是对党的一元化领导 8 胡伟，《政府过程》，P35-44 9 胡鞍钢，《中国集体领导机制》，中国人民大学出版社，2013，P9-10
冯迎盈行政管理11307090075 体制的进一步完善性的实施,而其涵盖的范围不只是中央,还有地方 集体领导制的最重要特征是“集体”一—“是‘集体成员’,而不是‘个人 (如总统);是‘多个机构’,而不是‘一个机构’;是‘集体智慧’,而不是‘个 人智慧’;是‘集体决策’,而不是‘个人决策 政治局常务委员会 政治局 书记处军事委员会 中央委员会 党的全国代表大会 中央委员会各部 图6.2党的中央组织 注:箭头表示实际上的权力指导方向。 2.党的集体领导体制的形成与发展 杨留记、袁俊宏1和肖一平、施友松1都对党的集体领导体制的形成与发展 做了较好的梳理,以下结合起来进行简述 从“委员制”到“集体领导制”的提出 党的一大通过的党纲规定,党“承认苏维埃管理制度”,即采用委员会制 二大党章规定,在党的会议上,少数必须绝对服从多数,体现了民主集中制的精 神,但是对于集中的强调大于对民主的强调。肖、施认为,这与当时国内斗争环 境及共产国际和苏联共产党的影响密切相关。在现实的需求之下,党的领导不仅 依靠每个党员的个体信念,靠同志友谊,靠铁的纪律,还依靠推崇和推选在党内 有名望、有影响、有号召力的个别领袖来领路。当时,党章和决议赋予委员长或 总书记无疑权威,规定“委员长一人总理党务及会计”,其余委员只起“协同” 作用 直到五大,党第一次提出集体领导制度,并取消了四大以前对总书记职权的 规定,明确提出:“党部的指导原则为民主集中制”。但是该制度在当时未得到很 好的施行,对陈独秀的家长制领导作风未起到有效制约作用 从“民权主义”到“集体领导与个人分工责任制”的提出 八七会议通过的《党的组织问题决议案》指出:党处于“现时秘密状态之中, 杨留记、袁俊宏,《党的集体领导制度的形成与发展》,《中共党史研究》1991年第4期,1991 肖一平、施友松,《民主革命时期党的集体领导制度述评》,《中共党史研究》1988年第5期,1988
冯迎盈 行政管理 11307090075 7 体制的进一步完善性的实施，而其涵盖的范围不只是中央，还有地方。 集体领导制的最重要特征是“集体”——“是‘集体成员’，而不是‘个人’ （如总统）；是‘多个机构’，而不是‘一个机构’；是‘集体智慧’，而不是‘个 人智慧’；是‘集体决策’，而不是‘个人决策’。” 2. 党的集体领导体制的形成与发展 杨留记、袁俊宏10和肖一平、施友松11都对党的集体领导体制的形成与发展 做了较好的梳理，以下结合起来进行简述—— 从“委员制”到“集体领导制”的提出 党的一大通过的党纲规定，党“承认苏维埃管理制度”，即采用委员会制。 二大党章规定，在党的会议上，少数必须绝对服从多数，体现了民主集中制的精 神，但是对于集中的强调大于对民主的强调。肖、施认为，这与当时国内斗争环 境及共产国际和苏联共产党的影响密切相关。在现实的需求之下，党的领导不仅 依靠每个党员的个体信念，靠同志友谊，靠铁的纪律，还依靠推崇和推选在党内 有名望、有影响、有号召力的个别领袖来领路。当时，党章和决议赋予委员长或 总书记无疑权威，规定“委员长一人总理党务及会计”，其余委员只起“协同” 作用。 直到五大，党第一次提出集体领导制度，并取消了四大以前对总书记职权的 规定，明确提出：“党部的指导原则为民主集中制”。但是该制度在当时未得到很 好的施行，对陈独秀的家长制领导作风未起到有效制约作用。 从“民权主义”到“集体领导与个人分工责任制”的提出 八七会议通过的《党的组织问题决议案》指出：党处于“现时秘密状态之中， 10 杨留记、袁俊宏，《党的集体领导制度的形成与发展》，《中共党史研究》1991 年第 4 期，1991 11 肖一平、施友松，《民主革命时期党的集体领导制度述评》，《中共党史研究》1988 年第 5 期，1988
冯迎盈行政管理11307090075 需要最大限度的集权,但是集权制度不应当变成消灭党内的民权主义。”八七会 议后,党内“左”倾情绪逐步滋长,直至发展成为“左”倾盲动主义的严重错误。 六大重申了要实行集体领导制度。大会通过的《政治决议案》提出:“实行 真正的民主集中制;秘密条件下尽可能地保证党内的民主主义;实行集体地讨论 和集体的决定主要问题;同时反对极端民主主义倾向。”《组织间题决议案提纲》 也指出:“加强党的集体领导,实行分工的集体,形成无产阶级指导中坚的工作”, 强调“党内有集体的指导与党员群众作有系统的报告,是预防和很快地纠正错误 之最好方法”,要求“地方党委应当根据党章相当条文之规定,实行集体工作 并指出:“党支部书记只是委员会全体会议和常务会议命令之执行者”,不是不 受限制的特权人物。六大关于实行集体领导和分工负责的思想,是党的集体领导 与个人分工负责制的最初表述,但是这些规定在之后的实践中并未得到很好地落 实 遵义会议:健全领导制的转折点 毛泽东在遵义会议上总结了党在执行民主集中制方面的经验教训,深刻指出: 在新时期,集中制应该密切联系于民主制”,并且对实行集体领导制的措施做 了具体的阐述。 抗日战争爆发后,党内滋长了自由化主义、分散主义,于是党在六界六中全 会强调了坚持党的集体领导是发展党内民主的重要一环。于此同时,中央确定了 一元化领导体制,在客观战况需求之下,将各根据地的党政军权相对集中于各级 党委书记。 1948年9月:健全党委制 该年,中共中央作出了《关于健全党委制》的决定,指出:“党委制是保证 集体领导、防止个人包办的党的重要制度”,并规定“从中央局至地委,从前委 至旅委以及军区、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组,都必须建立健 全的党委会议制度,一切重要问题均须交委员会讨论,由到会委员发表意见,做 出明确决定,然后分别执行”,并要求地委、旅委以下党委也必须如此。邓小平 在后来指出,这个决定“对于加强党的领导,尤其起了重大作用”,并且一直到 社会主义建设时期“仍然保持着它的效力”。但规定并未对党中央如何实行集体 领导作出明确的规定,致使集体领导存在被个人领导垄断的极大可能性
冯迎盈 行政管理 11307090075 8 需要最大限度的集权，但是集权制度不应当变成消灭党内的民权主义。”八七会 议后，党内“左”倾情绪逐步滋长，直至发展成为“左”倾盲动主义的严重错误。 六大重申了要实行集体领导制度。大会通过的《政治决议案》提出：“ 实行 真正的民主集中制；秘密条件下尽可能地保证党内的民主主义；实行集体地讨论 和集体的决定主要问题；同时反对极端民主主义倾向。”《组织间题决议案提纲》 也指出：“ 加强党的集体领导，实行分工的集体，形成无产阶级指导中坚的工作”， 强调“党内有集体的指导与党员群众作有系统的报告, 是预防和很快地纠正错误 之最好方法”，要求“ 地方党委应当根据党章相当条文之规定，实行集体工作”， 并指出：“ 党支部书记只是委员会全体会议和常务会议命令之执行者”，不是不 受限制的特权人物。六大关于实行集体领导和分工负责的思想，是党的集体领导 与个人分工负责制的最初表述，但是这些规定在之后的实践中并未得到很好地落 实。 遵义会议：健全领导制的转折点 毛泽东在遵义会议上总结了党在执行民主集中制方面的经验教训，深刻指出： “在新时期，集中制应该密切联系于民主制”，并且对实行集体领导制的措施做 了具体的阐述。 抗日战争爆发后，党内滋长了自由化主义、分散主义，于是党在六界六中全 会强调了坚持党的集体领导是发展党内民主的重要一环。于此同时，中央确定了 一元化领导体制，在客观战况需求之下，将各根据地的党政军权相对集中于各级 党委书记。 1948 年 9 月：健全党委制 该年，中共中央作出了《关于健全党委制》的决定，指出：“党委制是保证 集体领导、防止个人包办的党的重要制度”，并规定“从中央局至地委，从前委 至旅委以及军区、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，都必须建立健 全的党委会议制度, 一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员发表意见，做 出明确决定，然后分别执行”，并要求地委、旅委以下党委也必须如此。邓小平 在后来指出，这个决定“对于加强党的领导，尤其起了重大作用”，并且一直到 社会主义建设时期“仍然保持着它的效力”。但规定并未对党中央如何实行集体 领导作出明确的规定，致使集体领导存在被个人领导垄断的极大可能性
冯迎盈行政管理11307090075 十一届三中全会:集体领导体制的重大发展 十一届三中全会就党的思想路线、政治路线和组织路线做了深刻讨论。同年 八月的中央政治局扩大会议上,邓小平做了题为《党和国家领导制度的改革》的 报告,对民主集中制、党的一元化领导和集体领导作了深刻分析。之后,建立了 中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央委员会定期报告工作的制度, 适当增强中央全会每年召开的次数,使中央委员会更好地发挥集体决策作用;建 立了中央政治局、政治局常委、中央书记处的工作规则和生活制度,使集体领导 制度化;各地党组织相应建立和完善了有关议事规则、表决制度和生活制度,以 保证集体领导的正确实施。这些具体措施的落实使得党的集体领导体制实现跨越 式的完善 重要性 邓小平1990年12月24日:“中国问题的关键在于(中国)共产党要有一个 好的政治局,特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题,中国就稳如 泰山。可见,一个好的中央政治局常委会,是中国稳定、发展乃至崛起的关键性 因素。”12 4.集体领导体制如何运作 ●胡鞍钢:五大机制 (1)集体分工协作机制 (2)集体交接班机制 指将党和国家的领导权力从一届领导集体手中平稳交接到下一届领导集体 手中的制度安排。抛弃了毛时代个人指定接班人、将最高权力从个人移交给个人 的封建做法,以权力风险的分散化和权力交接的制度化为核心,要求党的干部 般应走完担任省区市委书记以获得锻炼提高、为在任领导集体成员担任助手以进 一步培养考察两个台阶,才能够成为新一届中央领导集体成员。[隔代指定?] (3)集体学习机制 定时接受智库授课学习,通过集体学习,与决策咨询和政策评估部门展开积 极互动,汇总多元背景信息,群策群智完成信息分享与综合判断,促进政治共识 达成 12胡鞍钢,《中国集体领导机制》,中国人民大学出版社,2013,p9-10
冯迎盈 行政管理 11307090075 9 十一届三中全会：集体领导体制的重大发展 十一届三中全会就党的思想路线、政治路线和组织路线做了深刻讨论。同年 八月的中央政治局扩大会议上，邓小平做了题为《党和国家领导制度的改革》的 报告，对民主集中制、党的一元化领导和集体领导作了深刻分析。之后，建立了 中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央委员会定期报告工作的制度， 适当增强中央全会每年召开的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建 立了中央政治局、政治局常委、中央书记处的工作规则和生活制度，使集体领导 制度化；各地党组织相应建立和完善了有关议事规则、表决制度和生活制度，以 保证集体领导的正确实施。这些具体措施的落实使得党的集体领导体制实现跨越 式的完善。 3. 重要性 邓小平 1990 年 12 月 24 日：“中国问题的关键在于（中国）共产党要有一个 好的政治局，特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题，中国就稳如 泰山。可见，一个好的中央政治局常委会，是中国稳定、发展乃至崛起的关键性 因素。”12 4. 集体领导体制如何运作 胡鞍钢：五大机制 （1） 集体分工协作机制 （2） 集体交接班机制 指将党和国家的领导权力从一届领导集体手中平稳交接到下一届领导集体 手中的制度安排。抛弃了毛时代个人指定接班人、将最高权力从个人移交给个人 的封建做法，以权力风险的分散化和权力交接的制度化为核心，要求党的干部一 般应走完担任省区市委书记以获得锻炼提高、为在任领导集体成员担任助手以进 一步培养考察两个台阶，才能够成为新一届中央领导集体成员。[隔代指定？] （3） 集体学习机制 定时接受智库授课学习，通过集体学习，与决策咨询和政策评估部门展开积 极互动，汇总多元背景信息，群策群智完成信息分享与综合判断，促进政治共识 达成。 12 胡鞍钢，《中国集体领导机制》，中国人民大学出版社，2013，p9-10
冯迎盈行政管理11307090075 (4)集体调研机制 实地察看或邀请了解实情的人进行座谈 (5)集体决策机制 集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定 ●李侃如:关于“最高层的25-35人” 毛时代:个人为领导核心—一“个人统治” 邓时代:保留了毛的某些重要权力一—“中国各派领袖在很大程度上是通过为其 追随者提供职务安排来增强自己的地位的”;“邓也亲自参与确定国事重点的决策 程序……他在分配职位时着眼于维系各方的支持。……但是最终的权力保留在邓 的手中,不是通过任何法律,而仅仅是因为他的威望以及他在体制内的关系”一 威望统治 江时代:自20C905初以来,已经发生一些重要变化:A.核心领袖对其同事拥有 的权力要比毛或邓少;B.各类法规中规定的正式要求甚至在最高领导集团中都 得到了更加严肃的对待。不过,在体制的这个层次上,小团体的力量依然比正式 的法规和宪法界限更多地渗透进政治;c.最高领导集团不像其前任那样紧密, 因为其主要成员没有一起共事半个多世纪;d.最高领导集团对该政治体制其余 部分的权力比其前任要小;e.已退休的革命前辈们不再在幕后制定关键决策 分层分类:总领导人、中间领导人、专业领导人 ●胡伟:“一头多元体制” 方面存在一个党的领导集体,这个集体由多位党的领导人组成,每人都有 合议制下的平等权利及自己特定的职权;另一方面又存在一个集体领导的核心 他成为党的领袖,具有某种超然的地位。 5.集体领导体制的问题 >集体领导vs.个人领导 1980年8月,邓小平在中央政治局扩大会议上的讲话中指出:“权力过分 集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把 切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一 书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个 人领导。”(《邓小平文选》第2卷,第329页
冯迎盈 行政管理 11307090075 10 （4） 集体调研机制 实地察看或邀请了解实情的人进行座谈 （5） 集体决策机制 集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定 李侃如：关于“最高层的25-35人” 毛时代：个人为领导核心——“个人统治” 邓时代：保留了毛的某些重要权力——“中国各派领袖在很大程度上是通过为其 追随者提供职务安排来增强自己的地位的”；“邓也亲自参与确定国事重点的决策 程序……他在分配职位时着眼于维系各方的支持。……但是最终的权力保留在邓 的手中，不是通过任何法律，而仅仅是因为他的威望以及他在体制内的关系”— —威望统治 江时代：自20C90s初以来，已经发生一些重要变化：A. 核心领袖对其同事拥有 的权力要比毛或邓少；B. 各类法规中规定的正式要求甚至在最高领导集团中都 得到了更加严肃的对待。不过，在体制的这个层次上，小团体的力量依然比正式 的法规和宪法界限更多地渗透进政治；c. 最高领导集团不像其前任那样紧密， 因为其主要成员没有一起共事半个多世纪；d. 最高领导集团对该政治体制其余 部分的权力比其前任要小；e. 已退休的革命前辈们不再在幕后制定关键决策。 分层分类：总领导人、中间领导人、专业领导人 胡伟：“一头多元体制” 一方面存在一个党的领导集体，这个集体由多位党的领导人组成，每人都有 合议制下的平等权利及自己特定的职权；另一方面又存在一个集体领导的核心， 他成为党的领袖，具有某种超然的地位。 5. 集体领导体制的问题 集体领导vs.个人领导 1980 年8 月，邓小平在中央政治局扩大会议上的讲话中指出：“权力过分 集中的现象， 就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把 一切权力集中于党委， 党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一 书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个 人领导。”（《邓小平文选》第2 卷，第329 页）