政府与人大的关系 魏娜《当代中国政府与行政》、尹汉华《理顺我国执政党、人大与政府之间的关系》 法律上的规定:人大与政府的关系是权力机关与执行机关的关系,它是政体层面最基本的 关系。人大选举产生政府,政府对人大负责并报告工作,人大对政府工作实施监督,人大 与政府是产生与负责、监督与报告的关系。 胡伟《政府过程》从制度的原初设计与中国特殊国情下制度的运行两个角度分析了全国 人大与政府的关系。 (一)制度的原初设计 当代中国一切政治制度规范的一个总原则是民主集中制,它表现在政府的组织和活动方 式上,称为“议行合一”体制。其要点在于:国家最高权力机关是全国人民代表大会,全国 人民代表大会是一切政府权力的唯一来源和归宿,一切政府权力都由人民代表大会派生出来 并且可以还原回去;由全国人民代表大会派生出来的各种政府机构都位于全国人民代表大会 之下,服从于其领导和监督,而不得与之平行和抗衡,更不得超越其上 全国人民代表大会 国家主席 |[国务院一 中央军事委员 最高人民法院 最高人民监察院 (二)中国特殊国情下的制度运行 中国政治体制的实际方面,政权组织不仅仅是由全国人民代表大会制度所设定的政府机 构所组成,而且还要包括中国共产党组织在内以及军队系统在内,而党是政权体系的核心。 中共中央 治局乃其常 国务 国家主 国家军事委 军队 员会 最高人民法 全国人民代表大 最高人民检 常务委员会
政府与人大的关系 魏娜《当代中国政府与行政》、尹汉华《理顺我国执政党、人大与政府之间的关系》 法律上的规定：人大与政府的关系是权力机关与执行机关的关系, 它是政体层面最基本的 关系。人大选举产生政府, 政府对人大负责并报告工作, 人大对政府工作实施监督, 人大 与政府是产生与负责、监督与报告的关系。 胡伟《政府过程》从制度的原初设计与中国特殊国情下制度的运行两个角度分析了全国 人大与政府的关系。 （一）制度的原初设计 当代中国一切政治制度规范的一个总原则是民主集中制，它表现在政府的组织和活动方 式上，称为“议行合一”体制。其要点在于：国家最高权力机关是全国人民代表大会，全国 人民代表大会是一切政府权力的唯一来源和归宿，一切政府权力都由人民代表大会派生出来 并且可以还原回去；由全国人民代表大会派生出来的各种政府机构都位于全国人民代表大会 之下，服从于其领导和监督，而不得与之平行和抗衡，更不得超越其上。 （二）中国特殊国情下的制度运行 中国政治体制的实际方面，政权组织不仅仅是由全国人民代表大会制度所设定的政府机 构所组成，而且还要包括中国共产党组织在内以及军队系统在内，而党是政权体系的核心。 全国人民代表大会 国家主席 国务院 中央军事委员 最高人民法院 最高人民监察院 中共中央 最高人民法 院 全国人民代表大 会 常务委员会 最高人民检 察院 国家主 军队 席 国家军事委 员会 国务 院 政治局及其常
人大在当代中国政府过程中的实际政治功能并不是最为重要的,但又是必要的。所以 根据胡伟的分析也可以看出,研究人大与政府的关系不可避免的要考虑政党的角色。 尹汉华分析了在现实的政治实践中的几种情形:一、政府越过人大直接向党委负责。 、在人大对政府行使监督权方面,时常受到党委干预。三、在任免干部方面发挥作用有 费正清、赖肖尔在《中国:传统与变革》中说道,人民代表大会为大众参与“民主集 中制”提供了舞台,但它没有实权。在全部运作机制中,政党制约政府,而政府机构则执 行其政策。对于全国人大的主要职能,詹姆斯认为是标志政权合法性和群众基础,而不是 决定国家政治过程,后者属于中共的职能。‘正是由于宪法所规定的政治权力关系没有得到 真正的落实,人大的职能没有得到真正的发挥,党委的领导替代人大行使权力机关的职权,党 委做了许多由宪法规定本应由人大做的事,而政府只对党委负责不对人大负责,所以才发生 了“以党代政、党政不分”、党垄断权力、高度集权的情况。5 除此之外,还有学者从人大代表所扮演的角色角度来考察政府与人大的关系。欧博文《人 大代表的作用:代理人与进谏者》分析了人大代表的三种基本类型:消极者,代理人和进谏 者。消极者是那些没有代表这一角色观念的人。承担政权代理人角色的代表的主要工作是代 表国家向人民群众解释政府的法律和政策,从这个意义上来讲,他们是政府的代言人而并非 选民的代言人。扮演进谏者角色的代表们某种程度上既有政权代理人的色彩,又关心其选民 区和选民的经济利益和政治诉求。从人大代表的角色扮演我们也可以窥见,人大与政府间 有名无实的关系。而隋斌斌从善治背景下,分析了政府信任构建过程中政府与人大的关系。 鉴于我们政治发展的特殊历史积累,人大面临着更多层面的制约,在这种交叉压力之下,人 大具有两种不同的身份——“政府治理的协同者”与“政治民主过程启动项”。但实际中 人大对于政府的工具性意义仍旧大于其制度化、民主化意义。 胡伟:政府过程,浙江人民出版社,1998年,第25-34页 2尹汉华:理顺我国执政党、人大与政府之间的关系,齐齐哈尔师范高等专科学校学报,2007年 3费正清、赖肖尔:中国:传统与变革,江苏人民出版社,1992年版,第507-508页 4詹姆斯:中国政治,江苏人民出版社,1996年,第94页 陈红太:从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征,浙江学刊,2003年 欧博文:人大代表的作用:代理人与进谏者,中国季刊,1994年 隋斌斌:身份冲突与角色均衡一一善治视角下人大与政府信任的探讨,2012年,领导
人大在当代中国政府过程中的实际政治功能并不是最为重要的，但又是必要的。1所以 根据胡伟的分析也可以看出，研究人大与政府的关系不可避免的要考虑政党的角色。 尹汉华分析了在现实的政治实践中的几种情形:一、政府越过人大直接向党委负责。 二、在人大对政府行使监督权方面, 时常受到党委干预。三、在任免干部方面发挥作用有 限。2 费正清、赖肖尔在《中国：传统与变革》中说道，人民代表大会为大众参与“民主集 中制”提供了舞台，但它没有实权。在全部运作机制中，政党制约政府，而政府机构则执 行其政策。3对于全国人大的主要职能，詹姆斯认为是标志政权合法性和群众基础，而不是 决定国家政治过程，后者属于中共的职能。4正是由于宪法所规定的政治权力关系没有得到 真正的落实,人大的职能没有得到真正的发挥,党委的领导替代人大行使权力机关的职权,党 委做了许多由宪法规定本应由人大做的事,而政府只对党委负责不对人大负责,所以才发生 了“以党代政、党政不分”、党垄断权力、高度集权的情况。5 除此之外，还有学者从人大代表所扮演的角色角度来考察政府与人大的关系。欧博文《人 大代表的作用：代理人与进谏者》分析了人大代表的三种基本类型：消极者，代理人和进谏 者。消极者是那些没有代表这一角色观念的人。承担政权代理人角色的代表的主要工作是代 表国家向人民群众解释政府的法律和政策，从这个意义上来讲，他们是政府的代言人而并非 选民的代言人。扮演进谏者角色的代表们某种程度上既有政权代理人的色彩，又关心其选民 区和选民的经济利益和政治诉求。6从人大代表的角色扮演我们也可以窥见，人大与政府间 有名无实的关系。而隋斌斌从善治背景下，分析了政府信任构建过程中政府与人大的关系。 鉴于我们政治发展的特殊历史积累，人大面临着更多层面的制约，在这种交叉压力之下，人 大具有两种不同的身份——“政府治理的协同者”与“政治民主过程启动项”。但实际中， 人大对于政府的工具性意义仍旧大于其制度化、民主化意义。7 1 胡伟：政府过程，浙江人民出版社，1998 年，第 25-34 页 2 尹汉华：理顺我国执政党、人大与政府之间的关系，齐齐哈尔师范高等专科学校学报，2007年 3 费正清、赖肖尔：中国：传统与变革，江苏人民出版社，1992 年版，第 507-508 页 4 詹姆斯：中国政治，江苏人民出版社，1996 年，第 94 页 5 陈红太：从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征，浙江学刊，2003年 6 欧博文：人大代表的作用：代理人与进谏者，中国季刊，1994 年 7 隋斌斌：身份冲突与角色均衡——善治视角下人大与政府信任的探讨，2012年，领导科学
还有一派学者对人大与政府的关系保有更加乐观的态度。欧博文《地方各级人民代表大 会与中国治理》是对《中国地方各级人民代表大会:发展和转型》《中国人民代表大会和治 理:走向网络治理模式》的评论。文中指出行政改革改变了制定政策的过程,产生了治理冲 突的新的场所,地方人大不再是“橡皮图章”,而是作为治理的伙伴,为利益相关各方提供 了一个解决分歧的场所,在立法和监督方面体现出强悍有力。两位作者收集了令人信服的证 据,力图证明地方人大较为积极的角色,而且很多比全国人大更接近地方权力中心。立法方 面,党委和各政府部门的利益不再有以往的影响力,地方人大的使命不是跟政府或共产党竞 争,而是防止单方制定政策,并提供折中协调的舞台。监督方面,则表现在将考察和评议干 部相结合、审查政府工作报告、任命政府官员等方面。 尽管学者们的研究视角不尽相同,但是我们能够得出一些基本的结论。由于共产党的参 与和中国的一些实际情况,人大与政府的关系并没有向宪法规定的那样运转,其权力国家机 关的作用常常被党所代替。同时我们也应看到,随着党政分离和民主化的发展,人大“橡皮 图章”的角色在逐渐转变,政治的实际作用在逐渐发挥 参考文献: 1.胡伟:政府过程,浙江人民出版社,1998年 2.尹汉华:理顺我国执政党、人大与政府之间的关系,齐齐哈尔师范高等专科学校学报, 2007年 3.费正清、赖肖尔:中国:传统与变革,江苏人民出版社,1992年版,第507-508页 4.詹姆斯:中国政治,江苏人民出版社,1996年,第94页 5.陈红太:从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征,浙江学刊,2003年 6.欧博文:人大代表的作用:代理人与进谏者,中国季刊,1994年 7.隋斌斌:身份冲突与角色均衡——善治视角下人大与政府信任的探讨,2012年,领导科 8.欧博文:地方各级人民代表大会与中国治理,国外理论动态,2010年 欧博文:地方各级人民代表大会与中国治理,国外理论动态,2010年
还有一派学者对人大与政府的关系保有更加乐观的态度。欧博文《地方各级人民代表大 会与中国治理》 8是对《中国地方各级人民代表大会：发展和转型》《中国人民代表大会和治 理：走向网络治理模式》的评论。文中指出行政改革改变了制定政策的过程，产生了治理冲 突的新的场所，地方人大不再是“橡皮图章”，而是作为治理的伙伴，为利益相关各方提供 了一个解决分歧的场所，在立法和监督方面体现出强悍有力。两位作者收集了令人信服的证 据，力图证明地方人大较为积极的角色，而且很多比全国人大更接近地方权力中心。立法方 面，党委和各政府部门的利益不再有以往的影响力，地方人大的使命不是跟政府或共产党竞 争，而是防止单方制定政策，并提供折中协调的舞台。监督方面，则表现在将考察和评议干 部相结合、审查政府工作报告、任命政府官员等方面。 尽管学者们的研究视角不尽相同，但是我们能够得出一些基本的结论。由于共产党的参 与和中国的一些实际情况，人大与政府的关系并没有向宪法规定的那样运转，其权力国家机 关的作用常常被党所代替。同时我们也应看到，随着党政分离和民主化的发展，人大“橡皮 图章”的角色在逐渐转变，政治的实际作用在逐渐发挥。 参考文献： 1.胡伟：政府过程，浙江人民出版社，1998 年 2.尹汉华：理顺我国执政党、人大与政府之间的关系，齐齐哈尔师范高等专科学校学报， 2007年 3.费正清、赖肖尔：中国：传统与变革，江苏人民出版社，1992 年版，第 507-508 页 4.詹姆斯：中国政治，江苏人民出版社，1996 年，第 94 页 5.陈红太：从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征，浙江学刊，2003 年 6.欧博文：人大代表的作用：代理人与进谏者，中国季刊，1994 年 7.隋斌斌：身份冲突与角色均衡——善治视角下人大与政府信任的探讨，2012年，领导科 学 8.欧博文：地方各级人民代表大会与中国治理，国外理论动态，2010 年 8 欧博文：地方各级人民代表大会与中国治理，国外理论动态，2010 年