基于服务者模式(互动制度模式)的房地产政策分析 张少臣 国际政治 06300170009 一、问题的缘起 自从1997年亚洲金融危机我国的整体经济水平持续紧缩至2002年,期间国家 直致力于推出了一系列拉动消费的政策措施;在国家一系列鼓励消费政策的推动 下全国经济势头重现迅猛,在这样大背景刺激和带动下房地产投资持续保持较快 的增长速度,居民住房消费得到有效启动,呈现供求两旺的发展趋势。房地产市场 的活跃,对于改善居民居住条件、带动相关产业发展,拉动经济增长作出了重要贡 献。但是,局部地区出现了房地产投资增幅过大、土地供应过量、市场结构不尽 合理、价格增长过快等问题,这又引起了中央政府的密切关注和担忧,出台了 系列的紧缩政策,特别是2004-2008年期间的“国六条”、“国八条”、“九部 委意见”和相关的土地、金融与税收政策,对其评价更是众说纷纭。首先,我试 图从以下几个指标概念来探析房地产问题真正内涵。 (1)房价相对稳定度 房价是否相对稳定,主要看房价年上涨幅度与居民人均可支配收入增长幅度 GDP增长率、人均GDP增长率是否保持基本一致,或者至少不能高出太多,只有这 样,房价上升才不会降低居民购房的实际支付能力,价格上升和市场发展才是 可持续的 见表1,我们可以发现,在2003年前,房价的增长率是远低于城镇人均可支配 收入水平与(人均)国内生产总值的增长幅度,由此可见,房价当时还不是人们 讨论的主要话题;但就在2004-2006年,一切在国家的政策下发生了反向逆转, 房价开始疯涨,脱离了正常轨道;此后虽然房价较为平稳,但却已经处于一个高 价位状态,难以调控。其中不可忽视的是主要城市诸如上海、北京、广州等局部 地区的房价的“异常”情况。此时,我们是否会有这样一个想法一一房价是否是 由中央政策亲手调控上去的? 表12002~2006年全国房价、收入、GDP比较表 年份住宅平均销售价城镇人均可支配收国内生产总值(亿元)人均国内生产总值 格(元) 入(元) 20020920372%7702801229120332.69.74%939805900% 2 0 9 20021970502%8472209.9%13582271287%1054191217 ③望晓东、张效军、袁中友:《房地产宏观调控政策绩效评价及相关思考》,经济体制改革, 2008年第四期
基于服务者模式（互动制度模式）的房地产政策分析 张少臣 国际政治 06300170009 一、问题的缘起 自从1997年亚洲金融危机我国的整体经济水平持续紧缩至2002年,期间国家一 直致力于推出了一系列拉动消费的政策措施；在国家一系列鼓励消费政策的推动 下全国经济势头重现迅猛，在这样大背景刺激和带动下房地产投资持续保持较快 的增长速度,居民住房消费得到有效启动,呈现供求两旺的发展趋势。房地产市场 的活跃,对于改善居民居住条件、带动相关产业发展,拉动经济增长作出了重要贡 献。但是,局部地区出现了房地产投资增幅过大、土地供应过量、市场结构不尽 合理、价格增长过快等问题，这又引起了中央政府的密切关注和担忧，出台了一 系列的紧缩政策，特别是2004-2008年期间的“国六条”、“国八条”、“九部 委意见”和相关的土地、金融与税收政策，对其评价更是众说纷纭。首先，我试 图从以下几个指标概念来探析房地产问题真正内涵。 （1） 房价相对稳定度 房价是否相对稳定, 主要看房价年上涨幅度与居民人均可支配收入增长幅度、 GDP增长率、人均GDP增长率是否保持基本一致, 或者至少不能高出太多, 只有这 样, 房价上升才不会降低居民购房的实际支付能力, 价格上升和市场发展才是 可持续的。① 见表1，我们可以发现，在2003年前，房价的增长率是远低于城镇人均可支配 收入水平与（人均）国内生产总值的增长幅度，由此可见，房价当时还不是人们 讨论的主要话题；但就在2004-2006年，一切在国家的政策下发生了反向逆转， 房价开始疯涨，脱离了正常轨道；此后虽然房价较为平稳，但却已经处于一个高 价位状态，难以调控。其中不可忽视的是主要城市诸如上海、北京、广州等局部 地区的房价的“异常”情况。此时，我们是否会有这样一个想法——房价是否是 由中央政策亲手调控上去的？ 表1 2002～2006年全国房价、收入、GDP比较表 年份 住宅平均销售价 格（元） 城镇人均可支配收 入（元） 国内生产总值（亿元） 人均国内生产总值 (元) 200 2 2092.0 0 3.72% 7702.80 12.29 % 120332.6 9 9.74% 9398.05 9.00% 200 2197.0 5.02% 8472.20 9.99% 135822.7 12.87% 10541.9 12.17 ① 望晓东、张效军、袁中友：《房地产宏观调控政策绩效评价及相关思考》，经济体制改革， 2008年第四期
3 0 6 7 2002608018719421611121159878317.71%12335.517.01 4|0 200293691261104930113718308481452%1404001382 5 6 3 % 0 20031192621%117595120720940681438%1597301377 0 数据来源:国务院发展研究中心信息网宏观综合年度数据(2002~2006年) (2)商品房供求关系平衡度 房地产供求总量是否相对平衡,一定程度上可以从每年商品房的竣工量(一定 程度上可代表供给量)与销售量(可代表有支付能力的部分需求量)是否保持基 本一致来考察。2 在表2中,我们观察到2002-2003年,房地产市场一直处于供大于求的有利于消 费者的状态,但在2004年国家对房地产土地与贷款紧缩政策推动下,该年房地产 市场开始发生悄然变化:供应减少刺激了房价,同时也刺激了大量的房地产投机 者,并由此导致需求激增(并非安全是有效需求)一一供求关系开始反转,出现 了有利于房地产商的局面。同样,我们情不自禁要向政府发问一一你们是否在错 误地改变了正常的供求关系? 表22002~2006年全国商品房竣工量与销售量对比表 年份 商品房竣工增长率 商品房销售增长率 销售面积-竣 面积(万m) 面积(万m) 工面积(万 2002 34975.751710% 26808.29 19.62% 816746 2003 4146406 18.55% 337176325.77% 774643 2004 4246490241% 382316413.39% 4233.26 2005 53417042579% 55486.22 45.13% 206918 2006 5301940-074% 6062800927% 76086 ②同上
3 0 6 7 % 200 4 2608.0 0 18.71 % 9421.61 11.21 % 159878.3 4 17.71% 12335.5 8 17.01 % 200 5 2936.9 6 12.61 % 10493.0 3 11.37 % 183084.8 0 14．52% 14040.0 0 13.82 % 200 6 3119.2 3 6.21% 11759.5 0 12.07 % 209406.8 0 14.38% 15973.0 0 13.77 % 数据来源: 国务院发展研究中心信息网宏观综合年度数据( 2002～2006年) （2） 商品房供求关系平衡度 房地产供求总量是否相对平衡, 一定程度上可以从每年商品房的竣工量(一定 程度上可代表供给量) 与销售量(可代表有支付能力的部分需求量) 是否保持基 本一致来考察。② 在表2中，我们观察到2002-2003年，房地产市场一直处于供大于求的有利于消 费者的状态，但在2004年国家对房地产土地与贷款紧缩政策推动下，该年房地产 市场开始发生悄然变化：供应减少刺激了房价，同时也刺激了大量的房地产投机 者，并由此导致需求激增（并非安全是有效需求）——供求关系开始反转，出现 了有利于房地产商的局面。同样，我们情不自禁要向政府发问——你们是否在错 误地改变了正常的供求关系？ 表2 2002～2006年全国商品房竣工量与销售量对比表 年份 商 品 房竣 工 面积（万㎡） 增长率 商 品 房销 售 面积（万㎡） 增长率 销售面积-竣 工 面 积（ 万 ㎡） 2002 34975.75 17.10% 26808.29 19.62% -8167.46 2003 41464.06 18.55% 33717.63 25.77% -7746.43 2004 42464.90 2.41% 38231.64 13．39% -4233.26 2005 53417.04 25.79% 55486.22 45.13% 2069.18 2006 53019.40 -0.74% 60628.00 9.27% 7608.60 ② 同上
数据来源:国务院发展研究中心信息网宏观综合年度数据(2002~2006年) (3)供给结构与有效需求 供给结构是否合理的判断标准应该是市场是否提供了适合不同收入层次居民 实际支付能力的数量充足但不过量的商品房和保障型住房,任何一种档次的住 房数量偏缺都会造成结构失衡。 从有关统计数据来看,现行我国房屋供应比例为:普通住宅约占85%,高档房与 经济适用房各约占7.5%;与此不相应的是,我国城镇居民中收入层次为:中等 收入比例为60%左右,高等收入与低等收入各在20%左右。由此产生的供给结构的 失衡导致的直接后果便是有效需求占实际需求比例的下降,“温州炒房团”便应 运而生了,更令人担心的是:供给结构的不合理与有效需求的下降在短期内会互 相加强,以及这种投机行为的短期理性,也是房价上涨的又一起因。所以,我们 不得不质疑政府的政策侧重点是否定位准确? 二、研究现状的剖析 近几年来,房地产不仅是上至政府的主要政策议题,而且也是下至平民茶余 饭后的热门话题,当然,其中更不可忽视诸多学者专家的深入研究之成果和上表 下达之辛劳,为简约起见,以下罗列一些学说界关于房地产问题的主要观点与意 见看法。 (1)对房地产政策的评析 从政府出台的房地产政策为起点着手研究的学者与成果最多,我们可以通过 政策的主要流程上加以分类:①从政策可供选择工具上来看:有部分学者强调市 场的积极引导,反对政府的不加限制的干涉与宏观调控。譬如;国务院2007年公 布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中针对经济适用住 房政府可以调控的两限(限套型、限房价)。对此,有学者认为:限价房政策是 没有任何理论基础的;本来,生产者和消费者可以根据价格信息调整各自行为 限价房切断了生产者和需求者之间的信息渠道,使得市场机制不能发挥作用,最 终又会转向计划来确定。实际上,政府也是无法限制商品房价格的。住房市场上 永远存在着严重的信息不对称,迄今为止,政府还没有查清住房的建筑成本,那 又如何限制价格呢?限价之后如何监督商品房质量、建材、后续服务等等。‘而 大多学者是认同政府的宏观调控的,分歧关键是如何调控:是法律手段优先 健全保障住房体系为基础,使住房结构合理化:是行政手段命令一一强行限制提 高房贷首付比例和房贷利率,抑或直接限制房价;还是经济手段为主一一通过土 地、税收、信贷等一系列政策,来从成本上加以宏观调控。②从决策过程上来看: 绝大多学者认为房地产政策是中央政府、地方政府与房地产投资商三方有效博弈 的产物(中央政府与地方政府的委托-代理关系;地方政府与房地产企业的管制 与被管制关系),这种博弈是长期的、动态的;而后续的三方博弈也很大程度上 影响着政策效果。因此强调中央政府整顿地方政府和对房地产商施以的各种政 ③望晓东、张效军、袁中友:《房地产宏观调控政策绩效评价及相关思考》,经济体制改 革,2008年第四期 ⊕于琳方,徐长玉:《我国现行房地产宏观调控政策存在的问题与对策建议》,金融与经济, 2008年7月 ③徐江:《房地产宏观调控中的三方动态博弈问题》,电子科技大学学报(社科版),2007
数据来源: 国务院发展研究中心信息网宏观综合年度数据( 2002～2006年) （3）供给结构与有效需求 供给结构是否合理的判断标准应该是市场是否提供了适合不同收入层次居民 实际支付能力的数量充足但不过量的商品房和保障型住房, 任何一种档次的住 房数量偏缺都会造成结构失衡。③ 从有关统计数据来看，现行我国房屋供应比例为:普通住宅约占85%，高档房与 经济适用房各约占7．5%；与此不相应的是，我国城镇居民中收入层次为：中等 收入比例为60%左右，高等收入与低等收入各在20%左右。由此产生的供给结构的 失衡导致的直接后果便是有效需求占实际需求比例的下降，“温州炒房团”便应 运而生了，更令人担心的是：供给结构的不合理与有效需求的下降在短期内会互 相加强，以及这种投机行为的短期理性，也是房价上涨的又一起因。所以，我们 不得不质疑政府的政策侧重点是否定位准确？ 二、 研究现状的剖析 近几年来，房地产不仅是上至政府的主要政策议题，而且也是下至平民茶余 饭后的热门话题，当然，其中更不可忽视诸多学者专家的深入研究之成果和上表 下达之辛劳，为简约起见，以下罗列一些学说界关于房地产问题的主要观点与意 见看法。 （1） 对房地产政策的评析 从政府出台的房地产政策为起点着手研究的学者与成果最多，我们可以通过 政策的主要流程上加以分类：①从政策可供选择工具上来看：有部分学者强调市 场的积极引导，反对政府的不加限制的干涉与宏观调控。譬如；国务院2007年公 布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中针对经济适用住 房政府可以调控的两限（限套型、限房价）。对此，有学者认为：限价房政策是 没有任何理论基础的；本来，生产者和消费者可以根据价格信息调整各自行为。 限价房切断了生产者和需求者之间的信息渠道，使得市场机制不能发挥作用，最 终又会转向计划来确定。实际上，政府也是无法限制商品房价格的。住房市场上 永远存在着严重的信息不对称，迄今为止，政府还没有查清住房的建筑成本，那 又如何限制价格呢？限价之后如何监督商品房质量、建材、后续服务等等。④而 大多学者是认同政府的宏观调控的，分歧关键是如何调控：是法律手段优先—— 健全保障住房体系为基础，使住房结构合理化；是行政手段命令——强行限制提 高房贷首付比例和房贷利率，抑或直接限制房价；还是经济手段为主——通过土 地、税收、信贷等一系列政策，来从成本上加以宏观调控。②从决策过程上来看： 绝大多学者认为房地产政策是中央政府、地方政府与房地产投资商三方有效博弈 的产物（中央政府与地方政府的委托- 代理关系；地方政府与房地产企业的管制 与被管制关系），这种博弈是长期的、动态的；而后续的三方博弈也很大程度上 影响着政策效果。⑤因此强调中央政府整顿地方政府和对房地产商施以的各种政 ③ 望晓东、张效军、袁中友：《房地产宏观调控政策绩效评价及相关思考》，经济体制改 革，2008 年第四期 ④ 于琳方，徐长玉：《我国现行房地产宏观调控政策存在的问题与对策建议》，金融与经济， 2008年7月 ⑤ 徐江：《房地产宏观调控中的三方动态博弈问题》，电子科技大学学报（社科版），2007
策(诸如“萝卜加大棒”、分化房地产商等)③从目标和效果上来看:政府和学 者都认为房地产政策目标主要有三个:保持房地产投资的合理增长(本质上是经 济增长导向和经济效率目标)、控制房地产价格上涨过快和保障居民基本住房需 求(本质上是社会公平目标),但是这三重目标本身具有一定的冲突:比如,当 住房投资快速増长时,政府为了控制总需求过度扩张,采取紧缩银根、控制土地 等政策,虽然控制住了总需求,但同时也减少了住房的供给,使房地产市场供 求失衡,进而导致住房价格上涨,居民的购房能力下降。近些年来,我国政府对 房地产市场的调控始终在这三个相互冲突的日标之间徘徊,尤其是在前两个目 标和后一个目标之间摇摆不定,这也导致了政府对三个调控目标的优先次序不 明。不过也有些学者认为调控政策本身也存在导向失误,即宏观调控的目标是抑 制房价的增长幅度,而不是抑制房价本身。。但总体看来,学者们普遍认为房地 产政策的实施是有一定效果的,但没有达到所需或所期望的效果,因此主张区别 的实施调控政策和建立科学的居民消费观念和模式等等。④从外部环境上来看 这主要有两方面国内因素与国外因素。国内因素主要一是普通居民和企业的投资 渠道单一:由于当前市场上通货膨胀比较明显,居民和企业将暂时剩余的资金存 入银行已不再是一种明智选择。为了货币保值增值,只有把闲散资金集中起来投 资;而国内投资渠道比较狭窄,房地产又具有较好的保值增值性能,从而推动了 房地产的需求。二是银行等金融机构缺乏有效的投资渠道:年轻的中国股市多年 低迷,大大削减了银行等金融机构的投资热情。为追究资本的增值保值,银行便 将部分资金转而投入到风险小、利润较高的房地产业。此外,还与媒体舆论导向 失败或模糊有关。国外因素就是房地产外资过度涌入:人民币汇率升值的预期引 起了外资在我国投资的大幅增加,据相关统计,2005年外汇在中国内地房地产 市场中的收租物业总额总数就超过40亿美元。占2005年全年的外资投向中国房 地产业的总数约110亿美元的36.4%,而这些外资又以投机为主,大多涌向了高 档房地产的开发,虽然国家外汇管理局、建设部与2006年9月5日出台了《关 于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知》,使得海外投资商业物业的行为在 北京等大城市出现停顿,但由于海外投资者对于中国市场的长期看好,他们依旧 在寻找更多的投资机会。一些外资投资房地产正转向中国的二三线城市。与此同 时,一些海外资本也与国内的开发商建立起更为紧密和深层次的合作。使得外资 流向中国房地产业的行为更加隐蔽,在一定程度上扰乱了市场秩序,影响了国家 宏观调控的顺利实施 (2)当前研究的不足和缺陷 首先,在分析框架上缺少一个行之有效的模式。所有决策分析的核心,都在于 有这样的一种过程,或者创造这种过程,它能够预测一一或至少简要的说明 采取某种方案将产生的后果。也就是说,如果我们要选择某种将予以实施的方案 便需要冲从某种计划或过程中得知,这种方案将产生何种效果,以及其实现的目 标的程度如何一一这项任务要有一种模式来完成。现在的学者分析研究主要集中 于通过房地产政策实施以后的实际效果来进行评估政策的有效性,但很少有人提 出某种在政策实施之前就可以对其进行有效预测的分析模式,换句话说,没有 个可靠的政策模式来制定和分析政策。可以这样说,如今我们更需要的是“事前 年第6期 ⊕吕伟:《中国房地产政策博弈分析》,今日湖北理论版,2007年第2期 ③但炜、赵蓓:《2004-2007年房地产宏观调控政策探讨》,经济研究,2007年第5期 ⑧张虎:《中国房地产宏观调控实施阻力分析》,今日湖北理论版,2007年第1期
策（诸如“萝卜加大棒”、分化房地产商等）⑥③从目标和效果上来看：政府和学 者都认为房地产政策目标主要有三个：保持房地产投资的合理增长（本质上是经 济增长导向和经济效率目标）、控制房地产价格上涨过快和保障居民基本住房需 求（本质上是社会公平目标），但是这三重目标本身具有一定的冲突：比如, 当 住房投资快速增长时, 政府为了控制总需求过度扩张, 采取紧缩银根、控制土地 等政策, 虽然控制住了总需求, 但同时也减少了住房的供给, 使房地产市场供 求失衡, 进而导致住房价格上涨, 居民的购房能力下降。近些年来, 我国政府对 房地产市场的调控始终在这三个相互冲突的日标之间徘徊, 尤其是在前两个目 标和后一个目标之间摇摆不定，这也导致了政府对三个调控目标的优先次序不 明。不过也有些学者认为调控政策本身也存在导向失误, 即宏观调控的目标是抑 制房价的增长幅度, 而不是抑制房价本身。⑦但总体看来，学者们普遍认为房地 产政策的实施是有一定效果的，但没有达到所需或所期望的效果，因此主张区别 的实施调控政策和建立科学的居民消费观念和模式等等。④从外部环境上来看： 这主要有两方面国内因素与国外因素。国内因素主要一是普通居民和企业的投资 渠道单一：由于当前市场上通货膨胀比较明显，居民和企业将暂时剩余的资金存 入银行已不再是一种明智选择。为了货币保值增值，只有把闲散资金集中起来投 资；而国内投资渠道比较狭窄，房地产又具有较好的保值增值性能，从而推动了 房地产的需求。二是银行等金融机构缺乏有效的投资渠道：年轻的中国股市多年 低迷，大大削减了银行等金融机构的投资热情。为追究资本的增值保值，银行便 将部分资金转而投入到风险小、利润较高的房地产业。此外，还与媒体舆论导向 失败或模糊有关。国外因素就是房地产外资过度涌入：人民币汇率升值的预期引 起了外资在我国投资的大幅增加，据相关统计，2005 年外汇在中国内地房地产 市场中的收租物业总额总数就超过40 亿美元。占2005 年全年的外资投向中国房 地产业的总数约110 亿美元的36.4％，而这些外资又以投机为主，大多涌向了高 档房地产的开发，虽然国家外汇管理局、建设部与2006 年9 月5 日出台了《关 于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知》，使得海外投资商业物业的行为在 北京等大城市出现停顿，但由于海外投资者对于中国市场的长期看好，他们依旧 在寻找更多的投资机会。一些外资投资房地产正转向中国的二三线城市。与此同 时，一些海外资本也与国内的开发商建立起更为紧密和深层次的合作。使得外资 流向中国房地产业的行为更加隐蔽，在一定程度上扰乱了市场秩序，影响了国家 宏观调控的顺利实施。⑧ （2）当前研究的不足和缺陷 首先，在分析框架上缺少一个行之有效的模式。所有决策分析的核心，都在于 有这样的一种过程，或者创造这种过程，它能够预测——或至少简要的说明—— 采取某种方案将产生的后果。也就是说，如果我们要选择某种将予以实施的方案， 便需要冲从某种计划或过程中得知，这种方案将产生何种效果，以及其实现的目 标的程度如何——这项任务要有一种模式来完成。现在的学者分析研究主要集中 于通过房地产政策实施以后的实际效果来进行评估政策的有效性，但很少有人提 出某种在政策实施之前就可以对其进行有效预测的分析模式，换句话说，没有一 个可靠的政策模式来制定和分析政策。可以这样说，如今我们更需要的是“事前 年第 6 期 ⑥ 吕伟：《中国房地产政策博弈分析》，今日湖北理论版，2007 年第 2 期 ⑦ 但炜、赵蓓： 《2004-2007 年房地产宏观调控政策探讨》，经济研究，2007 年第 5 期 ⑧ 张虎：《中国房地产宏观调控实施阻力分析》， 今日湖北理论版，2007 年第 1 期
诸葛亮” 其次,忽略消费者决策地位。现在学者花大量篇幅在政府该如何做出决策才能 有效控制房地产市场,政府该如何更好地、有效地执行政策等,却将房地产市场 的终端环节消费者置于决策之外,将其视为房地产市场的被动接受者,并认为消 费者是分散着的个体一一他们联合起来的成本极大,所以不可能团结起来与房 地产商讨价还价,是房地产市场上的弱者,他们既没有政治权力干预土地投放机 制,也没有经济权力干预房地产商的定价机制,更没有金融权力去干预银行的 信贷机制,他们只有默默忍耐自己的权益被剥夺,把一身的积蓄送给房地产商, 并为银行打半辈子工。而在当今社会以人为本和民主等思想理念冲击下,我们 政府和学者是否开始真正关注了普通群众的参政权与知政权值得怀疑。 其次,对于道德标准的漠不关心。其实,社会上的街谈巷议涉及最多的就是一 国家的这些政策是否公平、是否有利于普通老百姓,是否符合民众切身利益 一说的大一点,这就是平民百姓的道德选择,他们坚持着社会公平( equity)作 为其评估公共政策的道德标准。而学者们却认为“没有一项公共政策所产生的道 德效果可以用博弈论家们所说的零和的说法来评价”,从而同意了公共抉择在道 德上具有不确定性的理论,因此,认为经济发展( economy)与社会公平需要同 等对待;但一旦它们之间有冲突,道德标准就会出现混乱,极有可能引发一系列 的社会问题。 最后,对房地产政策低效的原因分析的深度不够或没有挖掘其根源。在房地产 政策研究上,学者们的分析要么从政府政策本身入手,要么从市场供求着手,要 么从一些具体行为下手,当然,这都需要分析:但是无法触及房地产政策内核 实际上是所有政策的内核一一没有一个完善健康的互动制度 三、模式的构建—服务者模式⑩⑨ 为了比较一种未来系统中不同管理或实施方法的各种效果,有必要对这个系统 在广泛范围内不同环境条件下的实施情况进行估价。这项工作的标准方法,就是 设置一个该系统及其施行环境的模式;而在此案例中,我选择的是一一服务者模 式,也可称为互动制度模式:这种模式是整合了赵老师上课所讲的两种政策分析 和解释的模型与理论:制度主义理论与公共选择理论 制度( institution)主义强调对人行为约束的一系列规则、组织和规范 广泛应用于政策的执行和评估阶段。首先,制度主义把“理性的个人”作 为理论分析的起点。其在分析和假定了行为者在追求自身效用最大化前提 下,认为其具有利己动机、机会主义(信息不对称,并由此导致寻租行为) 和行为外部性(大多数情况下是外部不经济性)等特征;遵守制度不是道 德、义务使然,而是经过计算认为符合自身的利益,即“结果性逻辑”的 结果。其次,制度主义认为要对政治现象提供充分的解释,就必须对制度 进行分析;因为所有的政治行为都发生在一定的制度背景下,其结果主要 取决于所设计制度内含的激励与约束。最后,制度是一种规则,它认为互 动是建立在共同理解的基础之上的,如果不遵守这些制度,将会受到惩处 或带来低效率。在个人与制度之间,一方面,制度通过塑造人的行为影响 政策结果,制度构成了个人的“策略背景”;另一方面,个人也塑造了制 ⊕钟岩马永莉陈良:《为什么房地产政策会失灵》,北方经济,206年第6期 诸大建等:《政策分析新模式》,同济大学出版社,2007年 果上内容
诸葛亮”。 其次，忽略消费者决策地位。现在学者花大量篇幅在政府该如何做出决策才能 有效控制房地产市场，政府该如何更好地、有效地执行政策等，却将房地产市场 的终端环节消费者置于决策之外，将其视为房地产市场的被动接受者，并认为消 费者是分散着的个体——他们联合起来的成本极大, 所以不可能团结起来与房 地产商讨价还价, 是房地产市场上的弱者,他们既没有政治权力干预土地投放机 制, 也没有经济权力干预房地产商的定价机制, 更没有金融权力去干预银行的 信贷机制, 他们只有默默忍耐自己的权益被剥夺, 把一身的积蓄送给房地产商, 并为银行打半辈子工。⑨而在当今社会以人为本和民主等思想理念冲击下，我们 政府和学者是否开始真正关注了普通群众的参政权与知政权值得怀疑。 其次，对于道德标准的漠不关心。其实，社会上的街谈巷议涉及最多的就是— —国家的这些政策是否公平、是否有利于普通老百姓，是否符合民众切身利益— —说的大一点，这就是平民百姓的道德选择，他们坚持着社会公平（equity）作 为其评估公共政策的道德标准。而学者们却认为“没有一项公共政策所产生的道 德效果可以用博弈论家们所说的零和的说法来评价”，从而同意了公共抉择在道 德上具有不确定性的理论，因此，认为经济发展（economy）与社会公平需要同 等对待；但一旦它们之间有冲突，道德标准就会出现混乱，极有可能引发一系列 的社会问题。 最后，对房地产政策低效的原因分析的深度不够或没有挖掘其根源。在房地产 政策研究上，学者们的分析要么从政府政策本身入手，要么从市场供求着手，要 么从一些具体行为下手，当然，这都需要分析；但是无法触及房地产政策内核， 实际上是所有政策的内核——没有一个完善健康的互动制度。 三、模式的构建——服务者模式⑩ 为了比较一种未来系统中不同管理或实施方法的各种效果，有必要对这个系统 在广泛范围内不同环境条件下的实施情况进行估价。这项工作的标准方法，就是 设置一个该系统及其施行环境的模式；而在此案例中，我选择的是——服务者模 式，也可称为互动制度模式；这种模式是整合了赵老师上课所讲的两种政策分析 和解释的模型与理论：制度主义理论与公共选择理论。 制度（institution）主义强调对人行为约束的一系列规则、组织和规范； 广泛应用于政策的执行和评估阶段。首先，制度主义把“理性的个人”作 为理论分析的起点。其在分析和假定了行为者在追求自身效用最大化前提 下，认为其具有利己动机、机会主义（信息不对称，并由此导致寻租行为） 和行为外部性（大多数情况下是外部不经济性）等特征；遵守制度不是道 德、义务使然，而是经过计算认为符合自身的利益，即“结果性逻辑”的 结果。其次，制度主义认为要对政治现象提供充分的解释，就必须对制度 进行分析；因为所有的政治行为都发生在一定的制度背景下，其结果主要 取决于所设计制度内含的激励与约束。最后，制度是一种规则，它认为互 动是建立在共同理解的基础之上的，如果不遵守这些制度，将会受到惩处 或带来低效率。在个人与制度之间，一方面，制度通过塑造人的行为影响 政策结果，制度构成了个人的“策略背景”；另一方面，个人也塑造了制 ⑨ 钟岩 马永莉 陈良：《为什么房地产政策会失灵》， 北方经济，2006 年第 6 期 ⑩ 诸大建等：《政策分析新模式》，同济大学出版社，2007 年 ； 课上内容
度,制度是基于个人的需要才被创造出来的,即个体通过制度的创新提高 收益水平。正如克利福德与奥斯特罗姆所说的“制度是一种均衡,制度是 理性个人在相互理解偏好和选择行为的基础上的一种结果,呈现出稳定状 态,稳定的行为方式就是制度”。 公共选择理论其运用的是经济学的的研究工具和方法,尤其是价格理 论;将公共政策看成是正在市场的产品或产出。公共选择讨论的是政治市 场的经济人的行为:政治市场中的经济人可以细分为四类:(1)公民(消费 者),他们手中的选票相当于经济市场中消费者手中的货币;(2)政治家 是博取选民选票而生活的人;(3)政治代理人(政府),即作为政策的职业 执行者的经济人;(4)利益集团(企业与行业),特殊政策的利益相关者 而政策正是这些政治市场中经济人的互动博弈的结果。一般来说,公共选 择的两大基本问题是集体行动和偏好加总问题。由于不管是集体行动还是 偏好加总都取决于规则,因此规则才是最根本的:公共选择理论的最终目 的就是寻找一种规则,使理性的经济人在自利的同时也造福社会。但值得 注意的是著名的“阿罗不可能定理” 随着候选人和选民的增加,“程 序民主”必将越来越远离“实质民主”。在解释公共政策是如何制定的公 共选择理论很有成效 在此,我希望结合两种理论的所长来建立一个将公众置于服务供给中心 的模式,称之为服务者模式(互动制度模式)。 首先,服务者模式是对政策服务(利益)相关者的界定。政策领域的服 务相关者,即是在政策过程中产生利益关系,从而与政策过程发生双向影 响的个人和团体,都属于政策领域的利益相关者。其具体可以划分为:(1) 公民或客户:病人、学生、选民、消费者等;(2)政治家或政策制定者 其附属于政府,但政府实际上必须要区分中央政府与地方政府(尽管理论 上属于同一利益相关者);(3)服务提供者:卫生部门、教育部门、销售商 等 其次,服务者模式的互动过程的解释。(1)通过权力与责任将公民与政 府联系起来,即公民通过政治参与与选举、政府通过政策公开与咨询等方 式建立起一种长期契约关系。(2)通过法律和相关制度将服务提供者与政 府联结起来,即政府颁布激励和约束机制、服务提供者在制度范围内寻求 自身利益最大化等建立起一种长期契约关系。这两种契约的有效性都依赖 于中央政府与地方政府的一致性,如果中央政府与地方政府的代理一一委 托关系的寻租空间越小,则民意的表达更完全、政策的执行更有力;反之 亦然。(3)通过客户权利将公民与服务提供者联系起来,即依据政策或市 场的力量的短期责任关系 再次,服务者模式的核心是服务提供计划(公共政策)以客户(公民) 为导向。根本点在于扩大公众在政策制定过程中的发言权,表达他们自己 的愿望,参与和影响决策;还有服务运行机制应该偏重增加客户的选择与 参与,如“以脚投票”等,同时这些偏好能够被政策主题认知,进而加以 改善政策的制定和执行;再有服务绩效是要可以测量的,如形成易于检测 的指标体系,同时这些指标也能反映公众的诉求,而不是简单的衡量和评 价。最后公众能够监督和规范服务提供者和政府行为(特别是地方政府), 使之切实实施了政策,同时加强对其的激励以更好的服务于公民 最后,服务者模式所需要的构建方法。主要包括:(1)民意调查制度
度，制度是基于个人的需要才被创造出来的，即个体通过制度的创新提高 收益水平。正如克利福德与奥斯特罗姆所说的“制度是一种均衡，制度是 理性个人在相互理解偏好和选择行为的基础上的一种结果，呈现出稳定状 态，稳定的行为方式就是制度”。 公共选择理论其运用的是经济学的的研究工具和方法，尤其是价格理 论；将公共政策看成是正在市场的产品或产出。公共选择讨论的是政治市 场的经济人的行为；政治市场中的经济人可以细分为四类：(1)公民（消费 者），他们手中的选票相当于经济市场中消费者手中的货币；(2)政治家， 是博取选民选票而生活的人；(3)政治代理人（政府），即作为政策的职业 执行者的经济人；（4）利益集团（企业与行业），特殊政策的利益相关者。 而政策正是这些政治市场中经济人的互动博弈的结果。一般来说，公共选 择的两大基本问题是集体行动和偏好加总问题。由于不管是集体行动还是 偏好加总都取决于规则，因此规则才是最根本的；公共选择理论的最终目 的就是寻找一种规则，使理性的经济人在自利的同时也造福社会。但值得 注意的是著名的“阿罗不可能定理”—— 随着候选人和选民的增加，“程 序民主”必将越来越远离“实质民主”。在解释公共政策是如何制定的公 共选择理论很有成效 在此，我希望结合两种理论的所长来建立一个将公众置于服务供给中心 的模式，称之为服务者模式（互动制度模式）。 首先，服务者模式是对政策服务（利益）相关者的界定。政策领域的服 务相关者，即是在政策过程中产生利益关系，从而与政策过程发生双向影 响的个人和团体，都属于政策领域的利益相关者。其具体可以划分为：（1） 公民或客户：病人、学生、选民、消费者等；（2）政治家或政策制定者， 其附属于政府，但政府实际上必须要区分中央政府与地方政府（尽管理论 上属于同一利益相关者）；（3）服务提供者：卫生部门、教育部门、销售商 等。 其次，服务者模式的互动过程的解释。（1）通过权力与责任将公民与政 府联系起来，即公民通过政治参与与选举、政府通过政策公开与咨询等方 式建立起一种长期契约关系。（2）通过法律和相关制度将服务提供者与政 府联结起来，即政府颁布激励和约束机制、服务提供者在制度范围内寻求 自身利益最大化等建立起一种长期契约关系。这两种契约的有效性都依赖 于中央政府与地方政府的一致性，如果中央政府与地方政府的代理——委 托关系的寻租空间越小，则民意的表达更完全、政策的执行更有力；反之 亦然。（3）通过客户权利将公民与服务提供者联系起来，即依据政策或市 场的力量的短期责任关系。 再次，服务者模式的核心是服务提供计划（公共政策）以客户（公民） 为导向。根本点在于扩大公众在政策制定过程中的发言权，表达他们自己 的愿望，参与和影响决策；还有服务运行机制应该偏重增加客户的选择与 参与，如“以脚投票”等，同时这些偏好能够被政策主题认知，进而加以 改善政策的制定和执行；再有服务绩效是要可以测量的，如形成易于检测 的指标体系，同时这些指标也能反映公众的诉求，而不是简单的衡量和评 价。最后公众能够监督和规范服务提供者和政府行为（特别是地方政府）， 使之切实实施了政策，同时加强对其的激励以更好的服务于公民。 最后，服务者模式所需要的构建方法。主要包括：（1）民意调查制度
以此公众可以表达各自的愿望,在一定程度上有公正性与客观性,根据“阿 罗不可能定理”可以促进“实质民主。(2)信息公开制度。这不仅是当代 政府保障公民权利的一项基本义务,也是公民对政府具体行为了解,并表 示意见的前提;更为重要的是减少信息的不对称性,压缩了寻租空间。(3) 举行公开听证会。这是公众参与和影响政府的重要决策之一,可以向公民 开放收集意见并平衡了各方利益;也增强了政策的公开性和透明度(4)加 强人大制度和选举制度建设。这是根本性制度上的要求,公众只有有了政 治制度上的依托才可能真正进入政策的制定圈,才可能真正成为国家的主 人,政府才可能真正“为人民服务”。 但在现实生活中,利益相关者的诉求是多元化的,不仅有差异并且有冲 突;现实制度不是按照公正的道德理想人为地设计出来的,而是各种力量 交互影响、各种利益相对平衡的结果。它的解决必须在利益相关者充分表 达的基础上,让他们不同意见有表达的机会,才能使政策成为有效地约束 机制,才能使政策成为服务者与被服务者形成更具效率的责任关系。因此, 政策分析的服务者模式应首先通过梳理政府及其他组织的权力分配关系、 动力机制和利益机构,寻找和确认政策利益相关者,并在基础上形成具有 弹性的制度与组织结构安排。 四、我国房地产政策介绍与分析 以下的篇幅我打算从两方面着手,首先简要介绍政府近年来出台的一系 列重要政策的要点和目标所在,其次再从服务者模式的互动过程来评估政 府已有政策并试图对我国房地产政策(集中于长期)提一些愚见。 (1)20042007年房地产宏观调控政策要点 (一)、2004年房地产宏观调控政策目标和重点:2004年初为抑制房地产投 资过快增长,中央政府采取了“管严土地、看紧信贷”的宏观调控政策。一方 面,加大了对房地产用地的治理整顿力度,清理整顿建设用地地严格审批管理, 从紧土地供应,逐步推行经营性用地的“招、拍、挂”,从源头控制了土地供 给。另一方面,中国人民银行两次提高存款准备金率,将房地产开发项目不含经 济适用房项目资本金比例提高到35%及以上,上调金融机构存贷款基准利率,严 禁房地产流动资金贷款等,收紧银根,减少房地产开发的资金支持。 (二)、2005年房地产宏观调控政策目标和重点:2005年初,根据房地产市 场出现的新情况和新问题,中央3个月内继续出台了一系列调控政策。调控目标由 控制房地产投资规模过大的单一目标向既控制投资速度又要抑制商品住房价格 上涨过快的双重目标转换。调控重点相应调整一是有效调整房地产市场的供求关 系。从增加供给和减少需求两方面人手来调整房地产市场,实现稳定房价的目 的。一方面,利用信贷、税收等经济手段,提高炒房成本,抑制房产投机需求严 格控制城市拆迁改造规模,抑制被动住房需求。同时,加大对闲置土地的清理力 度,以此增加土地供给。二是在规划审批、土地供应以及信贷、税收等方面,对 中小套型、中低价位普通住房给予优惠政策支持,改善住房供给结构。三是整顿 房地产市场秩序。出台了不准预售房再转让、实行购房实名制、上网交易等措施, 并依法严肃查处违法违规销售行为。加快建立健全房地产市场信息系统,加强对 房地产市场运行情况的动态监测,创造良好的市场环境 (三)、2006年房地产宏观调控政策目标和重点:面对2006年房地产市场新
以此公众可以表达各自的愿望，在一定程度上有公正性与客观性，根据“阿 罗不可能定理”可以促进“实质民主。（2）信息公开制度。这不仅是当代 政府保障公民权利的一项基本义务，也是公民对政府具体行为了解，并表 示意见的前提；更为重要的是减少信息的不对称性，压缩了寻租空间。（3） 举行公开听证会。这是公众参与和影响政府的重要决策之一，可以向公民 开放收集意见并平衡了各方利益；也增强了政策的公开性和透明度（4）加 强人大制度和选举制度建设。这是根本性制度上的要求，公众只有有了政 治制度上的依托才可能真正进入政策的制定圈，才可能真正成为国家的主 人，政府才可能真正“为人民服务”。 但在现实生活中，利益相关者的诉求是多元化的，不仅有差异并且有冲 突；现实制度不是按照公正的道德理想人为地设计出来的，而是各种力量 交互影响、各种利益相对平衡的结果。它的解决必须在利益相关者充分表 达的基础上，让他们不同意见有表达的机会，才能使政策成为有效地约束 机制，才能使政策成为服务者与被服务者形成更具效率的责任关系。因此， 政策分析的服务者模式应首先通过梳理政府及其他组织的权力分配关系、 动力机制和利益机构，寻找和确认政策利益相关者，并在基础上形成具有 弹性的制度与组织结构安排。 四、我国房地产政策介绍与分析 以下的篇幅我打算从两方面着手，首先简要介绍政府近年来出台的一系 列重要政策的要点和目标所在，其次再从服务者模式的互动过程来评估政 府已有政策并试图对我国房地产政策（集中于长期）提一些愚见。 （ 1）2004—2007年房地产宏观调控政策要点 （一）、2004年房地产宏观调控政策目标和重点：2004年初为抑制房地产投 资过快增长, 中央政府采取了“ 管严土地、看紧信贷” 的宏观调控政策。一方 面, 加大了对房地产用地的治理整顿力度, 清理整顿建设用地地严格审批管理, 从紧土地供应, 逐步推行经营性用地的“ 招、拍、挂” , 从源头控制了土地供 给。另一方面, 中国人民银行两次提高存款准备金率, 将房地产开发项目不含经 济适用房项目资本金比例提高到35%及以上, 上调金融机构存贷款基准利率, 严 禁房地产流动资金贷款等, 收紧银根, 减少房地产开发的资金支持。 （二）、2005年房地产宏观调控政策目标和重点：2005年初, 根据房地产市 场出现的新情况和新问题,中央3个月内继续出台了一系列调控政策。调控目标由 控制房地产投资规模过大的单一目标向既控制投资速度又要抑制商品住房价格 上涨过快的双重目标转换。调控重点相应调整一是有效调整房地产市场的供求关 系。从增加供给和减少需求两方面人手来调整房地产市场, 实现稳定房价的目 的。一方面, 利用信贷、税收等经济手段, 提高炒房成本, 抑制房产投机需求严 格控制城市拆迁改造规模, 抑制被动住房需求。同时, 加大对闲置土地的清理力 度, 以此增加土地供给。二是在规划审批、土地供应以及信贷、税收等方面, 对 中小套型、中低价位普通住房给予优惠政策支持, 改善住房供给结构。三是整顿 房地产市场秩序。出台了不准预售房再转让、实行购房实名制、上网交易等措施, 并依法严肃查处违法违规销售行为。加快建立健全房地产市场信息系统, 加强对 房地产市场运行情况的动态监测, 创造良好的市场环境。 （三）、2006年房地产宏观调控政策目标和重点：面对2006年房地产市场新
的发展趋势,5月末建设部、发展改革委等9部委联合出台了《关于调整住房供应 结构稳定住房价格的意见》的调控措施,各部委和各地方政府陆续出台相关配套 措施。一是要求地方政府进一步解决低收人家庭的住房困难,利用廉租住房和经 济适用房真正解决低收人人群的住房问题。二是自2006年6月1日起,90平方米以 下普通住房的供地面积和开发面积不得低于当年计划面积的70%,土地的供应要 在限套型、限房价的基础上,采取竞地价、竞房价的办法,保证中低价位、普通 住房供给。三是运用经济手段。强化住宅转让环节的税收管理和外资购房的管理, 抑制投机炒作提髙银行存贷款利率,有区别地调整住房消费信贷的首付比例, 引导合理消费加强对房地产开发企业的开发、销售行为的管理,规范房地产市场 秩序提供更多的市场信息和加强舆论引导,促进房地产市场的有序运行和健康 发展。四是将落实房地产调控政策纳人到对地方政府目标责任考核制度中,并由 国务院有关部门组成联合检査组,对其进行督促与检査,保证调控措施的有效 落实。 四)、2007年房地产宏观调控政策目标和重点:一是土地作为调控杠杆的 作用将进一步增强。国土资源部土地利用司司长束克欣表示,“今年以及未来的 调控中,土地仍然是调控的重点,土地紧缩的政策目标不容置疑。”国土资源部 官方网站还公布了《国家土地督察整改意见书》,以显示加大执行力度的决心 二是税费调控将成主要手段。从2月1日起,房地产企业土地增值税的交纳将由先 前的“预征制”转为实打实的“清算制”,而城镇土地使用税额标准提髙2 倍、新增建设用地土地有偿使用费提髙1倍的政策已于1月1日正式实施。同时,物 业税征收政策有可能出台,建设部副部长刘志峰曾透露,建设部正会同相关部 委研究制定房产保有环节的税收间题,大户型住宅的税负肯定比中小户型重, 建设部多名宫员也在公开场合声称,拟开征保有税。这一税收政策一旦出台将会 对整个房地产市场产生非常重要的影响。三是困难群众的住房保障将被提到新的 高度。2007年将重点落实经济适用住房、廉租住房建设计划,满足普通居民合理 住房需求,加快构建多层次的住房保障体系,在所有城市和县城镇都要建立廉 租房制度。 (2)我国房地产政策的分析—基于服务者模式 (一)、公众与中央政府的互动一一政策制定官僚性与滞后性。 第一,在房地产相关政策的出台的整个过程中,中央政府与普通民众(或 潜在的消费者)互动极少,忽视了消费者的利益,将其置于决策模式之外 这是中央政府政策制定官僚性的集中体现。可是,这种缺乏互动的背后关 键点之一就是一一信息的不对称一一房地产商肯定会比一般的公众先知道 政府的房地产政策,特别是一些大房地产商,因为当前他们与政府的交流 渠道比民众要多得多,这就某种意义上不自觉地给了房地产商寻租空间 同时,信息接受能力强和较富有的公众当了解了政策走向后就会成为潜在 的投机者,从而改变实际需求。可能中央政府会为自身辩解道:我们的政 策是在广泛征求民众和专家学者的基础上慎重做出的。但可惜的是疑点太 多:一没有在社会上公开征求政策意见,甚至连民意调查都很少;二这些 专家能否代表普通民众的利益和观点;还有他们是否是汇聚了持有不同观 点的学者,还只是政府政策“门面砖”或“传声筒”而已 中央政府在制定政策上的官僚性主要原因就是中央地方的权力关系。其 ,权重责小:中央政府制定政策,并政策交予地方政府执行,地方政府 话语权很小:无论效果如何,它所承担的责任风险是很小的,一旦成功则
的发展趋势, 5月末建设部、发展改革委等9部委联合出台了《关于调整住房供应 结构稳定住房价格的意见》的调控措施, 各部委和各地方政府陆续出台相关配套 措施。一是要求地方政府进一步解决低收人家庭的住房困难, 利用廉租住房和经 济适用房真正解决低收人人群的住房问题。二是自2006年6月1日起, 90平方米以 下普通住房的供地面积和开发面积不得低于当年计划面积的70%, 土地的供应要 在限套型、限房价的基础上, 采取竞地价、竞房价的办法, 保证中低价位、普通 住房供给。三是运用经济手段。强化住宅转让环节的税收管理和外资购房的管理, 抑制投机炒作提高银行存贷款利率, 有区别地调整住房消费信贷的首付比例, 引导合理消费加强对房地产开发企业的开发、销售行为的管理, 规范房地产市场 秩序提供更多的市场信息和加强舆论引导, 促进房地产市场的有序运行和健康 发展。四是将落实房地产调控政策纳人到对地方政府目标责任考核制度中, 并由 国务院有关部门组成联合检查组, 对其进行督促与检查, 保证调控措施的有效 落实。 （四）、2007年房地产宏观调控政策目标和重点：一是土地作为调控杠杆的 作用将进一步增强。国土资源部土地利用司司长束克欣表示,“今年以及未来的 调控中, 土地仍然是调控的重点, 土地紧缩的政策目标不容置疑。”国土资源部 官方网站还公布了《国家土地督察整改意见书》, 以显示加大执行力度的决心。 二是税费调控将成主要手段。从2月1日起, 房地产企业土地增值税的交纳将由先 前的“ 预征制”转为实打实的“ 清算制” , 而城镇土地使用税额标准提高2 倍、新增建设用地土地有偿使用费提高1倍的政策已于1月1日正式实施。同时, 物 业税征收政策有可能出台, 建设部副部长刘志峰曾透露, 建设部正会同相关部 委研究制定房产保有环节的税收间题, 大户型住宅的税负肯定比中小户型重, 建设部多名宫员也在公开场合声称, 拟开征保有税。这一税收政策一旦出台将会 对整个房地产市场产生非常重要的影响。三是困难群众的住房保障将被提到新的 高度。2007年将重点落实经济适用住房、廉租住房建设计划, 满足普通居民合理 住房需求, 加快构建多层次的住房保障体系, 在所有城市和县城镇都要建立廉 租房制度。 （2）我国房地产政策的分析——基于服务者模式 （一）、公众与中央政府的互动——政策制定官僚性与滞后性。 第一，在房地产相关政策的出台的整个过程中，中央政府与普通民众（或 潜在的消费者）互动极少，忽视了消费者的利益，将其置于决策模式之外， 这是中央政府政策制定官僚性的集中体现。可是，这种缺乏互动的背后关 键点之一就是——信息的不对称——房地产商肯定会比一般的公众先知道 政府的房地产政策，特别是一些大房地产商，因为当前他们与政府的交流 渠道比民众要多得多，这就某种意义上不自觉地给了房地产商寻租空间； 同时，信息接受能力强和较富有的公众当了解了政策走向后就会成为潜在 的投机者，从而改变实际需求。可能中央政府会为自身辩解道：我们的政 策是在广泛征求民众和专家学者的基础上慎重做出的。但可惜的是疑点太 多：一没有在社会上公开征求政策意见，甚至连民意调查都很少；二这些 专家能否代表普通民众的利益和观点；还有他们是否是汇聚了持有不同观 点的学者，还只是政府政策“门面砖”或“传声筒”而已 中央政府在制定政策上的官僚性主要原因就是中央地方的权力关系。其 一，权重责小：中央政府制定政策，并政策交予地方政府执行，地方政府 话语权很小；无论效果如何，它所承担的责任风险是很小的，一旦成功则
便居功至伟。其二,委托一一代理关系:中央负责制定政策原则,地方政 府负责具体解释和实施中央政策,而同时好像就暗示着将中央政府与公众 的互动委托给了地方政府,即中央政府与公众的互动也一同交予地方政府 展开与公众的互动,这是众多政策难以有效实施的症结所在。因此,在房 地产政策的案例中我们就很难看到中央政府与公众的互动,这便导致中央 政府制定的政策很难真正照顾到民众的利益所在,甚至有些极端民众开始 出现愤慨情绪:对政府平抑房价持怀疑态度,认为,政府的意图只是想稳定房价, 再考虑到税收、土地出让收入和GDP会尽量避免房价的大幅回落,而真正受害的 却是普通老百姓。 第二,从2004-2007年的中央主要政策我们看到的不是一个具有智慧的、 具有远见的政府,而是一个“头痛医头、脚痛医脚”、短视的政府。譬如 2004年的针对房地产投资增长快,中央政府采取了从土地和信贷来抑制这 种投资势头,从而减少了供给量;但却没有注意到当时的房屋需求也在高 速增长,这种生硬的改变供求关系,产生的结果有:一土地成本附加到房 屋价格上,房价开始上升。二供求关系开始不利于需求方,即消费者,房 价当然上涨。三,这样的政策实施的得利者无非是政府税收和大房地产商, 小房地产商被政府的政策排挤,大房地产商却可以坐地起价。到2005年, 当中央政府意识到供求关系的失衡试图改变当前的供求关系一一增加供给 约束投机需求,刚开始还有些许效果,但由于市场本身的力量,需求终于 在今年超过了供给,供小于求的局面难以打破,价格控制已不太可能;同 时在利润的吸引下,房地产商开始更多投身于中高档房屋的建设,又造成 了供应结构的失衡。到2006、2007年中央政府逐渐认识到房地产市场的问 题,试图从经济房建设、税收、外资管理、土地和地方政府执行力上多方 位的加以调控,但这样“眉毛胡子一把抓”的做法在房价已近顶点之时出 现,效果便无需多说 在2004年前房地产稳定之时,现在再讨论中央政府出台干预政策动机何 在已毫无意义,但为什么在房地产市场运转正常之时加以干预?为什么中 央政府总要那么漠视普通民众利益?是否真的需要有那么一个民间有识之 士在2004年初千里迢迢上访到北京呢?其实,最需要民众与中央政府的代 理一一委托契约需要切实履行 (二)、公众与地方政府的互动一一“我的附庸的附庸不是我的附庸” 在我国,先暂不论是否切实,但我们大多认同人民与中央政府的委托 代理关系,中央政府与地方政府的委托一一代理关系,却忽视了公众与 地方政府的关系,简单地视为被管理者一一管理者的关系,正是在政策具 体执行阶段,民众与地方政府委托一一代理关系的缺失,导致了地方政府 与公众的互动的不公开、不透明、不对等,公众明显处于弱势地位。 其一,地方政府在执行政策时与中央政府的暗自博弈,可视为与公众互 动过程中不公开、不透明。在假设公众在与中央政府有效互动前提下,中 央政府的政策便可视为公众利益的体现,但地方政府在执行时会根据自身 的优势和利益所求与中央政府进行博弈,那么设租寻租的行为便难以避免 得了。 譬如,前不久建设部通报截至2005年底全国城镇廉租房制度建设和实施情况 时,居然还有70个地极市没由落实。早在1998年《国务院关于进一步深化城镇 住房制度改革,加快住房建设的通知》中就明确做出了建立以经济适用房为主的
便居功至伟。其二，委托——代理关系：中央负责制定政策原则，地方政 府负责具体解释和实施中央政策，而同时好像就暗示着将中央政府与公众 的互动委托给了地方政府，即中央政府与公众的互动也一同交予地方政府 展开与公众的互动，这是众多政策难以有效实施的症结所在。因此，在房 地产政策的案例中我们就很难看到中央政府与公众的互动，这便导致中央 政府制定的政策很难真正照顾到民众的利益所在，甚至有些极端民众开始 出现愤慨情绪：对政府平抑房价持怀疑态度, 认为,政府的意图只是想稳定房价, 再考虑到税收、土地出让收入和GDP会尽量避免房价的大幅回落，而真正受害的 却是普通老百姓。 第二，从2004-2007年的中央主要政策我们看到的不是一个具有智慧的、 具有远见的政府，而是一个“头痛医头、脚痛医脚”、短视的政府。譬如， 2004年的针对房地产投资增长快，中央政府采取了从土地和信贷来抑制这 种投资势头，从而减少了供给量；但却没有注意到当时的房屋需求也在高 速增长，这种生硬的改变供求关系，产生的结果有：一土地成本附加到房 屋价格上，房价开始上升。二供求关系开始不利于需求方，即消费者，房 价当然上涨。三，这样的政策实施的得利者无非是政府税收和大房地产商， 小房地产商被政府的政策排挤，大房地产商却可以坐地起价。到2005年， 当中央政府意识到供求关系的失衡试图改变当前的供求关系——增加供给 约束投机需求，刚开始还有些许效果，但由于市场本身的力量，需求终于 在今年超过了供给，供小于求的局面难以打破，价格控制已不太可能；同 时在利润的吸引下，房地产商开始更多投身于中高档房屋的建设，又造成 了供应结构的失衡。到2006、2007年中央政府逐渐认识到房地产市场的问 题，试图从经济房建设、税收、外资管理、土地和地方政府执行力上多方 位的加以调控，但这样“眉毛胡子一把抓”的做法在房价已近顶点之时出 现,效果便无需多说。 在2004年前房地产稳定之时，现在再讨论中央政府出台干预政策动机何 在已毫无意义，但为什么在房地产市场运转正常之时加以干预？为什么中 央政府总要那么漠视普通民众利益？是否真的需要有那么一个民间有识之 士在2004年初千里迢迢上访到北京呢？其实，最需要民众与中央政府的代 理——委托契约需要切实履行。 （ 二）、公众与地方政府的互动——“我的附庸的附庸不是我的附庸” 在我国，先暂不论是否切实，但我们大多认同人民与中央政府的委托— —代理关系，中央政府与地方政府的委托——代理关系，却忽视了公众与 地方政府的关系，简单地视为被管理者——管理者的关系，正是在政策具 体执行阶段，民众与地方政府委托——代理关系的缺失，导致了地方政府 与公众的互动的不公开、不透明、不对等，公众明显处于弱势地位。 其一，地方政府在执行政策时与中央政府的暗自博弈，可视为与公众互 动过程中不公开、不透明。在假设公众在与中央政府有效互动前提下，中 央政府的政策便可视为公众利益的体现，但地方政府在执行时会根据自身 的优势和利益所求与中央政府进行博弈，那么设租寻租的行为便难以避免 得了。 譬如，前不久建设部通报截至2005年底全国城镇廉租房制度建设和实施情况 时，居然还有70 个地极市没由落实。早在1998 年《国务院关于进一步深化城镇 住房制度改革，加快住房建设的通知》中就明确做出了建立以经济适用房为主的
住房供应体系。七年的时间,中央的调控政策就这样被地方政府冷眼以待 地方政府之所以对国家宏观调控执行不力的深层次原因在于中央和地方政府 二者之间目标或利益上的差异。首先是土地,事实上的土地所有权控制在地方政 府手中。由土地产生的收益大部分归地方所有,南京市政府在焦点访谈中公开表 达土地是“第二财政”的意思。廉租房建设和经济适用房建设对土地出让涉及有 限,如果地方政府从严控制土地供应结构,那么无异于断掉地方政府的“粮源” 如果地方政府从严控制房地产投资速度,就会减少对土地的需求,从而减少政府 从土地出让中获得的收益。所以从政府的近期利益考虑,对“紧地根”的抵触情 绪就容易理解。其次是税收,房地产业的高速发展,不仅会带来土地收益的直接 增加,还会带来地方税收的增加。房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等都属 于地方税收,由地方财政所掌握。这也强化了地方政府对房地产业高速发展的愿 望。再次是地方政绩。房地产投资占全社会固定资产的相当大一部分,而且具有 极强的波及效应。投资又具有乘数效应,是拉动GDP的重要因素。GDP又是衡量 官员政绩的重要指标。地方官员一般五年一个任期,有政治野心的官员可能会不 顾及当地经济的长期、可持续发展。而重点关注任期内的GDP增长。这样也就不 难理解为什么有些城市十年的规划用地在短期内就会用完绝大部分。更不谈去理 解中央对房地产调控本意,从严从快地去执行了。以上三点因素从地方政府对“国 六条”的反映中便可看出一二。有些地区之所以迟迟不肯出台地方细则,便有地 方名利的影子。地方政府执行不力,在某种程度上起到了托市的作用,纵容房地 产价格节节上涨,急于将房地产业培养成支柱产业,保护房地产业的快速发展, 对于房地产业的管理还有待进一步加强。1 其二、缺失行之有效的公众对地方政府的政策执行的监督和评估机制,可视为 与公众互动过程的不对等。地方政府的决策是否公开?地方政府的拍卖是否有普 通公众旁观?地方政府官员与房地产商有无勾结谋私利?这些政策是否是地方 官员与房地产商酒桌上的谈判?地方政府执行中央政府政策是否到位?……这 些一连串的问题,我们普通民众都没有得到很好的答案。我们从现实生活中可以 看出,地方政府(特别是相关官员)和大房地产商是这阵“房地产风波”的最大 受益者,而公众和中央政府却像多余的两头被遗忘,中间便呈现出种种的官商勾 结与裙带关系 与需要中央政府与公众在政策制定层面互动不同的是,地方政府与公众的互动 是在具体政策制定和执行的互动在某种程度上却更具意义:一方面在具体政策的 制定上的互动可以消除中央政策上的全国性缺陷,更体现了一种地域性和特殊 性,同时又可以起到一种下情上达的作用,并影响中央政策;另一方面,在政策 执行上的互动可以根据根据特定情况适时对政策进行调整,更重要的是公众可以 对政策执行加以监督和绩效评价,更有实际效果。 (三)、公众与房地产利益集团的互动—区域寡头垄断市场状态 由于房地产具有固定性、区域性、开发周期长和价值量大等特点。使得不同 区域的房地产商品无法在短期内根据自身市场供求状况进行流动,难以形成统 的市场竞争价格。同一区域的开发商为了追求利润最大化,会规避竞争,通过屯 地等方式圈定各自的“势力范围”。同时由于房地产开发所需时间长、资金量大, 而土地又稀缺有限,使得潜在威胁者难以进入。经过一段时间的发展,区域内就 只会存在少量而有竞争力的开发商,形成区域寡头垄断的局面。在“国六条”实 施以前,国家对房地产供应结构没有严格限制,受利润和消费者预期引导,使得 Ⅱ张虎:《中国房地产宏观调控实施阻力分析》,今日湖北理论版,2007年第1期
住房供应体系。七年的时间，中央的调控政策就这样被地方政府冷眼以待。 地方政府之所以对国家宏观调控执行不力的深层次原因在于中央和地方政府 二者之间目标或利益上的差异。首先是土地，事实上的土地所有权控制在地方政 府手中。由土地产生的收益大部分归地方所有，南京市政府在焦点访谈中公开表 达土地是“第二财政”的意思。廉租房建设和经济适用房建设对土地出让涉及有 限，如果地方政府从严控制土地供应结构，那么无异于断掉地方政府的“粮源”。 如果地方政府从严控制房地产投资速度，就会减少对土地的需求，从而减少政府 从土地出让中获得的收益。所以从政府的近期利益考虑，对“紧地根”的抵触情 绪就容易理解。其次是税收，房地产业的高速发展，不仅会带来土地收益的直接 增加，还会带来地方税收的增加。房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等都属 于地方税收，由地方财政所掌握。这也强化了地方政府对房地产业高速发展的愿 望。再次是地方政绩。房地产投资占全社会固定资产的相当大一部分，而且具有 极强的波及效应。投资又具有乘数效应，是拉动GDP 的重要因素。GDP 又是衡量 官员政绩的重要指标。地方官员一般五年一个任期，有政治野心的官员可能会不 顾及当地经济的长期、可持续发展。而重点关注任期内的GDP 增长。这样也就不 难理解为什么有些城市十年的规划用地在短期内就会用完绝大部分。更不谈去理 解中央对房地产调控本意，从严从快地去执行了。以上三点因素从地方政府对“国 六条”的反映中便可看出一二。有些地区之所以迟迟不肯出台地方细则，便有地 方名利的影子。地方政府执行不力，在某种程度上起到了托市的作用，纵容房地 产价格节节上涨，急于将房地产业培养成支柱产业，保护房地产业的快速发展， 对于房地产业的管理还有待进一步加强。11 其二、缺失行之有效的公众对地方政府的政策执行的监督和评估机制，可视为 与公众互动过程的不对等。地方政府的决策是否公开？地方政府的拍卖是否有普 通公众旁观？地方政府官员与房地产商有无勾结谋私利？这些政策是否是地方 官员与房地产商酒桌上的谈判？地方政府执行中央政府政策是否到位？……这 些一连串的问题，我们普通民众都没有得到很好的答案。我们从现实生活中可以 看出，地方政府（特别是相关官员）和大房地产商是这阵“房地产风波”的最大 受益者，而公众和中央政府却像多余的两头被遗忘，中间便呈现出种种的官商勾 结与裙带关系。 与需要中央政府与公众在政策制定层面互动不同的是，地方政府与公众的互动 是在具体政策制定和执行的互动在某种程度上却更具意义：一方面在具体政策的 制定上的互动可以消除中央政策上的全国性缺陷，更体现了一种地域性和特殊 性，同时又可以起到一种下情上达的作用，并影响中央政策；另一方面，在政策 执行上的互动可以根据根据特定情况适时对政策进行调整，更重要的是公众可以 对政策执行加以监督和绩效评价，更有实际效果。 （三）、公众与房地产利益集团的互动——区域寡头垄断市场状态 由于房地产具有固定性、区域性、开发周期长和价值量大等特点。使得不同 区域的房地产商品无法在短期内根据自身市场供求状况进行流动，难以形成统一 的市场竞争价格。同一区域的开发商为了追求利润最大化，会规避竞争，通过屯 地等方式圈定各自的“势力范围”。同时由于房地产开发所需时间长、资金量大， 而土地又稀缺有限，使得潜在威胁者难以进入。经过一段时间的发展，区域内就 只会存在少量而有竞争力的开发商，形成区域寡头垄断的局面。在“国六条”实 施以前，国家对房地产供应结构没有严格限制，受利润和消费者预期引导，使得 11 张虎：《中国房地产宏观调控实施阻力分析》， 今日湖北理论版，2007 年第 1 期