政策制定 场严肃的游戏 第3组 作者:耶路撒冷希伯来大学 Ira sharkansk 论文题目:政策成败的可能性— Political Scientist可以告诉政策制定者的一些真相 结构梳理: 提要 本文展示了政策制定中将无法记入正史的真实。在课堂上我们了解了很多如何去制定和评估 个政策,但是现实是残酷的,各方的利益牵扯往往不容得一个真正有益大众的政策,本文 就是要和大家一起来窥探这些潜规则。 政治游说是政策分析的局限之一 关于政策成败的各种学术成就 某著作:英国的几个难料的课题有趣但是特殊性太强 某“理性政府”倡导者:不利条件下的政策制定想法深刻但缺乏细节来证实 他的漏洞作者认为自己成功进行了填补,而不仅停留在对制定过 程的简单理论化论述上 分析民主政权垮台的人:太多的义愤填膺使得其成为了空中楼阁,缺乏建设性建议 Barbara. u. Tuchman: The March of Folly政府致力于符合自身最大利益的活动 作者认为自己的论文可以客观公正、挖掘细节、至少在民主国家中具有普遍性。 追求客观合理性 通常的步骤 定义问题 全面了解即将决策的事项的各项要求 列出所有可选政策 测算个可选政策所需资源成本收益 做出决策,原则:用最低的成本带来最大的收益 这只适用于教科书,在实际操作中是不可能的! 技术与信息的制约、问题性质不明显、可选政策隐含因素多,优劣各异……… 多种多样的政治(手段) 亲民政策:可以得到最高票数的方法,他们清楚知道平民选民所喜爱的讨好是怎样的。 党派行为:使某党或其中的一部分利益集团收益的行为,常常结为同盟,但如此一般, 党派利益明显高于公众利益。可能把政治家引向一种观念:对党的忠诚是 完善他们信仰的最佳方式 施惠行为:把有利条件分配给自己或自己的盟友,包括职位/工程/优惠政策 不切实际的理论:常把人们引向更高的价值观,往往是宗教或精神性的。可能是反亲 民政策的。以色列政府就投资大量的资金在那些鼓励人们做有益事情的项 目上,比如加强有关对赌博、堕胎、卖淫的取缔。( the Reagan gov) 政治权术:做官的都会这一套。常常需要牺牲公众利益或一些客户的利益来拓展自己
1 政策制定——一场严肃的游戏 第 3 组 作者：耶路撒冷希伯来大学 Ira Sharkansky 论文题目：政策成败的可能性——Political Scientist 可以告诉政策制定者的一些真相 结构梳理： 提要 本文展示了政策制定中将无法记入正史的真实。在课堂上我们了解了很多如何去制定和评估 一个政策，但是现实是残酷的，各方的利益牵扯往往不容得一个真正有益大众的政策，本文 就是要和大家一起来窥探这些潜规则。 政治游说是政策分析的局限之一 关于政策成败的各种学术成就 某著作：英国的几个难料的课题 有趣但是特殊性太强 某“理性政府”倡导者：不利条件下的政策制定 想法深刻但缺乏细节来证实 他的漏洞作者认为自己成功进行了填补，而不仅停留在对制定过 程的简单理论化论述上。 分析民主政权垮台的人：太多的义愤填膺使得其成为了空中楼阁，缺乏建设性建议 Barbara. W. Tuchman: The March of Folly 政府致力于符合自身最大利益的活动 作者认为自己的论文可以客观公正、挖掘细节、至少在民主国家中具有普遍性。 追求客观合理性 通常的步骤 定义问题 全面了解即将决策的事项的各项要求 列出所有可选政策 测算个可选政策所需资源/成本/收益 做出决策，原则：用最低的成本带来最大的收益 这只适用于教科书，在实际操作中是不可能的！ 技术与信息的制约、问题性质不明显、可选政策隐含因素多，优劣各异…… 多种多样的政治（手段） 亲民政策：可以得到最高票数的方法，他们清楚知道平民选民所喜爱的讨好是怎样的。 党派行为：使某党或其中的一部分利益集团收益的行为，常常结为同盟，但如此一般， 党派利益明显高于公众利益。可能把政治家引向一种观念：对党的忠诚是 完善他们信仰的最佳方式。 施惠行为：把有利条件分配给自己或自己的盟友，包括职位/工程/优惠政策…… 不切实际的理论：常把人们引向更高的价值观，往往是宗教或精神性的。可能是反亲 民政策的。以色列政府就投资大量的资金在那些鼓励人们做有益事情的项 目上，比如加强有关对赌博、堕胎、卖淫的取缔。（the Reagan gov） 政治权术：做官的都会这一套。常常需要牺牲公众利益或一些客户的利益来拓展自己
的仕途,为自己的部门牟利或防止对手掌握某项活动的控制权,但是这样 往往会有严重的报应,所以他们被迫接受这样的压力,为此他们尽量少履 职。少做事少麻烦。 政策制定的把戏 关于削减政府预算的烟幕 他们的共同点在于都不计入政府预算,但是都可以让政府为我所用 信用基金:不过是换了名字的预算,政府筹备后由立法机关审查。 贷款担保:借款至少在这一阶段是游离体系外的活钱。是有风险的未来成本 税务开支:减免某组织的税收使其按政府医院实现经济资源转移 准政府组织的特许权:“政府代理商”,这些组织是被允许提高收费等来支持组织的活动 的。这种组织的出现使政治家感到很混乱。“国营企业是个变色龙,以各种形式出现,变成 个非常狡猾的概念。” 一些可能有用的Tips 1一定要弄清问题的实质/定义,无论多么复杂。甚至可以用否定法 2清楚地解释政策目标。(主/次)简明的目标可以使负责实行的团队更好地工作 3避免过多的目标造成自相矛盾。而且尽量避免重要目标被攻击的可能性 4让公众相信你。技术/资源/价值观 5注意不要去支持超负荷的政治目标,那些组织被他们的预算和人员严重限制拖累。 6注意在不同的部门的协调问题 7不管多吸引人,三思是否会因为将耗费太多资源而变得不可行 8监督项目的进展,随时准备对出现的问题作出快速反应,要在你的敌人们开始大面积攻击 它之前。包括更多的资金、人员,法规上的改动或者公众的支持 9政治很可能被设计到项目的发展中去,组织对手获得评估的权利是非常必要的,因为在他 们手中,这可能会形成很消极的情形。 10知道该做什么是不够的,说服也许是关键,去提高政治交流和公关的技能是必要的。对 于一些议题,去间接水复关键人是必须的,并且可以尝试去说服政策团体甚至是包括民众在 内的广泛的阶层。 “不明确”的吸引力 不明确是政治斗争的润滑物。让每一个参与者可以在一些有歧义的决定上找到可以证明 自己成功的东西,它的问题也同样在于无法明确定义。不确定成为了政治家们的工具, 根据自己的方便来解释一件事情。但这只是在将政治冲突延期,以后可能爆发得更加可 怕 搞政策?天真者不宜! 政治斗争是一场持久战,斗智斗勇,斗嘴巴斗人脉斗手段。政策分析家有力不能及,他们 从来不是万能的。政治斗争永不停止,总有下一年的预算可以从财政上改变现有政策的实 施,也总会有下一个会议可以使关键的官员或立法机关改变他们已经做出的决定。那些执 著的反对者们在行政范围内,会用向法院上诉、改变预算的分配、利用各种运动使公众反 对这一政策等等手段 政治行为也同样发生在当一个新进政策有了一些记录以后,到了应当做出评估的时候。这 并不是一个做出理性而客观的陈述的时机,而恰恰是一个给一个极好的机会来表述 somebody对一个政策的褒扬或者批评( somebody=某个掌握大局的政党中的支持者和反对
2 的仕途，为自己的部门牟利或防止对手掌握某项活动的控制权，但是这样 往往会有严重的报应，所以他们被迫接受这样的压力，为此他们尽量少履 职。少做事少麻烦。 政策制定的把戏 关于削减政府预算的烟幕 他们的共同点在于都不计入政府预算，但是都可以让政府为我所用。 信用基金：不过是换了名字的预算，政府筹备后由立法机关审查。 贷款担保：借款至少在这一阶段是游离体系外的活钱。是有风险的未来成本。 税务开支：减免某组织的税收使其按政府医院实现经济资源转移。 准政府组织的特许权：“政府代理商”，这些组织是被允许提高收费等来支持组织的活动 的。这种组织的出现使政治家感到很混乱。“国营企业是个变色龙，以各种形式出现，变成 一个非常狡猾的概念。” 一些可能有用的 Tips: 1 一定要弄清问题的实质/定义，无论多么复杂。甚至可以用否定法 2 清楚地解释政策目标。（主/次）简明的目标可以使负责实行的团队更好地工作。 3 避免过多的目标造成自相矛盾。而且尽量避免重要目标被攻击的可能性 4 让公众相信你。技术/资源/价值观 5 注意不要去支持超负荷的政治目标，那些组织被他们的预算和人员严重限制拖累。 6 注意在不同的部门的协调问题 7 不管多吸引人，三思是否会因为将耗费太多资源而变得不可行 8 监督项目的进展，随时准备对出现的问题作出快速反应，要在你的敌人们开始大面积攻击 它之前。包括更多的资金、人员，法规上的改动或者公众的支持。 9 政治很可能被设计到项目的发展中去，组织对手获得评估的权利是非常必要的，因为在他 们手中，这可能会形成很消极的情形。 10 知道该做什么是不够的，说服也许是关键，去提高政治交流和公关的技能是必要的。对 于一些议题，去间接水复关键人是必须的，并且可以尝试去说服政策团体甚至是包括民众在 内的广泛的阶层。 “不明确”的吸引力 不明确是政治斗争的润滑物。让每一个参与者可以在一些有歧义的决定上找到可以证明 自己成功的东西，它的问题也同样在于无法明确定义。不确定成为了政治家们的工具， 根据自己的方便来解释一件事情。但这只是在将政治冲突延期，以后可能爆发得更加可 怕。 搞政策？天真者不宜！ 政治斗争是一场持久战，斗智斗勇，斗嘴巴斗人脉斗手段。政策分析家有力不能及，他们 从来不是万能的。政治斗争永不停止，总有下一年的预算可以从财政上改变现有政策的实 施，也总会有下一个会议可以使关键的官员或立法机关改变他们已经做出的决定。那些执 著的反对者们在行政范围内，会用向法院上诉、改变预算的分配、利用各种运动使公众反 对这一政策等等手段。 政治行为也同样发生在当一个新进政策有了一些记录以后，到了应当做出评估的时候。这 并不是一个做出理性而客观的陈述的时机，而恰恰是一个给一个极好的机会来表述 somebody 对一个政策的褒扬或者批评(somebody=某个掌握大局的政党中的支持者和反对
者们以及行政机关、项目当事人、其他利益群体)。看起来,每一件事情都有足够的指标 数据和实际结果给一个或另一个利益集团来评价这个项目是成是败 随着政策的实施,也许会有十分琐碎的小问题被提交给当局。政治上的冲突使政策的成败 成为了一场争论,谁更加雄辩就是英雄。一个有那么一点创造性的政治活动者总能找到他 的视角和他所需要的资料来评述他认为这个政策成功了或者失败了。如果曾经宣布将要达 到的政策目标正好做到了,一个立场不改的反对者会争辩这个目标本身就是有瑕疵的,并 且解决的只是实际问题中极小的一部分。如果这个项目没有做到预期的目标,那么支持者 们可以把它的正反颠倒,把失败的也说成成功,至少是成功大于失败。 以色列的特别之处 至今为止,以色列建国五十多年来,取得的成就是非常了不起的。自从1948年以来,以色 列相比于其他近一百个国家做得非常优秀,无论是经济增长、社会项目、军事力量都做得非 常好,同时也维持了一个比较民主的政权。这个记录对于当代的政策分析是来说就像是创造 了一个奇迹。不过荒谬的是,这使得提交建议给国家的政策制定者非常困难,这近六十年的 时间中,政策分析家发挥的作用微乎其微。以色列的建立者们做得比政策分析家们预计得更 为成功。犹太人是一个悲惨的民族,他们受尽了内部纷争的折磨,没有自己的土地,也没有 属于自己的军事力量。但是他们成功地在一块他们曾经是少数派的地盘上建立起了一个独立 的国家。他们的政治家更加明白总体的把握,相比善于理论的分析家们更加熟练地周旋于传 统意识和国际社会中。 在这些特性中突出的一点是政府在经济中的绝对主导地位。对于一个政府在经济中的参与 度,常常用国有单位在国家资源消耗中的百分比来估算。IMF(国际货币基金会)对于 1980-1984期间政府的资源消耗折合后占GDP的份额的一项调查,把以色列排在了西方 民主国家中的第一位。(以色列平均为56%,二其他20个工业国家的平均只有33%) 以色列自己的数据来源来自于政府和其他一些类政府群体的资源消耗情况占GDP的总 量,而这个数据远高于IMF的报告。以色列的数据显示为79%-105%之间。这是一个指标 数据,没有特别的数学含义,但是很好地反映了政府对于经济实在是过度参与了,留给个 体的空间还是太少了,这样的发展模式并不是最佳选择 对于这种弊端,作者列举了八点原因。其中包括 1.国有企业经济上的管理失职。比如劳动力的膨胀(过多的不必要劳动力),低质量。 2.公共部门的就业政治化,人才作用未得到很好发挥。 3.中央政府部门制定了过多的条例法规,其中的很多都是在灵活的行政策略中被利益集 团巧妙地规避了。潜规则太多,识别那些不成文的规矩中可以与不可以做的事情的界 限太模糊 4!.政策执行的过程中缺少独立的批评/评价,因为现在州里的审计机构都急于要去寻找并 加入某一些官员派系,好提出其自己对于政策的诉求。 结论:政策分析家还是有那么点用的,看看那些学术项目和政府授予资格的分析家们的数量 吧,没有哪个笨蛋会去花心思考个什么用都没有的东西。但是政策分析家在政策制定中的地 位一点也没有保证。那些重要地位正被一些从来没有经过专业训练而只有那么点政治经验的 人所掌控。政策分析家也许只有先成为政客才可能使自己的专业知识有所用途。在民主国家 人民在理论上是国家的主人,被选举的官员们操持着常规的权威,政策分析家们最需要的是 雄辩的能力了。而且他们还得警惕那些谜一般的话语和无所不在的潜规则与暗示。这些问题 时不可避免的,至少部分地,他们是有政治冲突而起。政策分析家们现在应该多增加一门课 程了,教教他们怎么培养对模糊与困惑的高度忍耐力
3 者们以及行政机关、项目当事人、其他利益群体)。看起来，每一件事情都有足够的指标 数据和实际结果给一个或另一个利益集团来评价这个项目是成是败。 随着政策的实施，也许会有十分琐碎的小问题被提交给当局。政治上的冲突使政策的成败 成为了一场争论，谁更加雄辩就是英雄。一个有那么一点创造性的政治活动者总能找到他 的视角和他所需要的资料来评述他认为这个政策成功了或者失败了。如果曾经宣布将要达 到的政策目标正好做到了，一个立场不改的反对者会争辩这个目标本身就是有瑕疵的，并 且解决的只是实际问题中极小的一部分。如果这个项目没有做到预期的目标，那么支持者 们可以把它的正反颠倒，把失败的也说成成功，至少是成功大于失败。 以色列的特别之处 至今为止，以色列建国五十多年来，取得的成就是非常了不起的。自从 1948 年以来，以色 列相比于其他近一百个国家做得非常优秀，无论是经济增长、社会项目、军事力量都做得非 常好，同时也维持了一个比较民主的政权。这个记录对于当代的政策分析是来说就像是创造 了一个奇迹。不过荒谬的是，这使得提交建议给国家的政策制定者非常困难，这近六十年的 时间中，政策分析家发挥的作用微乎其微。以色列的建立者们做得比政策分析家们预计得更 为成功。犹太人是一个悲惨的民族，他们受尽了内部纷争的折磨，没有自己的土地，也没有 属于自己的军事力量。但是他们成功地在一块他们曾经是少数派的地盘上建立起了一个独立 的国家。他们的政治家更加明白总体的把握，相比善于理论的分析家们更加熟练地周旋于传 统意识和国际社会中。 在这些特性中突出的一点是政府在经济中的绝对主导地位。对于一个政府在经济中的参与 度，常常用国有单位在国家资源消耗中的百分比来估算。IMF（国际货币基金会）对于 1980-1984 期间政府的资源消耗折合后占ＧＤＰ的份额的一项调查，把以色列排在了西方 民主国家中的第一位。（以色列平均为５６％，二其他２０个工业国家的平均只有３３％）。 以色列自己的数据来源来自于政府和其他一些类政府群体的资源消耗情况占 GDP 的总 量，而这个数据远高于 IMF 的报告。以色列的数据显示为 79%-105%之间。这是一个指标 数据，没有特别的数学含义，但是很好地反映了政府对于经济实在是过度参与了，留给个 体的空间还是太少了，这样的发展模式并不是最佳选择。 对于这种弊端，作者列举了八点原因。其中包括 1. 国有企业经济上的管理失职。比如劳动力的膨胀（过多的不必要劳动力），低质量。 2. 公共部门的就业政治化，人才作用未得到很好发挥。 3. 中央/政府部门制定了过多的条例法规，其中的很多都是在灵活的行政策略中被利益集 团巧妙地规避了。潜规则太多，识别那些不成文的规矩中可以与不可以做的事情的界 限太模糊。 4. 政策执行的过程中缺少独立的批评/评价，因为现在州里的审计机构都急于要去寻找并 加入某一些官员派系，好提出其自己对于政策的诉求。 结论：政策分析家还是有那么点用的，看看那些学术项目和政府授予资格的分析家们的数量 吧，没有哪个笨蛋会去花心思考个什么用都没有的东西。但是政策分析家在政策制定中的地 位一点也没有保证。那些重要地位正被一些从来没有经过专业训练而只有那么点政治经验的 人所掌控。政策分析家也许只有先成为政客才可能使自己的专业知识有所用途。在民主国家， 人民在理论上是国家的主人，被选举的官员们操持着常规的权威，政策分析家们最需要的是 雄辩的能力了。而且他们还得警惕那些谜一般的话语和无所不在的潜规则与暗示。这些问题 时不可避免的，至少部分地，他们是有政治冲突而起。政策分析家们现在应该多增加一门课 程了，教教他们怎么培养对模糊与困惑的高度忍耐力
严格地来说,我们对于这篇论文并不十分满意,因为它并没有给出我们足够的事例和数据, 主观或评论性的语言,甚至是讽刺性的语言过多使得我们对于它的客观程度产生了质疑。文 章当中列举了大量的可能使用于政策制定和评估中的龌龊手段,可能也是由于政治上的一些 原因,不方便列举分析十分具体的事件。对于作者在文中提到的一些可选政策不可靠以及其 他一些局限,未经实践我们也不敢苟同,更重要的是,作者分析了问题,但是对于问题的解 决没有提出任何有建设性的意见。如果相信了这篇论文,那么对于西方民主国家的政策制定 就将陷入完全的绝望
4 严格地来说，我们对于这篇论文并不十分满意，因为它并没有给出我们足够的事例和数据， 主观或评论性的语言，甚至是讽刺性的语言过多使得我们对于它的客观程度产生了质疑。文 章当中列举了大量的可能使用于政策制定和评估中的龌龊手段，可能也是由于政治上的一些 原因，不方便列举分析十分具体的事件。对于作者在文中提到的一些可选政策不可靠以及其 他一些局限，未经实践我们也不敢苟同，更重要的是，作者分析了问题，但是对于问题的解 决没有提出任何有建设性的意见。如果相信了这篇论文，那么对于西方民主国家的政策制定 就将陷入完全的绝望