《比较公共行政》课程论文 政府理念转型与电影产业政策 渐进决策模型在我国电影政策中的矛盾 李伯洋07300170084 《电影管理条例》(以下简称条例)于2001年12月12日国务院第50次常 务会议通过,由时任国务院总理朱镕基签署实施,是我国政府对电影行业进行监 督管理的最高纲领性文件。该文件出台至今已近8年,8年来我国电影产业蓬勃 发展,在各方面取得了巨大进步。在中国社会政治经济转型,政府职能转变,电 影市场进一步成熟的今天,通过比较十余年来国家的电影产业政策制度变化,理 论分析现行政策的缺点与不足,重新审视政府对电影产业的监管模式,对于深化 我国电影产业改革、继续发展提升我国文化产业的影响力具有积极的意义。 当前学界关注更多的集中在如何改变当前的电影审查制度、如何进行电影分 级等等实际技术操作的问题上,而对于正在实施的行业管理纲领文件以及政策制 定的思路选择却缺乏足够深入的论证与思考。因此,学界的争论容易陷入空谈而 不切实际。在这里我试图对现行政策的制定过程进行初步分析,以寻找一些有价 值的信息。 当前电影产业繁荣背后隐藏的危机 2008年底广电总局对外公布的数据显示,2008年度全国电影票房收入达到42亿人民 币,票房收入在全球金融危机的情况下依然上涨三成。这已经是连续5年全国票房保持20% 的增长。同时,数据显示,2008年度我国的国产电影出品总数已经突破600部,位居世界 第三。自从我国开放民营资本进入电影产业以来,为我国电影产业的飞速发展做出了巨大的 贡献 我国这几年民营电影公司发展迅猛,出现了一大批知名的电影公司,如橙天、光线、华 谊兄弟、保利博纳、星美传媒等等。这些民营公司奉献了众多近年年度的热卖的好评佳作 2008年民营公司的制片数量现在已经在全年的国产影片中逼近70%,日益成为我国电影产 业的中坚力量。当前民营电影资本的繁荣与政策出台的及时跟进有着不可忽视的作用。正 是2001年出台的新版《电影管理条例》开始允许民营资本与海外制片商合作拍片,为我国 电影产业近10年的繁荣打下了坚实的基础。 但是近几年电影票房尽管连年上涨,但是与世界上一些电影发达的国家相比,依然存在 较大差距: 首先,总票房依然偏低:中国的总票房只占美国的6%,其中票房破亿的电影屈指可数 而作为国内民营电影公司的翘楚一一华谊兄弟,2008年的总票收入为6亿元人民币,而美 国2008年的票房冠军《蝙蝠侠》一片就收入达63亿元人民币。 其次,繁荣的背后也潜藏着各式各样的行业危机:比如电影模式单一、巨制“大片”模 式横行:题材单调陈旧:小制作难以登上主流院线:影片难产现象普遍、寡头导演垄断市场、 新晋导演上位难度大:监管制度严苛等等。这些矛盾就是政策制定滞后于行业发展带来的问 题,是隐藏在风光票房后面的定时炸弹。 1/7
《比较公共行政》课程论文 1 / 7 政府理念转型与电影产业政策 ——渐进决策模型在我国电影政策中的矛盾 李伯洋 07300170084 《电影管理条例》（以下简称条例）于 2001 年 12 月 12 日国务院第 50 次常 务会议通过，由时任国务院总理朱镕基签署实施，是我国政府对电影行业进行监 督管理的最高纲领性文件。该文件出台至今已近 8 年，8 年来我国电影产业蓬勃 发展，在各方面取得了巨大进步。在中国社会政治经济转型，政府职能转变，电 影市场进一步成熟的今天，通过比较十余年来国家的电影产业政策制度变化，理 论分析现行政策的缺点与不足，重新审视政府对电影产业的监管模式，对于深化 我国电影产业改革、继续发展提升我国文化产业的影响力具有积极的意义。 当前学界关注更多的集中在如何改变当前的电影审查制度、如何进行电影分 级等等实际技术操作的问题上，而对于正在实施的行业管理纲领文件以及政策制 定的思路选择却缺乏足够深入的论证与思考。因此，学界的争论容易陷入空谈而 不切实际。在这里我试图对现行政策的制定过程进行初步分析，以寻找一些有价 值的信息。 一、当前电影产业繁荣背后隐藏的危机 2008 年底广电总局对外公布的数据显示，2008 年度全国电影票房收入达到 42 亿人民 币，票房收入在全球金融危机的情况下依然上涨三成。这已经是连续 5 年全国票房保持 20% 的增长。同时，数据显示，2008 年度我国的国产电影出品总数已经突破 600 部，位居世界 第三。自从我国开放民营资本进入电影产业以来，为我国电影产业的飞速发展做出了巨大的 贡献。 我国这几年民营电影公司发展迅猛，出现了一大批知名的电影公司，如橙天、光线、华 谊兄弟、保利博纳、星美传媒等等。这些民营公司奉献了众多近年年度的热卖的好评佳作， 2008 年民营公司的制片数量现在已经在全年的国产影片中逼近 70%，日益成为我国电影产 业的中坚力量1。当前民营电影资本的繁荣与政策出台的及时跟进有着不可忽视的作用。正 是 2001 年出台的新版《电影管理条例》开始允许民营资本与海外制片商合作拍片，为我国 电影产业近 10 年的繁荣打下了坚实的基础。 但是近几年电影票房尽管连年上涨，但是与世界上一些电影发达的国家相比，依然存在 较大差距： 首先，总票房依然偏低：中国的总票房只占美国的 6%，其中票房破亿的电影屈指可数。 而作为国内民营电影公司的翘楚——华谊兄弟，2008 年的总票收入为 6 亿元人民币，而美 国 2008 年的票房冠军《蝙蝠侠》一片就收入达 63 亿元人民币。 其次，繁荣的背后也潜藏着各式各样的行业危机：比如电影模式单一、巨制“大片”模 式横行；题材单调陈旧；小制作难以登上主流院线；影片难产现象普遍、寡头导演垄断市场、 新晋导演上位难度大；监管制度严苛等等。这些矛盾就是政策制定滞后于行业发展带来的问 题，是隐藏在风光票房后面的定时炸弹
《比较公共行政》课程论文 因此,政府若不能及时正视这些现象背后的问题,不及时出台政策纠正行业潜在的畸形 发展,电影产业今天的蓬勃发展就注定只是昙花一现。 二、渐进决策模型特点在电影产业政策中的典型体现 渐进决策模型最初是由美国著名的政治学家和政策科学家林德布罗姆提出的,它是公共 政策的理性决策模型,也被部分人称为科学决策模型。 林德布罗姆指出:政策制定不可能是一个纯粹理性的过程,而是党派之间利益调适、不 同利益集团相互博弈的结果。具体而言,决策者为了协调各种政治力量的矛盾冲突,在决策过 程中只能采取对现实中既定的决策方案进行小小修改的方式在社会稳定的前提下实现决 策目标。 因此,决策在渐进主义的角度来看是一项连续的过程。在这个过程里,新的政策是对现 行政策不断扬弃的结果,即通过保留现行政策的合理因素、修正其消极因素,达成决策目标 所以,以渐进决策模型的理论来看,公共政策实际上就是对过去政策的调整°。 渐进模型要求决策者延续保留对以往政策的承诺。政府的政策制定要以现行政策为基 础,不能时常“另起炉灶”。渐进模型注重研究现行政策的缺陷。并不强调有所创新,但也 不是无所作为,只是注重对现行政策的修改与补充,以弥补现行政策的缺陷。渐进模型强调 目标与方案之间的相互调适。不是一劳永逸,要注意反馈调节,在试探和摸索中前进。 我国在改革开放的过程中各项政策的制定过程大部分都是遵循渐进主义理论。我国现行 的电影产业政策就具有鲜明的渐进决策模型特点: 通过对1996、2002年两版《条例》内容进行对比,其重要不同如下 1.总则:2001年版增加了一条国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和电影制 片公映实行许可制度的说明,即:“国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和 电影制片公映实行许可制度。未经许可,任何单位和个人不得从事电影片的摄制、 进口、发行、放映活动,不得进口、出口、发行、放映未取得许可证的电影片。” 2.制片单位条件:2001年版增加一条“有符合国务院广播电影电视行政部门认定的 主办单位及其主管机关。” 3.制片单位审批时间:国务院广播电影电视行政部门自收到设立电影制片单位的申请 到批准成立的审批时间由1996年的18天增加到了2002年的90天 4.废止《摄制电影许可证》年检制度:2002年版已不见此项规定 5.独立制片相关规定:2002年版增加了独立制片(电影制片单位以外)的手续条文 介绍。即:“电影制片单位以外的单位独立从事电影摄制业务,须报经国务院广播 电影电视行政部门批准,并持批准文件到工商行政管理部门办理相应的登记手续。 电影制片单位以外的单位经批准后摄制电影片,应当事先到国务院广播电影电视行 政部门领取一次性《摄制电影片许可证(单片)》,并参照电影制片单位享有权利、 承担义务。具体办法由国务院广播电影电视行政部门制定。” 6.对于中外合拍片做出了更加详细的说明:2002年版:电影制片单位经国务院广播 电影电视行政部门批准,可以与境外电影制片者合作摄制电影片;其他单位和个人 不得与境外电影制片者合作摄制电影片。电影制片单位和持有《摄制电影片许可证 (单片)》的单位经国务院广播电影电视行政部门批准,可以到境外从事电影片摄 制活动。 7.增加外国在华摄制限制条文:2002年版明确说明境外组织或者个人不得在中华人 民共和国境内独立从事电影片摄制活动 8.增多、细化的电影禁止内容:由1996年的7项增加到2002年的10项,即:“内 2/7
《比较公共行政》课程论文 2 / 7 因此，政府若不能及时正视这些现象背后的问题，不及时出台政策纠正行业潜在的畸形 发展，电影产业今天的蓬勃发展就注定只是昙花一现。 二、 渐进决策模型特点在电影产业政策中的典型体现 渐进决策模型最初是由美国著名的政治学家和政策科学家林德布罗姆提出的，它是公共 政策的理性决策模型，也被部分人称为科学决策模型。 林德布罗姆指出：政策制定不可能是一个纯粹理性的过程, 而是党派之间利益调适、不 同利益集团相互博弈的结果。具体而言,决策者为了协调各种政治力量的矛盾冲突, 在决策过 程中只能采取对现实中既定的决策方案进行小小修改的方式, 在社会稳定的前提下实现决 策目标。 因此，决策在渐进主义的角度来看是一项连续的过程。在这个过程里，新的政策是对现 行政策不断扬弃的结果，即通过保留现行政策的合理因素、修正其消极因素，达成决策目标 2。所以，以渐进决策模型的理论来看，公共政策实际上就是对过去政策的调整3。 渐进模型要求决策者延续保留对以往政策的承诺。政府的政策制定要以现行政策为基 础，不能时常“另起炉灶”。渐进模型注重研究现行政策的缺陷。并不强调有所创新，但也 不是无所作为，只是注重对现行政策的修改与补充，以弥补现行政策的缺陷。渐进模型强调 目标与方案之间的相互调适。不是一劳永逸，要注意反馈调节，在试探和摸索中前进。 我国在改革开放的过程中各项政策的制定过程大部分都是遵循渐进主义理论。我国现行 的电影产业政策就具有鲜明的渐进决策模型特点： 通过对 1996、2002 年两版《条例》内容进行对比，其重要不同如下4： 1. 总则： 2001 年版增加了一条国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和电影制 片公映实行许可制度的说明，即：“国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和 电影制片公映实行许可制度。未经许可，任何单位和个人不得从事电影片的摄制、 进口、发行、放映活动，不得进口、出口、发行、放映未取得许可证的电影片。” 2. 制片单位条件：2001 年版增加一条“有符合国务院广播电影电视行政部门认定的 主办单位及其主管机关。” 3. 制片单位审批时间：国务院广播电影电视行政部门自收到设立电影制片单位的申请 书到批准成立的审批时间由 1996 年的 18 天增加到了 2002 年的 90 天。 4. 废止《摄制电影许可证》年检制度：2002 年版已不见此项规定。 5. 独立制片相关规定：2002 年版增加了独立制片（电影制片单位以外）的手续条文 介绍。即：“电影制片单位以外的单位独立从事电影摄制业务，须报经国务院广播 电影电视行政部门批准，并持批准文件到工商行政管理部门办理相应的登记手续。 电影制片单位以外的单位经批准后摄制电影片，应当事先到国务院广播电影电视行 政部门领取一次性《摄制电影片许可证（单片）》，并参照电影制片单位享有权利、 承担义务。具体办法由国务院广播电影电视行政部门制定。” 6. 对于中外合拍片做出了更加详细的说明：2002 年版：电影制片单位经国务院广播 电影电视行政部门批准，可以与境外电影制片者合作摄制电影片；其他单位和个人 不得与境外电影制片者合作摄制电影片。电影制片单位和持有《摄制电影片许可证 （单片）》的单位经国务院广播电影电视行政部门批准，可以到境外从事电影片摄 制活动。 7. 增加外国在华摄制限制条文：2002 年版明确说明境外组织或者个人不得在中华人 民共和国境内独立从事电影片摄制活动。 8. 增多、细化的电影禁止内容：由 1996 年的 7 项增加到 2002 年的 10 项，即：“内
《比较公共行政》课程论文 容禁止含有反对宪法确定的基本原则的:宣扬邪教、迷信的;扰乱社会秩序,破坏 社会稳定的。” 9.明确了电影发行、放映单位的具备条件:2002年明确说明了该具备的5项条件, 即:“设立电影发行单位、电影放映单位、应当具备下列条件:(一)有电影发行 单位、电影放映单位的名称、章程;(二)有确定的业务范围;(三)有适应业务 范围需要的组织机构和专业人员。(四)有适应业务范围需要的资金、场所和设备 (五)法律、行政法规规定的其他条件 10.总条目的增加:从1996年的64条增加到了2002年的68条 从以上的对比可以清晰的看出,两版电影政策的变动不大,但是其中的改变还是从一个 侧面反映了近年中国电影环境的变化。比如新增加的例如独立制片要求、中外合拍片的进 步规定等等政策条文,也说明了我国的电影监管政策日趋细化与全面。 对于一项公共政策而言,政策参与者的增加与条文的细化是政策理性程度增加的标志。 在这两部政策内容上可以发现明显的渐进主义模型特点:即在确立一个确定政策目标之后, 通过结合实际情况进行不断的调整,改变行动过程来实现目标(纠错机制)。这两部相隔6 年的电影产业政策具有完全相同的政策原则目标,而在具体实行的时候、在不同时期、结合 实行过程中的遇到的问题进行了规章制度上的调整。 三、渐进模型在当前我国电影政策制定中的矛盾 1)渐进决策过程的民主优势难以体现 林德布罗姆的渐进决策理论方法基于一个多元的互动结构,多元的政治互动结构的一个 突出特点就是社会各种力量的互动。因此,政策参与者之间充分的民主讨论就是渐进决策模 型的一个重要元素,讨论质量直接影响其做出决策的有效程度 电影属于艺术的一种表现形式,国家相关监管机构理应尊重艺术创作自由、为艺术创作 创造良好制度环境。这也决定了电影产业政策有一个突出特点就是政策的非官方参与者非常 多,而行政当局的参与应当比较少,而政府在制定相关政策的时候应该更多的听取非官方的 政策参与者,吸纳更多的非官方政策参与者的意见。但在政府主导制定政策依然是我国主流 的今天,我们还不能像西方国家一样在一项政策面前进行整个社会充分有效的民主讨论,渐 进决策模型的民主优势从而难以体现。 现行的电影政策的决策过程更加类似于带有渐进主义保守特质的理性模式决策,然而这 样的决策过程倾向于不顾公众的偏好,决策倾向于达到“客观规律”而非人们的主观愿望5 然而这样的特点明显与电影的大众审美原则相背离、更不利于长期的电影事业发展。因此 政府独自制定政策对于电影产业的把握程度与政策连续性的“有效性”都是难以预估的。这 种审查主体过于单一的电影审查模式亟待改革 实际上,在现行的《电影管理条例》中,已经明确说明了要“国家建立和完善适应社会 主义市场经济体制的电影管理体制,发展电影事业”、要“国家保障电影创作自由,重视和 培养电影专业人才,重视和加强电影理论硏究,繁荣电影创作,提高电影质量”。但是反观 今天的电影产业现状,各种严苛、不合理的审查制度每年都将大量的优秀影片查禁或剪辑得 支离破碎后匆匆上映。此类不尊重艺术创作、无视市场规律的现象已经严重制约我国的电影 产业在新时期形势下的进一步发展,因此,尽快出台适合我国的电影分级制度才是现阶段的 当务之急。 2)渐进决策模型先天的“保守”特质使得制度面对外界变化缺乏创新动力 “综视决策模式”创始人艾米泰埃佐尼所说:渐进主义模型实际上只能用于非根本 3/7
《比较公共行政》课程论文 3 / 7 容禁止含有反对宪法确定的基本原则的；宣扬邪教、迷信的；扰乱社会秩序，破坏 社会稳定的。” 9. 明确了电影发行、放映单位的具备条件：2002 年明确说明了该具备的 5 项条件， 即：“设立电影发行单位、电影放映单位、应当具备下列条件：（一） 有电影发行 单位、电影放映单位的名称、章程；（二） 有确定的业务范围；（三） 有适应业务 范围需要的组织机构和专业人员。（四） 有适应业务范围需要的资金、场所和设备； （五） 法律、行政法规规定的其他条件。” 10. 总条目的增加：从 1996 年的 64 条增加到了 2002 年的 68 条。 从以上的对比可以清晰的看出，两版电影政策的变动不大，但是其中的改变还是从一个 侧面反映了近年中国电影环境的变化。比如新增加的例如独立制片要求、中外合拍片的进一 步规定等等政策条文，也说明了我国的电影监管政策日趋细化与全面。 对于一项公共政策而言，政策参与者的增加与条文的细化是政策理性程度增加的标志。 在这两部政策内容上可以发现明显的渐进主义模型特点：即在确立一个确定政策目标之后， 通过结合实际情况进行不断的调整，改变行动过程来实现目标（纠错机制）。这两部相隔 6 年的电影产业政策具有完全相同的政策原则目标，而在具体实行的时候、在不同时期、结合 实行过程中的遇到的问题进行了规章制度上的调整。 三、渐进模型在当前我国电影政策制定中的矛盾 1) 渐进决策过程的民主优势难以体现： 林德布罗姆的渐进决策理论方法基于一个多元的互动结构，多元的政治互动结构的一个 突出特点就是社会各种力量的互动。因此，政策参与者之间充分的民主讨论就是渐进决策模 型的一个重要元素，讨论质量直接影响其做出决策的有效程度。 电影属于艺术的一种表现形式，国家相关监管机构理应尊重艺术创作自由、为艺术创作 创造良好制度环境。这也决定了电影产业政策有一个突出特点就是政策的非官方参与者非常 多，而行政当局的参与应当比较少，而政府在制定相关政策的时候应该更多的听取非官方的 政策参与者，吸纳更多的非官方政策参与者的意见。但在政府主导制定政策依然是我国主流 的今天，我们还不能像西方国家一样在一项政策面前进行整个社会充分有效的民主讨论，渐 进决策模型的民主优势从而难以体现。 现行的电影政策的决策过程更加类似于带有渐进主义保守特质的理性模式决策，然而这 样的决策过程倾向于不顾公众的偏好，决策倾向于达到“客观规律”、而非人们的主观愿望5， 然而这样的特点明显与电影的大众审美原则相背离、更不利于长期的电影事业发展。因此， 政府独自制定政策对于电影产业的把握程度与政策连续性的“有效性”都是难以预估的。这 种审查主体过于单一的电影审查模式亟待改革。 实际上，在现行的《电影管理条例》中，已经明确说明了要“国家建立和完善适应社会 主义市场经济体制的电影管理体制，发展电影事业”、要“国家保障电影创作自由，重视和 培养电影专业人才，重视和加强电影理论研究，繁荣电影创作，提高电影质量”。但是反观 今天的电影产业现状，各种严苛、不合理的审查制度每年都将大量的优秀影片查禁或剪辑得 支离破碎后匆匆上映。此类不尊重艺术创作、无视市场规律的现象已经严重制约我国的电影 产业在新时期形势下的进一步发展，因此，尽快出台适合我国的电影分级制度才是现阶段的 当务之急。 2) 渐进决策模型先天的“保守”特质使得制度面对外界变化缺乏创新动力： 如“综视决策模式”创始人艾米泰.埃佐尼所说：渐进主义模型实际上只能用于非根本
《比较公共行政》课程论文 性决策。在面对类似行业发展分水岭阶段的时候,决策者需要拥有比渐进主义更为宽广的感 性认知。否则容易在制定改革方针时陷入漂泊不定、难以行动的状况。为此对比1996和2002 年两版的“渐进主义色彩”浓厚的电影产业政策不难发现:实际上《电影管理条例》2002 年版本就是在1996年版本的基础上进行了一定程度的优化,局部修改一些细节的技术操作 上的内容,而远非改革6。 我认为我国现行的电影产业政策尽管不停地结合市场现状进行着一定程度的变革,但这 种“摸着石头过河”的渐进主义决策特点总具有其先天的“被动性”与“滞后性”带来的种 种局限。缺乏面临现实困境时候做出及时有力反应的能力,反而制约了政策终极目标的实现。 总而言之,我国政策制定领域常年带有的“渐进主义”色彩制约了我们制定出富于改革 精神的政策,不但不能发挥渐进主义模型“民主化”的优势,反而令其短视、保守的消极 面起到了负面作用,矛盾的出现恰恰说明了问题的产生。鉴于电影产业具有艺术与商业双重 的特性,现在我们的确需要在政策层面上解放思想,深化电影管理体制改革'。 三、改革的契机与外国参考经验 1.金融危机下的电影“口红现象” 经济学中的口红现象指在经济不景气时候高端品牌下跌,中低端品牌逆市上涨的现象 而电影产业则是“口红现象”在经济生活中体现最为明显的领域: 在20世纪30年代的世界经济衰退时期,好莱坞却以一系列热情洋溢的歌舞片迎来了第 一个春天,为日后的电影发展打下良好基础。1980年代的石油危机使得美国遭受二战以来最 严重的经济衰退,而好莱坞却再次以《E,T》等一系列作品,屡次刷新票房纪录。而在200 年,受到9.11事件和互联网泡沫磨灭的影响,美国经济持续震荡,失业率一度达到6%。而《蜘 蛛侠》、《怪物史莱克》、《指环王.魔戒再现》等电影再次横扫票房排行榜,打破多项票房纪录, 延续了好莱坞的票房神话。 现在世界再次迎来了全球性的金融危机,电影行业也遭受了巨大冲击。而危机下的好莱 坞却依然奇迹不断,面对危机不得不减少413家上映院线的《蝙蝠侠:黑暗骑士》仅在美国竟 然收入就达5亿3000万美元,已经直逼影史票房第一位的《泰坦尼克号》。泛观影史票房前 10名,处在经济衰退期上映的竟然占据半壁江山。可见,在经济不景气时期,电影产业反而 是一个拥有巨大潜力的经济增长点 2.韩国电影产业政策面临危机时的全面改革 1997年亚洲金融风暴之前,韩国一直奉行“贸易立国”的国策。遭受金融风暴的重创 之后,为走出经济困境,韩国提出“文化立国”的新国策,大力发展文化产业,其中电影产 业的成就最为夺目。如今韩国已是亚洲公认的电影产品出口新兴国家。可以说韩国“文化立 国”的系列完善配套政策是其电影产业腾飞的根源所在,比如法律保障、财团参与、改变审 查制度、推动国际协作等均发挥了巨大推动作用 总体而言,韩国影视产业的兴起主要是韩国经济产业结构调整和政府完善的配套变革政 策的结果。在这个过程中,一些富于特色的政策起到了决定性作用,也直接促成了韩国电 影的飞速崛起 以下是一些富于代表性的韩国电影产业政策 1.电影配额制 又叫义务上映制度。这是韩国政府为保护本国电影所进行的政府行为,强制规定韩国电 影院每年每个厅都必须上满146天的国产电影;全国电视台播放的本土电影也必须达到 4/7
《比较公共行政》课程论文 4 / 7 性决策。在面对类似行业发展分水岭阶段的时候，决策者需要拥有比渐进主义更为宽广的感 性认知。否则容易在制定改革方针时陷入漂泊不定、难以行动的状况。为此对比 1996 和 2002 年两版的“渐进主义色彩”浓厚的电影产业政策不难发现：实际上《电影管理条例》2002 年版本就是在 1996 年版本的基础上进行了一定程度的优化，局部修改一些细节的技术操作 上的内容，而远非改革6。 我认为我国现行的电影产业政策尽管不停地结合市场现状进行着一定程度的变革，但这 种“摸着石头过河”的渐进主义决策特点总具有其先天的“被动性”与“滞后性”带来的种 种局限。缺乏面临现实困境时候做出及时有力反应的能力，反而制约了政策终极目标的实现。 总而言之，我国政策制定领域常年带有的“渐进主义”色彩制约了我们制定出富于改革 精神的政策，不但不能发挥渐进主义模型“民主化”的优势，反而令其短视、保守的消极一 面起到了负面作用，矛盾的出现恰恰说明了问题的产生。鉴于电影产业具有艺术与商业双重 的特性，现在我们的确需要在政策层面上解放思想，深化电影管理体制改革7。 三、改革的契机与外国参考经验 1. 金融危机下的电影“口红现象” 经济学中的口红现象指在经济不景气时候高端品牌下跌，中低端品牌逆市上涨的现象。 而电影产业则是“口红现象”在经济生活中体现最为明显的领域： 在 20 世纪 30 年代的世界经济衰退时期，好莱坞却以一系列热情洋溢的歌舞片迎来了第 一个春天，为日后的电影发展打下良好基础。1980 年代的石油危机使得美国遭受二战以来最 严重的经济衰退，而好莱坞却再次以《E,T》等一系列作品，屡次刷新票房纪录。而在 2001 年，受到 9.11 事件和互联网泡沫磨灭的影响，美国经济持续震荡，失业率一度达到 6%。而《蜘 蛛侠》、《怪物史莱克》、《指环王.魔戒再现》等电影再次横扫票房排行榜，打破多项票房纪录， 延续了好莱坞的票房神话。 现在世界再次迎来了全球性的金融危机，电影行业也遭受了巨大冲击。而危机下的好莱 坞却依然奇迹不断，面对危机不得不减少 413 家上映院线的《蝙蝠侠：黑暗骑士》仅在美国竟 然收入就达 5 亿 3000 万美元，已经直逼影史票房第一位的《泰坦尼克号》。泛观影史票房前 10 名，处在经济衰退期上映的竟然占据半壁江山。可见，在经济不景气时期，电影产业反而 是一个拥有巨大潜力的经济增长点。 2. 韩国电影产业政策面临危机时的全面改革 1997 年亚洲金融风暴之前，韩国一直奉行“贸易立国”的国策。遭受金融风暴的重创 之后，为走出经济困境，韩国提出“文化立国”的新国策，大力发展文化产业，其中电影产 业的成就最为夺目。如今韩国已是亚洲公认的电影产品出口新兴国家。可以说韩国“文化立 国”的系列完善配套政策是其电影产业腾飞的根源所在，比如法律保障、财团参与、改变审 查制度、推动国际协作等均发挥了巨大推动作用。 总体而言，韩国影视产业的兴起主要是韩国经济产业结构调整和政府完善的配套变革政 策的结果8。在这个过程中，一些富于特色的政策起到了决定性作用，也直接促成了韩国电 影的飞速崛起。 以下是一些富于代表性的韩国电影产业政策： 1. 电影配额制： 又叫义务上映制度。这是韩国政府为保护本国电影所进行的政府行为，强制规定韩国电 影院每年每个厅都必须上满 146 天的国产电影；全国电视台播放的本土电影也必须达到
《比较公共行政》课程论文 一定时长比例。韩国总统金大中当年在竞选纲领中曾明确表示:"电影配额制将持续到 韩国电影在市场上的占有率达到40%。"这一制度对于来自好莱坞电影的市场冲击无疑 是最有效的保护。韩国著名导演李昌东2002年凭借《绿洲》获得威尼斯电影节最 佳导演奖。2003年3月出任韩国文化部部长,成为韩国历史上第一个以导演身 份出任文化部长的人。他的上任,被看成是韩国电影的胜利,肩负着维护电影配 额制的重任 2.政府下放电影审查权: 韩国取消了电影的政府审查制度,将审查交给民间的委员会。由此电影创作和经营受到 的意识形态的管制取消了,韩国电影创造力受到极大鼓舞,佳作层出不穷 3.成立非官方电影管理机构: 电影振兴委员会是韩国非官方性质的最高电影主管机构,其主要资金来源含电影票税收 及政府预算,每年约有4200万美元的预算。在上世纪90年代初以协调政府和电影人 之间的矛盾而威望大涨,韩国独立导演金东园、赵成丰因为放映电影《红色》被抓,正 是其出面协调才得以出狱并促成了韩国取消电影审查制度 4实施影片分级制度 1998年韩国取消“电影剪阅制度”,以电影等级制度代替。该制度在法律上规定电影分 为5个等级:全民可以观看:12岁以上可以观看:15岁以上可以观看:18岁以上可以 观看:限制放映。每部电影的等级由民间组成的“影像物等级委员会”进行评级,对色情、 恐怖、政治等题材也不再限制。 5.电影辅助金制度: 政府交给电影振兴委员会分配的辅助电影的资金。其辅助金主要发放对象是电影学院学 生和进行独立电影制作的导演,用以进行实验短片、纪录片和艺术独立电影的制作,最 高可申请4亿韩元(折合人民币约270万元)或制作费30%的辅助金,资金无须归还, 也无须以奖项和内容上的附和为回报,主要目的是增加年轻的电影人成长学习的机会 一般商业电影则无辅助金可拿,但可以申请无息或低利率融资贷款的方式“借”钱。 6.政府大力支持电影节事业 1996年,金大中竞选韩国总统的施政纲领中提出“支持发展韩国电影的宣言”,并将之 列入竞选白皮书中,其中第五条便是“筹备釜山等各式国际影展,争取国际认同、促进 交流〃。釜山电影节到今年已经举办了8届,虽然名义上是“国际”电影节,实际上很大 程度上也是为本国电影的向外扩张搭建良好平台。釜山电影节的影响力日益增大,为 韩国电影的发展作出了重要贡献 1996年前后的韩国电影产业现状和我国当前有很多相似之处: 首先,是相似的国际经济环境形势 1997年爆发的亚洲金融危机给与韩国经济沉重一击,而政府适时大力扶持电影为首的 批文化产业,迅速找到了拉动经济增长的新增长点。而当前我国正面临全球范围的金融海 啸,金融业、制造业等产业都受到了极大冲击。因此,政府可以以此为契机推动电影产业为 首的文化产业政策改革,拉动经济产业,并使得电影市场进一步繁荣, 其次,是国内电影市场处于亟待制度升级的临界点 1996年前的韩国电影已经出现了一批优秀导演和作品在世界崭露头角,民众呼唤优秀 国产电影的诉求与日俱增,这一切都迫切需要政府帮助电影产业进一步完善发展而进行制度 革新。而我国经过近10年的发展,电影行业已经初具规模,在此基础上,进一步完善制度 环境。 这些情况与当前我国蓬勃增长的电影市场有诸多相同之处。韩国政府在行业发展走向的 5/7
《比较公共行政》课程论文 5 / 7 一定时长比例。韩国总统金大中当年在竞选纲领中曾明确表示："电影配额制将持续到 韩国电影在市场上的占有率达到 40％。"这一制度对于来自好莱坞电影的市场冲击无疑 是最有效的保护。韩国著名导演李昌东 2002 年凭借《绿洲》获得威尼斯电影节最 佳导演奖。2003 年 3 月出任韩国文化部部长，成为韩国历史上第一个以导演身 份出任文化部长的人。他的上任，被看成是韩国电影的胜利，肩负着维护电影配 额制的重任。 2. 政府下放电影审查权： 韩国取消了电影的政府审查制度，将审查交给民间的委员会。由此电影创作和经营受到 的意识形态的管制取消了，韩国电影创造力受到极大鼓舞，佳作层出不穷。 3. 成立非官方电影管理机构： 电影振兴委员会是韩国非官方性质的最高电影主管机构，其主要资金来源含电影票税收 及政府预算，每年约有 4200 万美元的预算。在上世纪９０年代初以协调政府和电影人 之间的矛盾而威望大涨，韩国独立导演金东园、赵成丰因为放映电影《红色》被抓，正 是其出面协调才得以出狱并促成了韩国取消电影审查制度。 4. 实施影片分级制度： 1998 年韩国取消“电影剪阅制度”，以电影等级制度代替。该制度在法律上规定电影分 为 5 个等级：全民可以观看；12 岁以上可以观看；15 岁以上可以观看；18 岁以上可以 观看；限制放映。每部电影的等级由民间组成的“影像物等级委员会”进行评级，对色情、 恐怖、政治等题材也不再限制。 5. 电 影辅助金制度： 政府交给电影振兴委员会分配的辅助电影的资金。其辅助金主要发放对象是电影学院学 生和进行独立电影制作的导演，用以进行实验短片、纪录片和艺术独立电影的制作，最 高可申请 4 亿韩元（折合人民币约 270 万元）或制作费 30％的辅助金，资金无须归还， 也无须以奖项和内容上的附和为回报，主要目的是增加年轻的电影人成长学习的机会。 一般商业电影则无辅助金可拿，但可以申请无息或低利率融资贷款的方式“借”钱。 6. 政府大力支持电影节事业： 1996 年，金大中竞选韩国总统的施政纲领中提出“支持发展韩国电影的宣言”，并将之 列入竞选白皮书中，其中第五条便是“筹备釜山等各式国际影展，争取国际认同、促进 交流”。釜山电影节到今年已经举办了 8 届，虽然名义上是“国际”电影节，实际上很大 程度上也是为本国电影的向外扩张搭建良好平台。釜山电影节的影响力日益增大，为 韩国电影的发展作出了重要贡献。 1996 年前后的韩国电影产业现状和我国当前有很多相似之处： 首先，是相似的国际经济环境形势： 1997 年爆发的亚洲金融危机给与韩国经济沉重一击，而政府适时大力扶持电影为首的 一批文化产业，迅速找到了拉动经济增长的新增长点。而当前我国正面临全球范围的金融海 啸，金融业、制造业等产业都受到了极大冲击。因此，政府可以以此为契机推动电影产业为 首的文化产业政策改革，拉动经济产业，并使得电影市场进一步繁荣， 其次，是国内电影市场处于亟待制度升级的临界点： 1996 年前的韩国电影已经出现了一批优秀导演和作品在世界崭露头角，民众呼唤优秀 国产电影的诉求与日俱增，这一切都迫切需要政府帮助电影产业进一步完善发展而进行制度 革新。而我国经过近 10 年的发展，电影行业已经初具规模，在此基础上，进一步完善制度 环境。 这些情况与当前我国蓬勃增长的电影市场有诸多相同之处。韩国政府在行业发展走向的
《比较公共行政》课程论文 关键时期果断革新了长久以来奉行的旧政策,在一定程度上扬弃了某些“渐进”的既有思路。 尽管其中有些过于保守的政策一直以来饱受外国片商诟病,但这种富于远见、创新的精神无 疑影响了更具开放眼光的电影产业方针政策的诞生。使得新世纪以来韩国电影风潮横扫亚 洲,迅速在世界电影版图上赢得了一席之地。因此,我认为韩国在面对金融危机的政府政策 应对对于我国当前的电影政策思路选择具有一定借鉴意义 四、对策与建议 通过比对我国十余年来的电影政策,我认为既有的政策制定的理论原则与模式已经不适 用于今天我国电影产业环境。渐进主义色彩鲜明的政策方针在某种程度上代表着一种保守、 缓慢的制度精神,压制着来自行业、来自观众对电影市场新环境的诉求,我们应该以创新的 眼光、开放的心态制定新时期的电影政策,为我国电影产业全面崛起创造优良的制度环境。 新的电影产业政策的制定,我觉得应该着重在如下几个方面进行改进: )政府应当深化对电影产业的认识 电影既然是产业,政府就需要把它当作产业来办。还原其商品本性,多一点商品性,少 一点特殊性。我们必须清楚地认识到,电影企业就是企业,电影产品就是商品,而不能总在 是不是“纯企业”、是不是“纯商品”上犹豫不决、争论不休。在具体的管理和经营中,我 们必须遵循世界通行的电影产业运作规律 因此,在这个意义上,政府应该改变职能。不能简单地把再电影当作“喉舌”、“宣传工 具”。在中国加入WTo的大背景下,政府主管部门应当更多地在法制框架内管理电影,多些 宏观调控、少些具体干预。政府决定拍什么影片、政府决定档期排片的行为应当尽量杜绝 政府应当把更多的精力放到如何提高中国电影竞争力,如何为电影发展创造良性市场环境, 如何为电影制片与发行提供强有力的法律保障上去 (二)电影产业政策制定过程中两种决策模式的“合流” 正如前所述,单纯的纯粹理性模式和渐进模式都不是完善的决策模式。因此只有两种模 式的结合才能解决围绕政策执行过程中出现的问题。实际上,这两种模式具有一定互补性, 在电影产业政策的操作层面上来看,政府制定出合理可行的政策之后,其“渐进”的修改 完善的过程可以更多的在实践中通过电影公司、行业协会等非官方政策参与者与政府进行互 动讨论来加以实现。这样就可以在保证政府宏观监管的同时,保证政策内容的灵活机动 (三)下放更多的监管权力给政府以外的行动主体 泛观世界上的电影发达国家,电影审查几乎都是由行业协会等社会团体执行。如美国的 美国电影协会(MPAA)、韩国的电影振兴委员会、日本的映画伦理规定管理委员会(E|RN)等 等。就像政府应该减少对市场的干预一样,政府也应该减少对于电影过多的干预。政府需要相信 大众的判断力,由观众自主选择观看的内容。观众是由千千万万个体组成的,不同个体的背景 爱好千差万别,有的看电影是为追求艺术、有的追求赏心悦目、有的纯粹是娱乐,但大众选择的 多样性与差异性并不会影响主流价值观的传播,不会影响对真正美好事物的追求。把电影当作产 业,就必须相信大众的判断力,由政府单方面的审查管理只会使得电影市场僵化、萎缩。把选择 权交给观众,这不仅尊重艺术创作,而且更加符合市场规律。在电影产业方面做到“以人为本”, 也符合当今建设服务型政府、为社会提供良好公共服务的大趋势。 据悉最新的《电影促进法》已经提交国务院,将于近日出台。这部酝酿多年出台的政策 整合了近8年来电影产业发展过程中的各种问题,相信将会进一步减少人为障碍,强化电影 产业主体的市场观念。这部被各方寄予厚望的《电影促进法》相信会更好的促进电影产业的 健康发展。 6/7
《比较公共行政》课程论文 6 / 7 关键时期果断革新了长久以来奉行的旧政策，在一定程度上扬弃了某些“渐进”的既有思路。 尽管其中有些过于保守的政策一直以来饱受外国片商诟病，但这种富于远见、创新的精神无 疑影响了更具开放眼光的电影产业方针政策的诞生。使得新世纪以来韩国电影风潮横扫亚 洲，迅速在世界电影版图上赢得了一席之地。因此，我认为韩国在面对金融危机的政府政策 应对对于我国当前的电影政策思路选择具有一定借鉴意义。 四、对策与建议 通过比对我国十余年来的电影政策，我认为既有的政策制定的理论原则与模式已经不适 用于今天我国电影产业环境。渐进主义色彩鲜明的政策方针在某种程度上代表着一种保守、 缓慢的制度精神，压制着来自行业、来自观众对电影市场新环境的诉求，我们应该以创新的 眼光、开放的心态制定新时期的电影政策，为我国电影产业全面崛起创造优良的制度环境。 新的电影产业政策的制定，我觉得应该着重在如下几个方面进行改进： (一) 政府应当深化对电影产业的认识 电影既然是产业，政府就需要把它当作产业来办。还原其商品本性，多一点商品性，少 一点特殊性。我们必须清楚地认识到，电影企业就是企业，电影产品就是商品，而不能总在 是不是“纯企业”、是不是“纯商品”上犹豫不决、争论不休。在具体的管理和经营中，我 们必须遵循世界通行的电影产业运作规律。 因此，在这个意义上，政府应该改变职能。不能简单地把再电影当作“喉舌”、“宣传工 具”。在中国加入 WTO 的大背景下，政府主管部门应当更多地在法制框架内管理电影，多些 宏观调控、少些具体干预。政府决定拍什么影片、政府决定档期排片的行为应当尽量杜绝。 政府应当把更多的精力放到如何提高中国电影竞争力，如何为电影发展创造良性市场环境， 如何为电影制片与发行提供强有力的法律保障上去。 (二) 电影产业政策制定过程中两种决策模式的“合流” 正如前所述，单纯的纯粹理性模式和渐进模式都不是完善的决策模式。因此只有两种模 式的结合才能解决围绕政策执行过程中出现的问题。实际上，这两种模式具有一定互补性9， 在电影产业政策的操作层面上来看，政府制定出合理可行的政策之后，其“渐进”的修改、 完善的过程可以更多的在实践中通过电影公司、行业协会等非官方政策参与者与政府进行互 动讨论来加以实现。这样就可以在保证政府宏观监管的同时，保证政策内容的灵活机动。 (三) 下放更多的监管权力给政府以外的行动主体 泛观世界上的电影发达国家，电影审查几乎都是由行业协会等社会团体执行。如美国的 美国电影协会（MPAA）、韩国的电影振兴委员会、日本的映画伦理规定管理委员会（EIRIN）等 等。就像政府应该减少对市场的干预一样，政府也应该减少对于电影过多的干预。政府需要相信 大众的判断力，由观众自主选择观看的内容。观众是由千千万万个体组成的，不同个体的背景、 爱好千差万别，有的看电影是为追求艺术、有的追求赏心悦目、有的纯粹是娱乐，但大众选择的 多样性与差异性并不会影响主流价值观的传播，不会影响对真正美好事物的追求。把电影当作产 业，就必须相信大众的判断力，由政府单方面的审查管理只会使得电影市场僵化、萎缩。把选择 权交给观众，这不仅尊重艺术创作，而且更加符合市场规律。在电影产业方面做到“以人为本”， 也符合当今建设服务型政府、为社会提供良好公共服务的大趋势。 据悉最新的《电影促进法》已经提交国务院，将于近日出台。这部酝酿多年出台的政策 整合了近 8 年来电影产业发展过程中的各种问题，相信将会进一步减少人为障碍，强化电影 产业主体的市场观念。这部被各方寄予厚望的《电影促进法》相信会更好的促进电影产业的 健康发展
《比较公共行政》课程论文 你的这篇论文试图借用渐进主义模型解释中国电影产业政策决策中的若干难题,选题很有意 义,但是,文章偏离主题比较严重。其中涉及很大的篇幅介绍韩国电影产业政策,这不是很 切当。对政策决策的分析难度本身很高,首先需要把政策决策层的主要行动者识别出来,但 是在你的论文中几乎找不到主要的决策者是哪些部门。不过,你提及了:“在电影产业政策 的操作层面上来看,政府制定出合理可行的政策之后,其“漸进”的修改、完善的过程可以 更多的在实践中通过电影公司、行业协会等非官方政策参与者与政府进行互动讨论来加以实 现”。问题在于你没有对这里提及的非官方政策参与者如何影响政策决策做出任何描述,此 外,最主要的是官方政策参与者没有做出明确的界定,如文化部、中宣部以及广电总局等。 因为已经找不到你第一次提交的论文初稿(已经提交教务员存档了),我批改论文的时候肯 定是感觉你第一稿可能没有利用课堂讨论的任何理论知识,所以给你的成绩B。但是,如果 观看你的第二稿应该可以给B成绩的(因为A类成绩需要前提条件是一次不能缺席,并且 论文分析逻辑清楚和思路清晰)。这次我忘记你提交的第二稿是我的过错,很抱歉,我已经 问过教务员要改过你的成绩会很困难的,需要报我们学院院长和学校教务处长的批准。如果 你需要的话,我再想办法帮你补救。 参考文献: 1《中国民营电影公司运营策略分析》《当代电影》2006年04期 2《渐进模型在危机决策中的适用性分析》许敏桂海论丛2006年第1期 3査尔斯·E·林德布罗姆:《政策制订过程》,朱国斌译,华夏出版社1988136页 4《电影管理条例》中华人民共和国国务院1996年2002年国家广电总局网站 5《理性主义与渐进主义之分析比较》梁建东福建行政学院经济管理干部学院学报2003 年第3期 6《公共行政理论》竺乾威主编复旦大学出版社2008年版211页 7《发展我国电影产业的政策建议》孙春生陈振英电影评介20期 8《新加坡、韩国和香港的影视产业政策比较》邓理峰广播电视学刊 9《理性主义与渐进主义之分析比较》梁建东福建行政学院经济管理干部学院学报2003 年第3期 7/7
《比较公共行政》课程论文 7 / 7 你的这篇论文试图借用渐进主义模型解释中国电影产业政策决策中的若干难题，选题很有意 义，但是，文章偏离主题比较严重。其中涉及很大的篇幅介绍韩国电影产业政策，这不是很 切当。对政策决策的分析难度本身很高，首先需要把政策决策层的主要行动者识别出来，但 是在你的论文中几乎找不到主要的决策者是哪些部门。不过，你提及了：“在电影产业政策 的操作层面上来看，政府制定出合理可行的政策之后，其“渐进”的修改、完善的过程可以 更多的在实践中通过电影公司、行业协会等非官方政策参与者与政府进行互动讨论来加以实 现”。问题在于你没有对这里提及的非官方政策参与者如何影响政策决策做出任何描述，此 外，最主要的是官方政策参与者没有做出明确的界定，如文化部、中宣部以及广电总局等。 因为已经找不到你第一次提交的论文初稿（已经提交教务员存档了），我批改论文的时候肯 定是感觉你第一稿可能没有利用课堂讨论的任何理论知识，所以给你的成绩 B。但是，如果 观看你的第二稿应该可以给 B+成绩的（因为 A 类成绩需要前提条件是一次不能缺席，并且 论文分析逻辑清楚和思路清晰）。这次我忘记你提交的第二稿是我的过错，很抱歉，我已经 问过教务员要改过你的成绩会很困难的，需要报我们学院院长和学校教务处长的批准。如果 你需要的话，我再想办法帮你补救。 参考文献： 1 《中国民营电影公司运营策略分析》 《当代电影》2006 年 04 期 2 《渐进模型在危机决策中的适用性分析》 许敏 桂海论丛 2006 年第 1 期 3 查尔斯·E·林德布罗姆：《政策制订过程》，朱国斌译，华夏出版社 1988 136 页 4 《电影管理条例》 中华人民共和国国务院 1996 年 2002 年 国家广电总局网站 5 《理性主义与渐进主义之分析比较》 梁建东 福建行政学院经济管理干部学院学报 2003 年第 3 期 6 《公共行政理论》 竺乾威 主编 复旦大学出版社 2008 年版 211 页 7 《发展我国电影产业的政策建议》 孙春生 陈振英 电影评介 20 期 8 《新加坡、韩国和香港的影视产业政策比较》 邓理峰 广播电视学刊 9 《理性主义与渐进主义之分析比较》 梁建东 福建行政学院经济管理干部学院学报 2003 年第 3 期
