108电子政务10E- GOVERNMENT2009 电子治理的演进及持续挑战 Sharon s. Dawes 纽约州立大学奥伯尼分校政府技术研究中心(CTG) 译/郑磊①纪昌秀② ①复旦大学国际关系与公共事务学院 ②武汉大学政治与公共管理学院 摘要:电子治理是指运用信息与通讯技术(cTs)来支撑公共服务、政府管理、民主程序、并改善公民、公民社会、私有部门与国 家之间的关系。经过20余年的技术创新与政策回应,电子治理的发展可以用5个具有内在关联的目标来描述:建立政策框 架、提升公共服务、高质量低成本的政府运作、民主程序中的公民参与、行政和体制改革。本文对美国州政府和地方政府 电子治理的总结评佔表明:在提升公共服务和改善政府运作方面的投資力度最大,选进步最明显:政策制定也已在多个方面 取得进步,但新的政策议题不断使问題愈趋复杂:进展最小是在提升民主,以及探索电子治理对行政和体制改革的启示这 两个方面。在可以预见的未来,以信息通讯技术为手段的电子治理将会继续发展,并为不断的研究与实践提供一个动态的 关键词:电子治理:电子政府:电子治理发展史;美国 问题在 Winter委员会的1993年报告中仍然倍受关注,但 20余年来,日新月异的信息和通讯技术已经渗透到在今天这些老问题又面临新的重要挑战。在20世纪90年 政府、企业和日常生活的每一个角落。数字信息的数量代初期,尽管政府后台办公室已大量运用了计算机技术 和多样性迅猛增长。数字信息以各种方式生成、共享和但大多数政府官员主要还是通过面对面、备忘录、信件 使用,以创造公共和私人价值。通讯冈络遍布全球,使或电话等方式进行交流。即使在已经使用办公技术的场 个人、团体、组织无论何时何地都能进行互动。然而,网所,也仅仅是包括文档处理、电子表格以及仅在一栋大 络社会也充满了复杂性,防范各种新威胁的能力脆弱一楼内使用的电子邮件系统。在横向部门之间以及不同层 一包括对稳定,隐私和管理的威胁。这种风险与机遇并级的政府之间,沟通仍主要依靠纸质邮件传递。而如今 存的环境对公共服务构成持续不断的挑战。其对于公共互联网、全球电子邮件系统、便携式电脑、手机及其他 部门的影响,已被人做了不同的描绘,有人称之为有趣移动设备已成为政府与外界以及政府内部之间沟通的普 渐进式的改良,也有人将其视为“下一场美国革命”遍形式。此外,过去虽然许多日常事务已得到计算机处 ( Council for Excellence in government,200)虽然这些理系统的支撑,但大部分的政府文档仍然以纸质形式保 趋势的全部影响尚不可知,但今天的政府与1993年 Winter存。而今天,政府文档“生来就是数字化的”,许多都面 委员会在探讨州和地方公共服务的未来时相比,已不可临着丢失的危险。在20世纪90年代,一个政府数据库 同日而语了。 通常只应用于某一项服务或某一个部门实行监管的项目 对于美国的州政府和地方政府而言,尽管技术相关上。而今天,同样的信息都通过网络来传输,通过移动 91994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
108 电子政务 10 E-GOVERNMENT2009 电子治理的演进及持续挑战 Sharon S. Dawes 纽约州立大学奥伯尼分校政府技术研究中心（CTG ） 译 / 郑磊① 纪昌秀② ①复旦大学国际关系与公共事务学院 ②武汉大学政治与公共管理学院 摘 要: 关键词：电子治理；电子政府；电子治理发展史；美国 电子治理是指运用信息与通讯技术（ICTs）来支撑公共服务、政府管理、民主程序、并改善公民、公民社会、私有部门与国 家之间的关系。经过 2 0 余年的技术创新与政策回应，电子治理的发展可以用 5 个具有内在关联的目标来描述: 建立政策框 架、提升公共服务、高质量低成本的政府运作、民主程序中的公民参与、行政和体制改革。本文对美国州政府和地方政府 电子治理的总结评估表明：在提升公共服务和改善政府运作方面的投资力度最大，进步最明显；政策制定也已在多个方面 取得进步，但新的政策议题不断使问题愈趋复杂；进展最小是在提升民主，以及探索电子治理对行政和体制改革的启示这 两个方面。在可以预见的未来，以信息通讯技术为手段的电子治理将会继续发展，并为不断的研究与实践提供一个动态的 环境。 一、引言 2 0 余年来，日新月异的信息和通讯技术已经渗透到 政府、企业和日常生活的每一个角落。数字信息的数量 和多样性迅猛增长。数字信息以各种方式生成、共享和 使用，以创造公共和私人价值。通讯网络遍布全球，使 个人、团体、组织无论何时何地都能进行互动。然而，网 络社会也充满了复杂性，防范各种新威胁的能力脆弱— —包括对稳定，隐私和管理的威胁。这种风险与机遇并 存的环境对公共服务构成持续不断的挑战。其对于公共 部门的影响，已被人做了不同的描绘，有人称之为有趣 的、渐进式的改良，也有人将其视为“下一场美国革命” (Council for Excellence in Government，2001)。虽然这些 趋势的全部影响尚不可知，但今天的政府与1993 年 Winter 委员会在探讨州和地方公共服务的未来时相比，已不可 同日而语了。 对于美国的州政府和地方政府而言，尽管技术相关 问题在 Winter 委员会的 1993 年报告中仍然倍受关注，但 在今天这些老问题又面临新的重要挑战。在 2 0 世纪 9 0 年 代初期，尽管政府后台办公室已大量运用了计算机技术， 但大多数政府官员主要还是通过面对面、备忘录、信件 或电话等方式进行交流。即使在已经使用办公技术的场 所，也仅仅是包括文档处理、电子表格以及仅在一栋大 楼内使用的电子邮件系统。在横向部门之间以及不同层 级的政府之间，沟通仍主要依靠纸质邮件传递。而如今， 互联网、全球电子邮件系统、便携式电脑、手机及其他 移动设备已成为政府与外界以及政府内部之间沟通的普 遍形式。此外，过去虽然许多日常事务已得到计算机处 理系统的支撑，但大部分的政府文档仍然以纸质形式保 存。而今天，政府文档“生来就是数字化的”，许多都面 临着丢失的危险。在 2 0 世纪 9 0 年代，一个政府数据库 通常只应用于某一项服务或某一个部门实行监管的项目 上。而今天，同样的信息都通过网络来传输，通过移动
电子政务10E- GOVERNMEN1009109 设备来携带,其被使用的方式也已超出了最初采集信息府运营,鼓励公民参与,并提供全面、及时的服务。经 的目的。同时,组织之间、公私部门之间以及政府层级济合作发展组织给出的定义则是“使用信息和通讯技术, 之间的界线被不断打破,由于信息正被互相关联、重叠尤其是互联网作为实现更好政府的工具”(OECD,2003), 的跨组织网络不断利用和再利用,而这些网络又通常深即实现“更好的政策效果、更优质的公共服务、更广泛 入到非盈利或私有部门之中。公民和企业越来越多地通的公民参与,……并推动公共改革议程”(OECD,2008)。 过电子邮件、网站,以及交互式语音系统来交流,通过世界银行( World bank n.d.)又在这一定义上增加了“通 当面或纸质文件互动的方式已大为减少。政府甚至开始过获取信息来赋予公民权力”。综合看来,这些日益宽泛 跨越现实社区与数字社区的界限,参与到虚拟的电子世的视角不仅包括服务和行政,还包括民主程序,以及公 界中来。 民、公民社会、私有部门和国家之间的关系等方面。这 本文着重介绍美国各州和地方政府电子治理的发展。些概念共同构成了我们所认为的“电子治理”的概念。电 首先,对美国电子治理的发展做简要回顾,从技术应用、子治理可以用5个具有内在关联的目标来描述 政策发展及执行重点等角度出发,侧重于州政府和地方①政策框架一一与信息有关的法规与政策为电子治 政府:其次,介绍一些主要的研究文献,并对某些电子理提供了合法性基础。他们为政府、个人、私有部门对 治理评估项目进行评点:;最后,就电子治理未来的研究信息的收集、使用、保护与共享设定了政策目标,明确 和创新计划提出一些看法 了规则与条件 ②提升公共服务一一电子治理关于提升服务的目标 二、发展历史:从“电子政府”到“电子治理” 蕴含了一种常识性的途径,即以客户导向代替组织视角, 在20世纪90年代初,“重塑政府”运动0 borne and为公民和企业提供开放、方便和多样的信息与服务。 Gaebler,19:)号召进行一场根本性的变革,将官僚制的③高质量低成本的政府运作一一包括一整套管理、 政府转变为具有企业家精神的政府,即富有进取精神的、专业和技术方面的改进目标,不仅关注效率的提高,更 能催生变化的、以目标和顾客为驱动力、以结果为导向注重于基础设施投资、信息管理与使用、组织创新、风 的政府。通过克林顿与戈尔政府的“全国绩效评估”险管理、采购改革、团队能力建设及绩效评估等各方面。 (NPR),“重塑政府”运动开始与信息技术的创新应用紧 ④民主程序中的公民参与一一经常也被称为“电子 密结合。政府机构最先做出的响应有:工作流程再造,并参与”,覆盖了民主程序中的各个领域,包括了技术和信 通过新的技术应用来支撑这些流程,这些技术应用关注息内容的开放与使用、公众与政府的互动、政治议题的 顾客的需要,而不是政府部门的需要或结构。“电子政公共表达以及公众咨询(在议题设置程序中让人民参与 府”这一新名词即诞生于这个过程。民选官员开始承诺进来) 让公民通过“在线而不是排队”( National performance ⑤行政与体制改革一一着重于政府的责任、透明度 Review,1993)的方式来方便地接触到政府。 与信任度,改革既包括政府的架构与流程,也包括政府 美国国家科学基金会(NSF,1999)所提出的“数字在授权私有部门和非政府部门提供公共服务时的角色与 政府”的概念在某种程度上提供了一个更为宽泛的视角,责任。改革还涉及政府文化,以及如何理解公共服务与 着重于通过信息和技术的使用来改善公共政策,支撑政治理、公民、社会的关系等 91994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 10 E-GOVERNMENT2009 109 设备来携带，其被使用的方式也已超出了最初采集信息 的目的。同时，组织之间、公私部门之间以及政府层级 之间的界线被不断打破，由于信息正被互相关联、重叠 的跨组织网络不断利用和再利用，而这些网络又通常深 入到非盈利或私有部门之中。公民和企业越来越多地通 过电子邮件、网站，以及交互式语音系统来交流，通过 当面或纸质文件互动的方式已大为减少。政府甚至开始 跨越现实社区与数字社区的界限，参与到虚拟的电子世 界中来。 本文着重介绍美国各州和地方政府电子治理的发展。 首先，对美国电子治理的发展做简要回顾，从技术应用、 政策发展及执行重点等角度出发，侧重于州政府和地方 政府；其次，介绍一些主要的研究文献，并对某些电子 治理评估项目进行评点；最后，就电子治理未来的研究 和创新计划提出一些看法。 二、发展历史：从“电子政府”到“电子治理” 在 20 世纪 90 年代初，“重塑政府”运动(Osborne and Gaebler，1992)号召进行一场根本性的变革，将官僚制的 政府转变为具有企业家精神的政府，即富有进取精神的、 能催生变化的、以目标和顾客为驱动力、以结果为导向 的政府。通过克林顿与戈尔政府的“全国绩效评估” （NPR ），“重塑政府”运动开始与信息技术的创新应用紧 密结合。政府机构最先做出的响应有：工作流程再造，并 通过新的技术应用来支撑这些流程，这些技术应用关注 顾客的需要，而不是政府部门的需要或结构。“电子政 府”这一新名词即诞生于这个过程。民选官员开始承诺 让公民通过“在线而不是排队”（National Performance Review，1993）的方式来方便地接触到政府。 美国国家科学基金会（NSF，1999）所提出的“数字 政府”的概念在某种程度上提供了一个更为宽泛的视角， 着重于通过信息和技术的使用来改善公共政策，支撑政 府运营，鼓励公民参与，并提供全面、及时的服务。经 济合作发展组织给出的定义则是“使用信息和通讯技术， 尤其是互联网作为实现更好政府的工具”（OECD，2003）， 即实现“更好的政策效果、更优质的公共服务、更广泛 的公民参与，……并推动公共改革议程”（OECD，2008）。 世界银行(World Bank n.d.)又在这一定义上增加了“通 过获取信息来赋予公民权力”。综合看来，这些日益宽泛 的视角不仅包括服务和行政，还包括民主程序，以及公 民、公民社会、私有部门和国家之间的关系等方面。这 些概念共同构成了我们所认为的“电子治理”的概念。电 子治理可以用５个具有内在关联的目标来描述： ①政策框架——与信息有关的法规与政策为电子治 理提供了合法性基础。他们为政府、个人、私有部门对 信息的收集、使用、保护与共享设定了政策目标，明确 了规则与条件。 ②提升公共服务——电子治理关于提升服务的目标 蕴含了一种常识性的途径，即以客户导向代替组织视角， 为公民和企业提供开放、方便和多样的信息与服务。 ③高质量低成本的政府运作——包括一整套管理、 专业和技术方面的改进目标，不仅关注效率的提高，更 注重于基础设施投资、信息管理与使用、组织创新、风 险管理、采购改革、团队能力建设及绩效评估等各方面。 ④民主程序中的公民参与——经常也被称为“电子 参与”，覆盖了民主程序中的各个领域，包括了技术和信 息内容的开放与使用、公众与政府的互动、政治议题的 公共表达以及公众咨询（在议题设置程序中让人民参与 进来）。 ⑤行政与体制改革——着重于政府的责任、透明度 与信任度，改革既包括政府的架构与流程，也包括政府 在授权私有部门和非政府部门提供公共服务时的角色与 责任。改革还涉及政府文化，以及如何理解公共服务与 治理、公民、社会的关系等
110电子政务10 E-GOVERNMENT2009 因此,电子治理面临的挑战远远超出了有效的IT管年,信息和通讯技术的发展及应用工具已经带来了许多 理、组织调整、技术能力等概念,而这些正是 Winter委经济和社会变化,而这些变化又反过来推动了大量的政 员会评估的主要问题 erry and Kraemer,1993)。到2008策回应及相应的政府行动。表1总结了20年来美国在电 表1与电子治理相关的技术,政策和实施进展 采用的技术 制定的法律与政策 (Dorobek, 2007: Van der (Relyea, 2002) veen,2007) 1990年以前 大型计算机系统 信息自由(如1966《信息自由法》)·基本原则 ·隐私保护(如1974《隐私法》)·能处理大批量业务的系 文书削减(如1980《文书削减法》)统 ·计算机安全 ·减轻纳税人的负担 1990年代初期·台式机 全国绩效评估 政府再造 局域网 绩效管理要求(如1993《政府绩·内部效率和效果 网络浏览器 效与结果法》) 采购改革 绩效管理 公民服务 9年代中期|·专用跨部门网络 ·政府管理和领导要求(如1996 投资管理 ·商用互联网 《克林格一科恩法案》) 政府首席信息官 ·普遍应用的电子邮件 政府在线信息规范如196《电子·网站 信息自由法》:电子档案 在线信息 ·电信接入《如1996《电信法》 公民服务 数字鸿沟 现代化 1990年代后期·无线网络 ·基础设施保护(如198《重要基·公民服务 2000年 移动计算和通信 础设施保护法》) 数字鸿沟 高级搜索工具 政府信息获取(如1998《康复法 隐私 地理空间分析 案》第508条 发展 在线隐私保护(如《网站隐私保护 管理 电子签名和身份认证 政策》) 现代化 病毒检测和网络保护工·促进电子商务(如1998《互联网免·千年虫日期变更 税法》;1999《统一电子交易法》 安全软件 2000《统一计算机信息交易法》 2000《文书消除法》中有关电子 存档和电子签名的条款 2000《全球和全国商业电子签 名法》) 全国千年虫项 2000年之后·WEB2.0工具 在线保护(如2001《儿童互联网·安全 可扩展标记语言XML保护法》) 跨部门系统 ·开放文件格式(ODF)·国土安全(如2001《美国爱国者 信息共享和整合 案》;2002《联邦信息安全法》:·顶层T管理 005《真实身份法》:2007《电 身份识别 子护照法》) 真实性 ·综合电子政府法律(如200《电·经济发展 子政府法》) 电子档案管理和保存 民主程序中的信息技术要求 投票和选战 (如2002《协助美国投票法》 用户自创的内容 数字化保存) ·在线消费者保护 电子商务监管 91994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
110 电子政务 10 E-GOVERNMENT2009 因此，电子治理面临的挑战远远超出了有效的 I T 管 理、组织调整、技术能力等概念，而这些正是 Winter 委 员会评估的主要问题(Perry and Kraemer，1993)。到2008 年，信息和通讯技术的发展及应用工具已经带来了许多 经济和社会变化，而这些变化又反过来推动了大量的政 策回应及相应的政府行动。表 1 总结了 2 0 年来美国在电 表 1 与电子治理相关的技术、政策和实施进展
电子政务10E- GOVERNMEN1009111 子治理技术、政策1与实践方面的同步演进 技术、工作流程、工作设计、组织结构和控制都产生了 (一)1990年之前:技术和政策基础 重大影响,并对新型的政策和领导行为有了需求( Perry 1990年之前,大型计算机是主流的信息技术,当1989 and Kraemer,1993)。随着台式机的早期应用,小型的独 年个人计算机(PC)出现时,公共部门并没有很快使用立系统不断在项目、政策和行政机构中被采用。这一进 它。相反,交易处理系统(大多与财务管理和会计有关)程向分析师和项目经理提供了小型的专业化应用工具 和初级管理信息系统比较流行。 从而将他们从高度结构化和专业化的大型计算机系统中 这一时期的信息政策框架重点关注长期的、基本的解放出来。在这一过程中,个人电脑极大地提高了各类 原则,与信息获取和隐私保护有关,体现在《信息自由政府工作人员的信息处理技能,但也造成了互不连接的 法》(1966)和《隐私法》(1974)中。虽然最初的《文“信息孤岛”直至今天,这仍然是困扰政府的一大挑战 书削减法》(1980)为之后的信息资源管理政策奠定了基( Andersen and Dawes,1991)。 础,但其雏形只着重于削减联邦项目给企业和个人造成局域网开始对这些小的系统进行整合,创造了有限 的文书负担( Relyea,2002)。有关IT的法律和政策主要关的信息共享平台。与此同时,在实验室中,因特网的早 注采购以及大量的计划与审批要求,都与联邦拨款建设期版本正在快速发展,直至发明了万维网和 Mosaic网络 主要的州级IT系统有关。就各州自定的法律框架来说,浏览器( Tehan,1999)。但直至1990年代末,这两者都没 各州倾向于遵循或阐述联邦的模式2。 有在政府内得到显著应用 在这一时期,各州投资了许多大容量交易系统,这些在这一时期,“全国绩效评估”(Gore,1993)和随后 系统与公共救助、医疗补助和犯罪数据有关。管理方面的的“重塑政府合作”奠定了重要的政策基础。全国绩效 关注点包括:技术整合、计划、终端用户计算、数据安全、评估的IT目标涵盖了电子福利转账、政府信息获取、全 监控、采购以及对其他工作的影响( Caudle、 Gorr and国执法网络、报税系统、信息基础设施投资和人才队伍 1991)。在运营中,计算机运作是专设IT部门建设(NPR,1993)。伴随这些目标而来的是大规模的向 的职责,IT部门或被安置在线状的部门中,或是在一个集私有部门合同外包,以及重要政策措施的制定,以更好 中数据处理机构内,通常是在一个行政性部门内。类似的地采购和管理技术。诸如《政府绩效与结果法》(1993) 情况在大城市和县同时存在。更小的地方政府只有很少或这样的立法措施开始要求政府机构评估、改进政府绩效, 根本没有独立的IT能力( Andersen and Dawes,l991) 并向国会和公众汇报结果 (二)20世纪90年代初:分散化与服务创新 (三)20世纪90年代中期:联网、服务拓展与管理创新 信息技术渗透到政府的各项工作和工作场所中,对到20世纪90年代中期,虽然网络的范围和容量进 1这些政策问题主要由联邦法律来阐释,因为后者的知名度最高:但是,各州和地方也己经制定了数以百计的相似和派生的法律和 政策,用来在特定的州和地方应对这些问题。例如,参见全国州议会会议网站“通信和信息技术”网页上(http://www.ncsl,org programs/lis/eip/ infotech/ infotech. htm)有关计算机犯罪、儿童保护、电子商务、识别系统及其他议题上,已被制定和已被提议的州 法律目录。 2例如,所有的州都有一些有关信息自由、文档开放和会议记录开放的法律。参见密苏里新闻学院信息自由中心编辑的材料 (http://www.nfoic.org/foi-center/state-foi-laws.htm). 91994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 10 E-GOVERNMENT2009 111 子治理技术、政策1 与实践方面的同步演进。 （一）1990 年之前：技术和政策基础 1990 年之前，大型计算机是主流的信息技术，当1989 年个人计算机（P C ）出现时，公共部门并没有很快使用 它。相反，交易处理系统（大多与财务管理和会计有关） 和初级管理信息系统比较流行。 这一时期的信息政策框架重点关注长期的、基本的 原则，与信息获取和隐私保护有关，体现在《信息自由 法》（1966）和《隐私法》（1974）中。虽然最初的《文 书削减法》（1980）为之后的信息资源管理政策奠定了基 础，但其雏形只着重于削减联邦项目给企业和个人造成 的文书负担(Relyea，2002)。有关IT 的法律和政策主要关 注采购以及大量的计划与审批要求，都与联邦拨款建设 主要的州级 I T 系统有关。就各州自定的法律框架来说， 各州倾向于遵循或阐述联邦的模式2 。 在这一时期，各州投资了许多大容量交易系统，这些 系统与公共救助、医疗补助和犯罪数据有关。管理方面的 关注点包括：技术整合、计划、终端用户计算、数据安全、 监控、采购以及对其他工作的影响(Caudle、 Gorr and Newcomer，1991)。在运营中，计算机运作是专设IT 部门 的职责，I T 部门或被安置在线状的部门中，或是在一个集 中数据处理机构内，通常是在一个行政性部门内。类似的 情况在大城市和县同时存在。更小的地方政府只有很少或 根本没有独立的IT 能力(Andersen and Dawes，1991)。 （二）2 0 世纪 9 0 年代初：分散化与服务创新 信息技术渗透到政府的各项工作和工作场所中，对 技术、工作流程、工作设计、组织结构和控制都产生了 重大影响，并对新型的政策和领导行为有了需求(Perry and Kraemer，1993)。随着台式机的早期应用，小型的独 立系统不断在项目、政策和行政机构中被采用。这一进 程向分析师和项目经理提供了小型的专业化应用工具， 从而将他们从高度结构化和专业化的大型计算机系统中 解放出来。在这一过程中，个人电脑极大地提高了各类 政府工作人员的信息处理技能，但也造成了互不连接的 “信息孤岛”，直至今天，这仍然是困扰政府的一大挑战 (Andersen and Dawes，1991)。 局域网开始对这些小的系统进行整合，创造了有限 的信息共享平台。与此同时，在实验室中，因特网的早 期版本正在快速发展，直至发明了万维网和 Mosaic 网络 浏览器(Tehan，1999)。但直至 1990 年代末，这两者都没 有在政府内得到显著应用。 在这一时期，“全国绩效评估”（Gore，1993）和随后 的“重塑政府合作”奠定了重要的政策基础。全国绩效 评估的 I T 目标涵盖了电子福利转账、政府信息获取、全 国执法网络、报税系统、信息基础设施投资和人才队伍 建设（NPR，1993）。伴随这些目标而来的是大规模的向 私有部门合同外包，以及重要政策措施的制定，以更好 地采购和管理技术。诸如《政府绩效与结果法》（1993 ） 这样的立法措施开始要求政府机构评估、改进政府绩效， 并向国会和公众汇报结果。 （三）20 世纪90 年代中期：联网、服务拓展与管理创新 到 2 0 世纪 9 0 年代中期，虽然网络的范围和容量进一 1 这些政策问题主要由联邦法律来阐释，因为后者的知名度最高；但是，各州和地方也已经制定了数以百计的相似和派生的法律和 政策，用来在特定的州和地方应对这些问题。例如，参见全国州议会会议网站“通信和信息技术”网页上（http://www.ncsl.org/ programs/lis/cip/infotech/infotech.htm）有关计算机犯罪、儿童保护、电子商务、识别系统及其他议题上，已被制定和已被提议的州 法律目录。 2 例如，所有的州都有一些有关信息自由、文档开放和会议记录开放的法律。参见密苏里新闻学院信息自由中心编辑的材料 （http://www.nfoic.org/foi-center/state-foi-laws.htm）
112电子政务10 E-GOVERNMENT2009 扩大,但仍主要为特定的职能部门或机构服务。许多州者网络表格实现的数字化交流,使访问者开始与政府组 府在公共安全、教育、公民服务及其他项目领域各自运织进行电子互动。随后,为公民提供电子化服务成为电 行着不同的网络。然而,几年之后随着互联网的商业化运子政府的典型案例,这些服务着力于让个人与政府进行 行,将这些网络联接起来在共享的骨干网上运行已成为可各类业务,比如付罚款、交税、申请助学贷款,或更新 能,成本也可以承受。与此同时,最早的公共部门网站开驾照,等等。这些电子服务受到了、并将继续受到私有 现。电子邮件已逐步从单一部门内的专有应用发展成部门电子商务发展以及全社会新兴技术快速发展和运用 通过互联网公开协议实现普遍连接的应用 的影响。 随着大量的公共投资被投入到信息技术上,新的政(四)20世纪90年代后期:服务拓展、信息管理与 策,如《克林格一科恩法案》(1996)所体现的条款,提IT管理整合 出了改善信息技术管理并设立一个新的领导职位的要求 20世纪90年代后期,各级政府都快速推进了网络的 即首席信息官,期待着该职位能做出更好的IT投资决策,运用。新的功能,比如无线网络和高级搜索工具,同时 减少执行中的问题。州政府和地方政府一级的首席信息推动了对信息的需求以及各种网络应用和信息资源的开 官也开始负责使技术战略和资源服务于政府和部门的整发。越来越多的地理信息系统、数据挖掘和其他分析工 体目标,并防止系统失败、超支等问题。受到私有部门具得到采用。数据合作项目开始基于正式的共享协议 发展的影响,信息通讯技术开始被视作政府的战略资产,统一的定义和应用标准来创建共享数据库,比如纽约州 以帮助政策制定者和项目经理重新设计和整合服务,以地理信息系统交换中心运行的此类项目(参见http:// 维护与主要利益相关者的关系,支撑政策目标( Andersen、w. nygIs. state.ny.us/ gisdata)。在刑事司法系统,几乎 Belardo and Dawes,l994)。与此同时,伴随着这一发展,所有的州都成立了州内的信息管理项目。例如,宾夕法 政府加速向积有部门外包IT功能,这种政府合同外包的尼亚州1998年启动的JNET项目,已经发展成为跨全州 方式被认为更划算( Chen and Perry,200: Prager,199)。的信息管理基础平台,支撑三级政府中超过15个机构的 这些年中也制定了一些政策来扩大公众对电信服务司法应用。这些跨部门项目提出了对建立联合治理架构 (如1996年《电信法》)和政府信息(如1995年《电子的迫切需求,以使多个机构可以共享决策、分担成本和 信息自由法修正案》)的获取水平,并进行现代化改造。分享效益。 为了让所有美国人无论身在何处、收入多少、受教育程 新技术的巨大风险也随之显现。在网络上蔓延的计 度如何,都可以获取通讯服务和信息(NTIA,199,一算机网络病毒使人们提高了安全意识,采取了教育和监 系列有关“数字鸿沟”的评估报告得到了发布,对以上控措施,并形成了一个新的产品市场,以保护信息和系 目标的进展进行了评估。随着互联网和万维网的广泛应统,防范黑客和其他威胁。1999-2000年的千禧年日期 用,美国各地政府都启动了电子政府项目。大部分的早变更让人们认识到,如果错误运算了进入新世纪的日期 期项目主要是针对提高效率、简化文书负担过重的流程,变更,关键系统就可能瘫痪。联邦政府、州政府和行业 或尝试将一些基本描述性信息放到网上 组织迅速做出反应,动员实施了一个全国性的项目,以 后来,政府机构开始在网站上尝试向访问者提供有应对“千年虫”问题。这一项目不仅为州和地方政府提 关政府部门结构和项目的文件与信息。通过电子邮件或供了一个检查和维护各自的信息系统的机会,以应对日 91994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
112 电子政务 10 E-GOVERNMENT2009 步扩大，但仍主要为特定的职能部门或机构服务。许多州 政府在公共安全、教育、公民服务及其他项目领域各自运 行着不同的网络。然而，几年之后随着互联网的商业化运 行，将这些网络联接起来在共享的骨干网上运行已成为可 能，成本也可以承受。与此同时，最早的公共部门网站开 始出现。电子邮件已逐步从单一部门内的专有应用发展成 为通过互联网公开协议实现普遍连接的应用。 随着大量的公共投资被投入到信息技术上，新的政 策，如《克林格—科恩法案》（1996 ）所体现的条款，提 出了改善信息技术管理并设立一个新的领导职位的要求， 即首席信息官，期待着该职位能做出更好的 I T 投资决策， 减少执行中的问题。州政府和地方政府一级的首席信息 官也开始负责使技术战略和资源服务于政府和部门的整 体目标，并防止系统失败、超支等问题。受到私有部门 发展的影响，信息通讯技术开始被视作政府的战略资产， 以帮助政策制定者和项目经理重新设计和整合服务，以 维护与主要利益相关者的关系，支撑政策目标（Andersen、 Belardo and Dawes，1994）。与此同时，伴随着这一发展， 政府加速向私有部门外包 I T 功能，这种政府合同外包的 方式被认为更划算(Chen and Perry，2003；Prager，1994)。 这些年中也制定了一些政策来扩大公众对电信服务 （如 1996 年《电信法》）和政府信息（如 1995 年《电子 信息自由法修正案》) 的获取水平，并进行现代化改造。 为了让所有美国人无论身在何处、收入多少、受教育程 度如何，都可以获取通讯服务和信息(NTIA，1995)，一 系列有关“数字鸿沟”的评估报告得到了发布，对以上 目标的进展进行了评估。随着互联网和万维网的广泛应 用，美国各地政府都启动了电子政府项目。大部分的早 期项目主要是针对提高效率、简化文书负担过重的流程， 或尝试将一些基本描述性信息放到网上。 后来，政府机构开始在网站上尝试向访问者提供有 关政府部门结构和项目的文件与信息。通过电子邮件或 者网络表格实现的数字化交流，使访问者开始与政府组 织进行电子互动。随后，为公民提供电子化服务成为电 子政府的典型案例，这些服务着力于让个人与政府进行 各类业务，比如付罚款、交税、申请助学贷款，或更新 驾照，等等。这些电子服务受到了、并将继续受到私有 部门电子商务发展以及全社会新兴技术快速发展和运用 的影响。 （四）2 0 世纪 9 0 年代后期：服务拓展、信息管理与 IT 管理整合 2 0 世纪 9 0 年代后期，各级政府都快速推进了网络的 运用。新的功能，比如无线网络和高级搜索工具，同时 推动了对信息的需求以及各种网络应用和信息资源的开 发。越来越多的地理信息系统、数据挖掘和其他分析工 具得到采用。数据合作项目开始基于正式的共享协议、 统一的定义和应用标准来创建共享数据库，比如纽约州 地理信息系统交换中心运行的此类项目（参见 http:// www.nygis.state.ny.us/gisdata）。在刑事司法系统，几乎 所有的州都成立了州内的信息管理项目。例如，宾夕法 尼亚州 1998 年启动的 JNET 项目，已经发展成为跨全州 的信息管理基础平台，支撑三级政府中超过 1 5 个机构的 司法应用。这些跨部门项目提出了对建立联合治理架构 的迫切需求，以使多个机构可以共享决策、分担成本和 分享效益。 新技术的巨大风险也随之显现。在网络上蔓延的计 算机网络病毒使人们提高了安全意识，采取了教育和监 控措施，并形成了一个新的产品市场，以保护信息和系 统，防范黑客和其他威胁。1999 — 2000 年的千禧年日期 变更让人们认识到，如果错误运算了进入新世纪的日期 变更，关键系统就可能瘫痪。联邦政府、州政府和行业 组织迅速做出反应，动员实施了一个全国性的项目，以 应对“千年虫”问题。这一项目不仅为州和地方政府提 供了一个检查和维护各自的信息系统的机会，以应对日
电子政务10E- GOVERNMEN1009113 期变更,更让他们借此对旧系统进行了大规模的现代化安全的高度重视。随着2001年《美国爱国法案》的通过 改造,进行了升级、更换和报废处理。千年虫补救项目以及州和地方制定的相关的公共安全优先政策,州和地 还强调了顶层ⅠT规划、基础设施建设及资源管理的重要方继续发展电子治理的计划大部分被搁置,资源被重新 性。该项目产生的一个成果是:联邦政府、州政府和大配置到网络安全上。之后,随着时间的推移,政策制定 的地方政府开始建立顶层架构,规划了基本蓝图,从而者们的注意力又重新回到电子服务上,但仍然保持着对 将信息通讯方面的投资和运营管理起来,使之合理化,并国土安全、第一反应技术以及对组织和个人的网上威胁 将其开发为整个政府的资产。州级的信息技术战略规划的强烈关注 开始普及,以指导IT管理的方向,并对其绩效进行评估。 今天,基于网络的信息技术不断迅速发展,并强烈 这一时期制定的大量政策注重对基础设施的保护地影响着信息环境。例如,可扩展标记语言,或称为XML ( White house,l98)以及对儿童(如2000年《儿童互联( World Wide Web Consortium n.d.)使得在不同的显示格 网保护法》)和消费者(如1996年《信用报告改革法》)式之间转换信息成为可能,而不会失去其连贯性、结构 采取在线隐私保护。1998年制定的《康复法》第508条和意义(Gil- arcia et al.,2007),从而有助于跨越系统 的修订体现了对信息获取问题的继续关注,这一修订案和组织实现信息共享一一在大部分政策领域信息共享已 要求政府的在线信息资源必须让残障人士也能够获取。是一项主要议题。其他的技术标准,例如开放文件格式, 另外,为了监管和推广电子商务,又制定了对电子签名有助于确保可在不同的平台和应用上,并跨越多代技术 使用和电子档案真实性进行管理的标准和指南(如2000获取政府档案( ODF Alliance n.d.),从而为电子档案管 年《政府文书消除法》)。 理和数字化保存提供了良好基础。与此同时,信息技术 (五)2001年之后:安全、整合、信息共享与保存、的整合和集中化仍然在IT管理议程上占有显著位置。最 选举 后,不断新增的一系列被称为WEB2.0的工具(如博客 到2001年,根据管理与预算办公室的报告,联邦政维基、社会网络和虚拟世界)使用户能就公共议题自创 府在信息技术上的年度投资为450亿美元(OBM,2001)。信息资源,互相交流并进行对话,这对政府提供的资源 大州的投资都各自超过了10亿美元( NASCI0,2005),全和服务进行了补充,并在某种程度上与后者构成了竞争。 国各级政府在信息技术上的年度总投资大概有1000亿美 元。各州和地方主要的电子政府项目注重于提供更多的三、州政府和地方政府当前所面临的问题 公民在线服务;建立多种类型的后台行政运作系统,例今天,州和地方政府官员所面对的主要电子治理问 如财务管理、工资、会计:以及建设多种项目运作系统,题比以往任何时候都要复杂,而且更深植于其所处的社 例如资格认定和福利支出等。2000年的总统选举引发了会和组织环境之中。网络继续将海量的数据连接起来, 对选民登记、选举技术以及将信息通讯技术广泛运用于而数据的来源更加广泛,影响着社会、政治和经济等治 选战和政治演说的关注,所有这些应用在随后的选举年理领域。不断增加的对大量数据库和网络的依赖,以及 中都得到了更大规模的应用。 相应的对个人、组织、系统和基础设施的进行保护的需 紧接着2001年的“9·11”袭击,电子政府提高公求,以使其免受欺诈、错误、黑客和攻击,使得安全的 民服务和改善管理的方向被暂时搁置,取而代之的是对重要性不断上升。与此同时,服务提供、效能管理、IT 91994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 10 E-GOVERNMENT2009 113 期变更，更让他们借此对旧系统进行了大规模的现代化 改造，进行了升级、更换和报废处理。千年虫补救项目 还强调了顶层 I T 规划、基础设施建设及资源管理的重要 性。该项目产生的一个成果是：联邦政府、州政府和大 的地方政府开始建立顶层架构，规划了基本蓝图，从而 将信息通讯方面的投资和运营管理起来，使之合理化，并 将其开发为整个政府的资产。州级的信息技术战略规划 开始普及，以指导 I T 管理的方向，并对其绩效进行评估。 这一时期制定的大量政策注重对基础设施的保护 (White House，1998)以及对儿童（如2000 年《儿童互联 网保护法》）和消费者（如 1996 年《信用报告改革法》） 采取在线隐私保护。1998 年制定的《康复法》第 508 条 的修订体现了对信息获取问题的继续关注，这一修订案 要求政府的在线信息资源必须让残障人士也能够获取。 另外，为了监管和推广电子商务，又制定了对电子签名 使用和电子档案真实性进行管理的标准和指南（如 2000 年《政府文书消除法》）。 （五）2001 年之后：安全、整合、信息共享与保存、 选举 到 2001 年，根据管理与预算办公室的报告，联邦政 府在信息技术上的年度投资为450 亿美元（OBM，2001）。 大州的投资都各自超过了 10 亿美元(NASCIO，2005)，全 国各级政府在信息技术上的年度总投资大概有 1000 亿美 元。各州和地方主要的电子政府项目注重于提供更多的 公民在线服务；建立多种类型的后台行政运作系统，例 如财务管理、工资、会计；以及建设多种项目运作系统， 例如资格认定和福利支出等。2000 年的总统选举引发了 对选民登记、选举技术以及将信息通讯技术广泛运用于 选战和政治演说的关注，所有这些应用在随后的选举年 中都得到了更大规模的应用。 紧接着 2001 年的“9·1 1 ”袭击，电子政府提高公 民服务和改善管理的方向被暂时搁置，取而代之的是对 安全的高度重视。随着 2001 年《美国爱国法案》的通过， 以及州和地方制定的相关的公共安全优先政策，州和地 方继续发展电子治理的计划大部分被搁置，资源被重新 配置到网络安全上。之后，随着时间的推移，政策制定 者们的注意力又重新回到电子服务上，但仍然保持着对 国土安全、第一反应技术以及对组织和个人的网上威胁 的强烈关注。 今天，基于网络的信息技术不断迅速发展，并强烈 地影响着信息环境。例如，可扩展标记语言，或称为 XML (World Wide Web Consortium n.d.)使得在不同的显示格 式之间转换信息成为可能，而不会失去其连贯性、结构 和意义(Gil-Garcia et al.，2007)，从而有助于跨越系统 和组织实现信息共享——在大部分政策领域信息共享已 是一项主要议题。其他的技术标准，例如开放文件格式， 有助于确保可在不同的平台和应用上，并跨越多代技术 获取政府档案(ODF Alliance n.d.)，从而为电子档案管 理和数字化保存提供了良好基础。与此同时，信息技术 的整合和集中化仍然在 I T 管理议程上占有显著位置。最 后，不断新增的一系列被称为 WEB 2.0 的工具（如博客、 维基、社会网络和虚拟世界）使用户能就公共议题自创 信息资源，互相交流并进行对话，这对政府提供的资源 和服务进行了补充，并在某种程度上与后者构成了竞争。 三、州政府和地方政府当前所面临的问题 今天，州和地方政府官员所面对的主要电子治理问 题比以往任何时候都要复杂，而且更深植于其所处的社 会和组织环境之中。网络继续将海量的数据连接起来， 而数据的来源更加广泛，影响着社会、政治和经济等治 理领域。不断增加的对大量数据库和网络的依赖，以及 相应的对个人、组织、系统和基础设施的进行保护的需 求，以使其免受欺诈、错误、黑客和攻击，使得安全的 重要性不断上升。与此同时，服务提供、效能管理、I T
114电子政务10 E-GOVERNMENT2009 投资以及公共获取等问题都继续引起领导者的关注。资料与之相关)。在商务、公共卫生、数字通信、财务问 表2中所列出的一系列关注点和优先措施取自于9题、教育以及其他一些领域中,隐私都被视作实现可信 个由州和地方官员组成的全国协会的网站(截止到2008赖的互动所必需的要素。在设计与提供个性化服务、电 年1月)、近期的会议记录以及最近的出版物,包括:州子商务以及可控可信地获取系统、服务和信息等方面 政府理事会(CSG),全国州首席信息官协会(NASC10),个人身份识别及保护能力也都是一个主要的话题 全国州议会会议(NCSL),全国州长协会(NGA),国际 另一个同样普遍的关注点是IT管理(体现在28种资 市/县管理协会(ICMA,全国县级协会(NACo),全国料中),通常是指顶层IT管理,即将政府作为一个整体 城市联盟(NLC),公共技术学院(PTⅠ),美国市长会议统一设计制定和建设IT战略、基础设施和政策框架,从 (USCM),电子商务协调委员会(eC3)等。 而有利于辖区的整体利益,实现跨部门合作,以超越单 在所有这些机构中,与电子治理相关的议题都被列个部门和项目的利益。IT整合和服务共享,以及IT投资 为其主页上的重要主题,或者可以被容易地搜索到。有和采购程序等都从属于这一主题。IT领导职位和管理架 一些主题,如安全,跨越了政府的各个部门和层级:其构也同样重要,一般主要关注首席信息官和首席信息官 他一些主题,如宽带运用和电子商务,则更多地只和特联席委员会的作用与职责。有关IT团队的问题也十分突 定部门有关。没有一个机构明确排列了各个主题之间的出,政府正在考虑如何应对不断变化的技术需求与团队 优先次序。因此,表2中的主题是按字母顺序排列的。然人员特性。有关1T价值定位的问题在许多主题中也都隐 而,从各个机构对每个主题投入的资料数量可以看出大约体现出来,比如在11投资的成本利益计算,以及关注 致的优先次序。这些资料包括2005年到2008年中所制IT项目更广泛的公共价值潜力,以回报战略、政治和社 作或张贴的研究报告、简报、最佳实践指南、白皮书,以会利益等方面( Cresswell,2006)。 及工具包等。通过这种粗略的计算,安全问题是最普遍 公民获取和参与是第四大主题(体现在25种资料 的主题,在各个组织中共有33种资料是关于安全问题中),包括消除数字鸿沟、宽带运用、公共评论、社区表 的。无论是被称为计算机安全、网络安全、国土安全、网达等方面,并集中与立法机构和地方政府层面。然而,这 络犯罪或其他类似的名称,安全问题都是行政、立法和些资料仅体现了对民主参与程序的低层次的关注,大多 技术领导人的主要关注点 还集中于单向交流(例如立法网站、广播、电子邮件管 隐私和身份识别构成了州政府和地方政府的第二大理等),而不是双向互动式讨论或研究。这一主题尤其关 关注点,跨越了行政、立法和技术3个部门(共有28种注基础设施建设与监管,例如宽带运用、市政无线网络 3参见各组织的网站:州政府理事会(http://www.csgorg/)电子商务协调委员会(http://www.ec3.org/),全国县级协会 (http://www.nacoorg/),全国州首席信息官协会(http://www.nascio.org/),全国州议会会议(http://www.ncsl.org/),全国 州长协会(http://www.ngaorg/portal/site/nga)全国城市联盟(http://www.nic.org/),公共技术公司(http://www.pti.org 美国市长会议(http://www.usmayors.org/) 4相比之下,1993年全国州长协会的年度会议报告的主题包括13项政策议题,其中只有一项与电子治理有松散的联系,即一项政 府间的科学与技术政策。州政府理事会的州立法建议索引显示了1993年的两项技术主题:要求在房地产交易和公共卫生领域信息 披露以保护消费者,以及在光盘上保持公共文档的权力。美国州首席信息官协会(当时被称做 NASIRE)对IT管理和领导力问题始终 持关注,包括整个政府范围内的技术政策和标准、系统规划以及与信息产业之间的关系等。 91994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
114 电子政务 10 E-GOVERNMENT2009 投资以及公共获取等问题都继续引起领导者的关注。 表 2 中所列出的一系列关注点和优先措施取自于９ 个由州和地方官员组成的全国协会3 的网站（截止到 2008 年 1 月）、近期的会议记录以及最近的出版物，包括：州 政府理事会（CSG），全国州首席信息官协会（NASCIO）， 全国州议会会议（NCSL ），全国州长协会（NGA ），国际 市 / 县管理协会（ICMA），全国县级协会（NACo），全国 城市联盟(NLC) ，公共技术学院(PTI) ，美国市长会议 (USCM)，电子商务协调委员会(eC3)等。 在所有这些机构中，与电子治理相关的议题都被列 为其主页上的重要主题，或者可以被容易地搜索到4 。有 一些主题，如安全，跨越了政府的各个部门和层级；其 他一些主题，如宽带运用和电子商务，则更多地只和特 定部门有关。没有一个机构明确排列了各个主题之间的 优先次序。因此，表２中的主题是按字母顺序排列的。然 而，从各个机构对每个主题投入的资料数量可以看出大 致的优先次序。这些资料包括 2005 年到 2008 年中所制 作或张贴的研究报告、简报、最佳实践指南、白皮书，以 及工具包等。通过这种粗略的计算，安全问题是最普遍 的主题，在各个组织中共有 3 3 种资料是关于安全问题 的。无论是被称为计算机安全、网络安全、国土安全、网 络犯罪或其他类似的名称，安全问题都是行政、立法和 技术领导人的主要关注点。 隐私和身份识别构成了州政府和地方政府的第二大 关注点，跨越了行政、立法和技术３个部门（共有 2 8 种 资料与之相关）。在商务、公共卫生、数字通信、财务问 题、教育以及其他一些领域中，隐私都被视作实现可信 赖的互动所必需的要素。在设计与提供个性化服务、电 子商务以及可控可信地获取系统、服务和信息等方面， 个人身份识别及保护能力也都是一个主要的话题。 另一个同样普遍的关注点是 I T 管理（体现在 2 8 种资 料中），通常是指顶层 I T 管理，即将政府作为一个整体， 统一设计制定和建设 I T 战略、基础设施和政策框架，从 而有利于辖区的整体利益，实现跨部门合作，以超越单 个部门和项目的利益。I T 整合和服务共享，以及 I T 投资 和采购程序等都从属于这一主题。I T 领导职位和管理架 构也同样重要，一般主要关注首席信息官和首席信息官 联席委员会的作用与职责。有关 I T 团队的问题也十分突 出，政府正在考虑如何应对不断变化的技术需求与团队 人员特性。有关 I T 价值定位的问题在许多主题中也都隐 约体现出来，比如在 I T 投资的成本利益计算，以及关注 I T 项目更广泛的公共价值潜力，以回报战略、政治和社 会利益等方面(Cresswell，2006)。 公民获取和参与是第四大主题（体现在 2 5 种资料 中），包括消除数字鸿沟、宽带运用、公共评论、社区表 达等方面，并集中与立法机构和地方政府层面。然而，这 些资料仅体现了对民主参与程序的低层次的关注，大多 还集中于单向交流（例如立法网站、广播、电子邮件管 理等），而不是双向互动式讨论或研究。这一主题尤其关 注基础设施建设与监管，例如宽带运用、市政无线网络 3 参见各组织的网站：州政府理事会（http://www.csg.org/），电子商务协调委员会（http://www.ec3.org/），全国县级协会 （http://www.naco.org/ ），全国州首席信息官协会（http://www.nascio.org/），全国州议会会议（http://www.ncsl.org/），全国 州长协会（http://www.nga.org/portal/site/nga），全国城市联盟（http://www.nlc.org/），公共技术公司（http://www.pti.org/）， 美国市长会议（http://www.usmayors.org/）。 4 相比之下，1993 年全国州长协会的年度会议报告的主题包括 1 3 项政策议题，其中只有一项与电子治理有松散的联系，即一项政 府间的科学与技术政策。州政府理事会的州立法建议索引显示了 1993 年的两项技术主题：要求在房地产交易和公共卫生领域信息 披露以保护消费者，以及在光盘上保持公共文档的权力。美国州首席信息官协会（当时被称做 NASIRE）对 I T 管理和领导力问题始终 保持关注，包括整个政府范围内的技术政策和标准、系统规划以及与信息产业之间的关系等
表2当前州和地方政府电子治理的关注点与应用领域(截至2008年1月) 州政府 地方政府 全国州长协会(NGA) 国际市/县管理协会(CMA ·增强竞争力 ·公民呼叫中心 ·顶层战略 电子政府 土安全 地理信息系统 ·改善顾客服务 ·成像和档案管理 ·系统间的协同能力 ·T管理 行政部门的优先措施 T采购改革 司法信息共享 美国市长会议(USCM) ·T投资和评估 ·有线电视特许经营 ·优质运营 ·第一反应通信 ·公共安全 ·国土安全 互联网征税 ·电信基础设施 「全国州议会会议(NCSL 电子政府 电子商务 ·身份识别 立法机构的关注点 ·网络犯罪 司法信息 ·立法技术 ·电信监管 ·电话营销监管 全国州首席信息官协会( NASCIO)公共技术学院(PT ·宽带通信 ·首席信息官的责任 ·整合/什服务共享 公民互动 ·跨部门协作 ·地理信息系统 子档案,侦查和数字保存 健康仟T ·顶层架构 ·公共安全 ·绿色 ·可持续发展技术 健康T ·交通技术 技术领导的关注点 ·身份识别 网络管理和电子政府 ·|T治理 T安全 T团队 ·隐私 ·公私部门合作 首席信息官的作用 州政府理事会(CSG 全国县级协会NAco) 数字鸿沟 ·宽带和经济发展 信息安全 运作连续性 隐私和身份识别 ·第一反应能力 ·简化服务 ·地理信息系统 ·学校中的技术 ·健康T 整个政府层面的关注点电子商务协调委员会(6c3 系统间的协同能力 忏T治理 电子支付 公共安全技术 ·T治理 全国城市联盟(NLC 身份识别 ·有线电视专营 ·民主治理 档案管理 ·公共安全通 普及服务/数字鸿沟 91994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 10 E-GOVERNMENT2009 115 表 2 当前州和地方政府电子治理的关注点与应用领域（截至2008 年 1 月）
116电子政务10 E-GOVERNMENT2009 及电信管理等。 得到发表5。不同地方和不同学科关注的问题也不尽相 合作、信息共享、整合构成了第五大主题(体现于同,例如,欧洲官员和学者可能比他们的美国同行更为 16种资料)。一个机构在规划、决策和行动时所需要的关注民主参与。本文的意图不是要对电子治理的所有研 有一些信息往往由其他公共或私有组织控制,当初收集究和实践进行彻底调查,而是要强调和阐释美国的州政 些信息的目的也不同,并以不同的格式保存。在环境府和地方政府所关注的首要主题。 刑事司法、公共卫生、灾难应急等许多领域,信(一)行动和研究计划 息共享和整合对于提高绩效都十分必要。而这些整合工前文中有关州和地方政府协会的部分已经详细介绍 作在技术上、组织上、政治上都具有挑战性,因此通常了他们的行动计划。这些计划都非常重视改进管理和提 需要跨部门的管理架构、新的工作流程、高度的政策重升服务的目标,并对政策和公民参与给予了部分关注 视,再加上技术工具和组织变革,来应对多个组织的需国家电子商务协调委员会(e3c)的情况也类似,这是 求、能力和限制 个主要由州政府和地方政府组成的联合会,资助了许多 最后一个重要主题是信息管理、使用和保存,包括工作小组和白皮书的发布,并召开有关电子治理重要议 电子文件和档案(体现于16种资料)。这些问题关注信题的年度研讨会。其中9个专题研讨会集中讨论改进管 息的质量、真实性、信息保管,以及政府和其他主体对理和服务(州政府电子商务指南、电子政府战略规划、顶 信息进行有效采集、保存、管理和获取的战略。这方面层电子政府、利用电子政府提升经济竞争力、跨部门整 问题还包括:需要为未来的用户归档和保护电子文件、合、电子政府“现状”评估、战略采购、后台办公转型、 数据库、交易记录、电子邮件和多媒体材料,无论当初数字归档等)。另外两个研讨会则关注政策需求和广泛的 刂建这些文件的技术是否变化或消失。“电子侦查”,即社会变迁(社会网络对隐私政策和公众获取信息的影 在民事和刑事程序中寻找电子数据作为证据,是政府机响) 构所面临的最新的信息管理挑战( NASCI0,2007)。 Rocheleau(2007)根据实践经验编写的一本案例研究总 结了10个相互交叉的主题,也反映了相同的关注重点。 、评估“电子治理”的进展 其中8个主题大多或全部涉及管理和运营(IT治理、共 在这一历史和现实背景下,我们可以开始评估美国享、领导力、规划、责任、流程管理,以及人力资源管 各州和地方政府的发展在多大程度上实现了电子治理的理、采购、沟通和营销)。另外两个主题关注政策和体制 目标,即政策框架、提升公共服务、高质量低成本的政问题(伦理和法律问题、信息技术和政治)。 守运营、民主程序中的公民参与以及行政与机构改革 早在20世纪90年代中期,学者们就已经在探索电 这一章节将总结州政府和地方政府的实践在多大程度上子服务的概念,并提出了一些直到今天仍有效的议题 达到了这些目标,以及有关的学术研究在多大程度上有例如对技术驱动的忧虑,这一倾向忽视人的因素,不能 助于我们了解现状。20世纪90年代中期以来,数以千计满足公众需求,或加剧了“富者与穷者”之间的差距。其 的电子治理项目得到实施,同样数量的研究成果和论文他研究点还包括管理能力和创新激励的缺失、基础设施 5华盛大学信息学院的研究团队推护者一个国际数字政有研究论文和会议论文集数据到208年1月止,已收录了超20 英文论文。可以通过北美数字政府学会的网站(http://www.dgsociety.org/library.php#endnotes)进入这个数据 91994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
116 电子政务 10 E-GOVERNMENT2009 及电信管理等。 合作、信息共享、整合构成了第五大主题（体现于 1 6 种资料）。一个机构在规划、决策和行动时所需要的 有一些信息往往由其他公共或私有组织控制，当初收集 这些信息的目的也不同，并以不同的格式保存。在环境 保护、刑事司法、公共卫生、灾难应急等许多领域，信 息共享和整合对于提高绩效都十分必要。而这些整合工 作在技术上、组织上、政治上都具有挑战性，因此通常 需要跨部门的管理架构、新的工作流程、高度的政策重 视，再加上技术工具和组织变革，来应对多个组织的需 求、能力和限制。 最后一个重要主题是信息管理、使用和保存，包括 电子文件和档案（体现于 1 6 种资料）。这些问题关注信 息的质量、真实性、信息保管，以及政府和其他主体对 信息进行有效采集、保存、管理和获取的战略。这方面 问题还包括：需要为未来的用户归档和保护电子文件、 数据库、交易记录、电子邮件和多媒体材料，无论当初 创建这些文件的技术是否变化或消失。“电子侦查”，即 在民事和刑事程序中寻找电子数据作为证据，是政府机 构所面临的最新的信息管理挑战(NASCIO，2007)。 四、评估“电子治理”的进展 在这一历史和现实背景下，我们可以开始评估美国 各州和地方政府的发展在多大程度上实现了电子治理的 目标，即政策框架、提升公共服务、高质量低成本的政 府运营、民主程序中的公民参与以及行政与机构改革。 这一章节将总结州政府和地方政府的实践在多大程度上 达到了这些目标，以及有关的学术研究在多大程度上有 助于我们了解现状。2 0 世纪 9 0 年代中期以来，数以千计 的电子治理项目得到实施，同样数量的研究成果和论文 5 华盛顿大学信息学院的研究团队维护者一个国际数字政府研究论文和会议论文集数据库，到 2008 年 1 月止，已收录了超过 2300 篇 英文论文。可以通过北美数字政府学会的网站（http://www.dgsociety.org/library.php#endnotes）进入这个数据。 得到发表5 。不同地方和不同学科关注的问题也不尽相 同，例如，欧洲官员和学者可能比他们的美国同行更为 关注民主参与。本文的意图不是要对电子治理的所有研 究和实践进行彻底调查，而是要强调和阐释美国的州政 府和地方政府所关注的首要主题。 （一）行动和研究计划 前文中有关州和地方政府协会的部分已经详细介绍 了他们的行动计划。这些计划都非常重视改进管理和提 升服务的目标，并对政策和公民参与给予了部分关注。 国家电子商务协调委员会（e3c ）的情况也类似，这是一 个主要由州政府和地方政府组成的联合会，资助了许多 工作小组和白皮书的发布，并召开有关电子治理重要议 题的年度研讨会。其中９个专题研讨会集中讨论改进管 理和服务（州政府电子商务指南、电子政府战略规划、顶 层电子政府、利用电子政府提升经济竞争力、跨部门整 合、电子政府“现状”评估、战略采购、后台办公转型、 数字归档等）。另外两个研讨会则关注政策需求和广泛的 社会变迁（社会网络对隐私政策和公众获取信息的影 响）。 Rocheleau(2007)根据实践经验编写的一本案例研究总 结了 1 0 个相互交叉的主题，也反映了相同的关注重点。 其中 8 个主题大多或全部涉及管理和运营（I T 治理、共 享、领导力、规划、责任、流程管理，以及人力资源管 理、采购、沟通和营销）。另外两个主题关注政策和体制 问题（伦理和法律问题、信息技术和政治）。 早在 2 0 世纪 9 0 年代中期，学者们就已经在探索电 子服务的概念，并提出了一些直到今天仍有效的议题。 例如对技术驱动的忧虑，这一倾向忽视人的因素，不能 满足公众需求，或加剧了“富者与穷者”之间的差距。其 他研究点还包括管理能力和创新激励的缺失、基础设施
电子政务10E- GOVERNMEN100911 的不足、信息政策跟不上发展等(US0TA,1993) 革的启示这两个方面 现有的学术研究计划受到了美国国家科学基金会1政策框架方面的进展 (NSF)资助的多个研讨会的很大影响,该基金会专门成 政府的信息政策同时关注信息的使用与管理要求 立了数字政府研究项目。第一次研讨会( Schorr,1997)从( Dawes,1996)。今天的电子治理政策框架涉及信息获 计算机科学的角度提出了一个研究计划,关注信息的储取、安全、隐私、技术管理、采购、商务和消费者、数 存、归档、查找、获取和整合等问题。随后,电信与全字鸿沟,以及监督要求( Relyea,2002:UCLA,2008)。全 国研究理事会的计算机科学部也提出了一个研究计划国州议会会议记录了大量有关宽带、隐私、计算机犯罪、 (CSTB,2002),提出建立政府的IT能力,并关注政府的互联网征税、身份识别系统、消费者保护,以及其他相 需求,将政府视作IT创新的消费者。 关方面的各州法律(NCSL,2008)。然而,即使涉及了这 国家科学基金会的第二次研讨会( Dawes,199)将信么多主题,法律和政策环境仍是不均衡且相对不成体系 息学家、社会学家以及联邦、州和地方政府的官员们召的,缺少一个根本性的视角,以将信息同时视为公共政 集到一起,围绕着政府的创新需求进行探讨。这次研讨策的客体和手段。而且,该框架还存在严重的漏洞,尤 会提出了以下这些需要优先研究的领域:可信和安全的其是有关联邦主义的考量( Jaeger,2002)。对于2005《真 协同系统、电子化公共服务模式、公民参与、公私部门实身份法》对驾驶执照身份识别的要求,州和联邦政府 合作,以及其他网络化的组织形式。研讨会的报告强调之间在其成本、形式和使用方面不断产生矛盾:对于《协 了整合政策、流程、信息和技术的必要性,并认识到技助美国投票法》中有关选举技术条款,出现了贯彻不平 术层面可实现的项目在组织层面不一定可行,在政治和衡、实施结果具争议性等问题( NGA et a1.,2006)。这 社会层面也不一定能被接受 些都和联邦主义有关联 国家科学基金会第三次研讨会( Fountain,2002)有关 随着各级政府都在力求保护信息资源和基础设施, 社会科学的研究计划,对体制因素给予了特别的关注,政府信息公开的安全性已经成为一个持续性的政策焦点 强调了技术对政府架构和流程的影响、技术和组织反应政府在诸如跨州信息共享和分析中心(MS-ISAC)这样的 之间的相互调整、基于信息的组织对体制结构(如监督安全协调项目上投入了大量的资源和精力,该中心是 和问责)的影响,以及电子政府的发展进程 个由50个州及哥伦比亚特区组成的志愿组织,致力于为 (二)对电子治理研究和实践的评估 州和地方政府的网络安全准备度和应对措施建立一个公 许多种方法已被用来对电子治理的发展、绩效、与共机制。与此相对应,学术研究者已经在政策领域得出 结果进行界定、建设及评估。这些方法包括试验新的IT了结论:由于在政府信息公开方面缺乏强有力的立法指 工具,评估并改进绩效和能力,以及构建模型和理论。整南,联邦机构和州政府为在安全问题和公开及透明度问 体而言,电子治理5个目标中的每一个目标都多多少少题之间寻求平衡,已各自制定了未经协调的规则 取得了一定的进展。到目前为止,进展最大的是在提升( Feinberg,2004)。 公共服务和改善管理方面:政策制定方面仍继续向前推 与此同时,技术发展在某些领域已经推动了政策议 进,不过,新的政策议题不断使问题趋于复杂;进展最程向前发展,尤其是在数字鸿沟、透明度和普遍获取等 小的是在提高民主以及探索电子治理对于行政和体制改方面。费城、旧金山以及其他地方的市政无线网络项目 91994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 10 E-GOVERNMENT2009 117 的不足、信息政策跟不上发展等(US OTA，1993)。 现有的学术研究计划受到了美国国家科学基金会 （NSF ）资助的多个研讨会的很大影响，该基金会专门成 立了数字政府研究项目。第一次研讨会(Schorr，1997)从 计算机科学的角度提出了一个研究计划，关注信息的储 存、归档、查找、获取和整合等问题。随后，电信与全 国研究理事会的计算机科学部也提出了一个研究计划 （CSTB，2002），提出建立政府的 I T 能力，并关注政府的 需求，将政府视作 I T 创新的消费者。 国家科学基金会的第二次研讨会(Dawes，1999)将信 息学家、社会学家以及联邦、州和地方政府的官员们召 集到一起，围绕着政府的创新需求进行探讨。这次研讨 会提出了以下这些需要优先研究的领域：可信和安全的 协同系统、电子化公共服务模式、公民参与、公私部门 合作，以及其他网络化的组织形式。研讨会的报告强调 了整合政策、流程、信息和技术的必要性，并认识到技 术层面可实现的项目在组织层面不一定可行，在政治和 社会层面也不一定能被接受。 国家科学基金会第三次研讨会(Fountain，2002)有关 社会科学的研究计划，对体制因素给予了特别的关注， 强调了技术对政府架构和流程的影响、技术和组织反应 之间的相互调整、基于信息的组织对体制结构（如监督 和问责）的影响，以及电子政府的发展进程。 （二）对电子治理研究和实践的评估 许多种方法已被用来对电子治理的发展、绩效、与 结果进行界定、建设及评估。这些方法包括试验新的 I T 工具，评估并改进绩效和能力，以及构建模型和理论。整 体而言，电子治理 5 个目标中的每一个目标都多多少少 取得了一定的进展。到目前为止，进展最大的是在提升 公共服务和改善管理方面；政策制定方面仍继续向前推 进，不过，新的政策议题不断使问题趋于复杂；进展最 小的是在提高民主以及探索电子治理对于行政和体制改 革的启示这两个方面。 ⒈政策框架方面的进展 政府的信息政策同时关注信息的使用与管理要求 (Dawes，1996)。今天的电子治理政策框架涉及信息获 取、安全、隐私、技术管理、采购、商务和消费者、数 字鸿沟，以及监督要求(Relyea，2002；UCLA，2008)。全 国州议会会议记录了大量有关宽带、隐私、计算机犯罪、 互联网征税、身份识别系统、消费者保护，以及其他相 关方面的各州法律(NCSL，2008)。然而，即使涉及了这 么多主题，法律和政策环境仍是不均衡且相对不成体系 的，缺少一个根本性的视角，以将信息同时视为公共政 策的客体和手段。而且，该框架还存在严重的漏洞，尤 其是有关联邦主义的考量(Jaeger，2002)。对于2005《真 实身份法》对驾驶执照身份识别的要求，州和联邦政府 之间在其成本、形式和使用方面不断产生矛盾；对于《协 助美国投票法》中有关选举技术条款，出现了贯彻不平 衡、实施结果具争议性等问题(NGA et al.，2006)。这 些都和联邦主义有关联。 随着各级政府都在力求保护信息资源和基础设施， 政府信息公开的安全性已经成为一个持续性的政策焦点。 政府在诸如跨州信息共享和分析中心(MS-ISAC)这样的 安全协调项目上投入了大量的资源和精力，该中心是一 个由 5 0 个州及哥伦比亚特区组成的志愿组织，致力于为 州和地方政府的网络安全准备度和应对措施建立一个公 共机制。与此相对应，学术研究者已经在政策领域得出 了结论：由于在政府信息公开方面缺乏强有力的立法指 南，联邦机构和州政府为在安全问题和公开及透明度问 题之间寻求平衡， 已各自制定了未经协调的规则 (Feinberg，2004)。 与此同时，技术发展在某些领域已经推动了政策议 程向前发展，尤其是在数字鸿沟、透明度和普遍获取等 方面。费城、旧金山以及其他地方的市政无线网络项目