电子政务2 E-GOVERNMEN2008121 西方公共信息政策文献概述:定义与分析框架 文/郑磊·纽约州立大学奥伯尼分校政府技术研究中心 摘要:概要介绍西方国家有关公共信息政策的定义和分析框架,结合中国当前的实际情况和具体问题,运用这些理论框架进行了阐 释和分析 关键词:公共信息政策分析框架信息价值观信息分类方法 Fred W. Weingarten将公共信息政策定义为“一整 作为公共政策的一个组成部分,信息政策深入到政套旨在促进、限制或规范信息的生成、使用、储存、交 治、经济、社会文化的各个方面,与之相关的问题可谓流与演示的公共法律、规章和政策。” Galvin则给出了 无处不在。大到政府信息公开、跨部门信息共享、知识个更详细的定义:“任何层级(包括联邦、州、地方,或 产权保护、信息安全、隐私保护等公众话题,小到无线跨国跨政府)的任何部门的政府机构(包括立法、行政、 上网、网上报税、下载彩铃等日常生活,都与公共信息司法,或独立机构),通过颁布法律、制定规章、司法解 政策紧密相关。作为一项跨领域的系统工程,电子政务释或阐述政策等手段,所采取的或未采取的能对信息流 与公共信息政策更有着密不可分的关系。公共信息政策通环境的性质或质量产生影响的一系列措施1。” 是对政府资源进行有效管理的法律依据和保障。良好的 以上两个定义都点明了公共信息政策的几个基本要 信息政策环境能促进和规范信息的生成、使用、交换、储素:制定信息政策的主体一一政府,客体一一信息,目 存等一系列行为。一个国家的信息政策与法规能否跟上的一一规范信息的流通,方式一一制定法律法规。其他 信息技术的迅猛发展和政府管理方式的不断变化,是关学者有关公共信息政策的定义还有很多,也大多围绕这 系到其电子政务建设成效的关键问题。 几个要点 本文将概要介绍西方国家有关公共信息政策的定义 2复杂性与多样性 和分析框架。因篇幅所限,无法详尽阐述,只取其要点, 明确了公共信息政策的定义,对我们进一步认识其 以供中国信息政策的决策者和研究人员参考。为帮助理性质至关重要。如其定义所揭示的那样:公共信息政策 解,本文还运用这些理论框架结合中国当前的实际情况牵涉到政府部门的各个方面,关系到信息管理的多个环 和具体问题进行了初步的阐释和分析 节,采取了多种手段,以达到多个层面的目标。这些都 揭示了公共信息的多样性和复杂性。对此, Hernon与 Relrea 、公共信息政策的定义及其特性 作了明确的阐释:“信息政策所专注的特定问题,多数情 1.定义 况下,都是支离破碎的,互相重叠的,并相互矛盾的(3。” 关于信息政策的研究,主要来自两个角度:组织管 作为公共政策的一个方面,公共信息的复杂性与多 理的角度和公共政策的角度。前者着眼于组织内部的信样性其实正是公共政策本身的特性在信息领域的体现 息管理,而后者则超越了组织界限,放眼于公共领域。本如 Coates所定义的那样,公共政策面临的问题是:“不同 文所讨论的信息政策属于后者 的目标、方向、惯例、计划、行动,或利益相关人之间 91994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 2 E-GOVERNMENT2008 121 西方公共信息政策文献概述: 定义与分析框架 摘 要: 关键词：公共信息政策 分析框架 信息价值观 信息分类方法 概要介绍西方国家有关公共信息政策的定义和分析框架，结合中国当前的实际情况和具体问题, 运用这些理论框架进行了阐 释和分析。 文 / 郑 磊·纽约州立大学奥伯尼分校政府技术研究中心 一、引言 作为公共政策的一个组成部分，信息政策深入到政 治、经济、社会文化的各个方面，与之相关的问题可谓 无处不在。大到政府信息公开、跨部门信息共享、知识 产权保护、信息安全、隐私保护等公众话题，小到无线 上网、网上报税、下载彩铃等日常生活，都与公共信息 政策紧密相关。作为一项跨领域的系统工程，电子政务 与公共信息政策更有着密不可分的关系。公共信息政策 是对政府资源进行有效管理的法律依据和保障。良好的 信息政策环境能促进和规范信息的生成、使用、交换、储 存等一系列行为。一个国家的信息政策与法规能否跟上 信息技术的迅猛发展和政府管理方式的不断变化，是关 系到其电子政务建设成效的关键问题。 本文将概要介绍西方国家有关公共信息政策的定义 和分析框架。因篇幅所限，无法详尽阐述，只取其要点， 以供中国信息政策的决策者和研究人员参考。为帮助理 解，本文还运用这些理论框架结合中国当前的实际情况 和具体问题进行了初步的阐释和分析。 二、公共信息政策的定义及其特性 ⒈定义 关于信息政策的研究，主要来自两个角度：组织管 理的角度和公共政策的角度。前者着眼于组织内部的信 息管理，而后者则超越了组织界限，放眼于公共领域。本 文所讨论的信息政策属于后者。 Fred W. Weingarten 将公共信息政策定义为“一整 套旨在促进、限制或规范信息的生成、使用、储存、交 流与演示的公共法律、规章和政策[1]。” Galvin 则给出了一 个更详细的定义：“任何层级（包括联邦、州、地方，或 跨国跨政府）的任何部门的政府机构（包括立法、行政、 司法，或独立机构），通过颁布法律、制定规章、司法解 释或阐述政策等手段，所采取的或未采取的能对信息流 通环境的性质或质量产生影响的一系列措施[2]。” 以上两个定义都点明了公共信息政策的几个基本要 素：制定信息政策的主体——政府，客体——信息，目 的——规范信息的流通，方式——制定法律法规。其他 学者有关公共信息政策的定义还有很多，也大多围绕这 几个要点。 ⒉复杂性与多样性 明确了公共信息政策的定义，对我们进一步认识其 性质至关重要。如其定义所揭示的那样：公共信息政策 牵涉到政府部门的各个方面，关系到信息管理的多个环 节，采取了多种手段，以达到多个层面的目标。这些都 揭示了公共信息的多样性和复杂性。对此，Hernon与Relrea 作了明确的阐释：“信息政策所专注的特定问题，多数情 况下，都是支离破碎的，互相重叠的，并相互矛盾的[3]。” 作为公共政策的一个方面，公共信息的复杂性与多 样性其实正是公共政策本身的特性在信息领域的体现。 如 Coates 所定义的那样，公共政策面临的问题是：“不同 的目标、方向、惯例、计划、行动，或利益相关人之间
122电子政务2E- GOVERNMENT2008 的根本的、长期性的矛盾,偏向于这些矛盾中的任何一集体或机构有权为自己决定何时、如何以及以何种程度 方都不可能使问题得到根本解决。” 传播其自身信息的权利。具体而言,这一概念包括了数 据安全保护,个人有免予被他人造谣、诽谤及侵犯隐私 、公共信息政策的分析框架 的权利,等等。 面对复杂多样的公共信息政策,建立系统的理论框 (2)三类信息政策问题 架以对其进行深入分析,一直是该领域的学者们重点研在其关于信息的三种基本价值观的基础之上, Galvin 究的目标。这些框架可以帮助我们对有关信息政策的问提出了其关于信息政策问题的分类法。他将决策者在制 题进行识别分类,理清思路,从而找出问题的关键所在,定信息政策时所面临的问题分为3类 最终对制定信息政策提供指导意见。下面着重介绍其中 ①第一类信息政策问题 的两个框架: Galvin的信息政策问题分类法和 Rowlands的 第一类信息政策问题是指在落实、执行或界定某 息政策理论框架。 项具体的信息权利时所面临的问题。也就是上面所提到 1. Galvin的信息政策问题分类法 的三项权力:信息的获取权、拥有权和隐私权。这些有 基于 Coates对于公共政策复杂性的认识, Galvin提出关信息的基本价值观、法规政策一般已在社会上获得了 了其关于对信息政策问题进行分类的方法,在阐述其分广泛的共识,政府所面临的是如何具体界定和落实每 类方法之前,他首先指出了与信息有关的3项基本价值项权利的问题 为进一步说明这第一类问题, Galvin在文中举了 (1)3项有关信息的价值观 个关于美国政府如何落实电话普遍接入政策的例子。在 ①信息的获取权 美国,最大范围地普及电话接入是一项得到社会广泛认 信息的获取权同时包含传播信息与接受信息的权利。可的共识和信息政策。这一政策关系到信息的获取权。 权利涵盖了许多内容,包括信息的自由表达、信息但是如何具体实施这一政策却牵涉到很多实际问题:立 平等、政府信息公开、信息的免费获取等具体问题。法机构该如何制定法律以保障这一权利?行政机构该如 ②信息的所有权 何规范电话服务商的话费价格?对于无力支付话费的人 信息的所有权是指通过知识产权的形式所实现的拥群政府是否该提供补贴?这些问题都关系到如何保障 有信息的权力。这一权利认可了信息的创造者有掌控其执行和界定公民获取信息的权利。这些问题都属于 Galvin 创新性成果,并从中取得经济回报的权利。这其实将信所界定的第一类信息政策问题。信息的获取权之外,如 息视作一种可以购买、售出和交易的产品。隐含在这一何具体落实另外两项有关信息的基本权利:信息的所有 权利背后的理念是 只有保护作者或发明人对信息权和隐私权,也都属于这第一类问题 的所有权,才能鼓励创新,从而最终使整个社会从中收②第二类信息政策问题 益。信息的所有权是整个知识产权保护体系得以成立的 Galvin所说的第二类信息政策问题,是指某一项有 支柱,这一体系包含了专利、商标、版权、商业机密等关信息的基本权利与其他与之相冲突的(现实的或假想 具体概念。 的)社会利益之间的矛盾。这些与之冲突的价值可以是 ③隐私权 政治的、经济的或社会文化等各方面的,例如国家安全、 隐私权是指在一个自由社会中,个人有限制他人获公共安全、社会秩序、社会尊严,等等。这些方面的公 取有关其个人的可识别信息的权利。隐私权赋予了个人、共利益在实质上对信息的获取权构成了制约 91994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
122 电子政务 2 E-GOVERNMENT2008 的根本的、长期性的矛盾，偏向于这些矛盾中的任何一 方都不可能使问题得到根本解决[4]。” 三、公共信息政策的分析框架 面对复杂多样的公共信息政策，建立系统的理论框 架以对其进行深入分析，一直是该领域的学者们重点研 究的目标。这些框架可以帮助我们对有关信息政策的问 题进行识别分类，理清思路，从而找出问题的关键所在， 最终对制定信息政策提供指导意见。下面着重介绍其中 的两个框架：Galvin 的信息政策问题分类法和Rowlands 的 信息政策理论框架。 ⒈ Galvin 的信息政策问题分类法 基于Coates 对于公共政策复杂性的认识，Galvin 提出 了其关于对信息政策问题进行分类的方法[2]，在阐述其分 类方法之前，他首先指出了与信息有关的 3 项基本价值 观。 ⑴ 3 项有关信息的价值观 ①信息的获取权 信息的获取权同时包含传播信息与接受信息的权利。 这一权利涵盖了许多内容，包括信息的自由表达、信息 平等、政府信息公开、信息的免费获取等具体问题。 ②信息的所有权 信息的所有权是指通过知识产权的形式所实现的拥 有信息的权力。这一权利认可了信息的创造者有掌控其 创新性成果，并从中取得经济回报的权利。这其实将信 息视作一种可以购买、售出和交易的产品。隐含在这一 权利背后的理念是：政府只有保护作者或发明人对信息 的所有权，才能鼓励创新，从而最终使整个社会从中收 益。信息的所有权是整个知识产权保护体系得以成立的 支柱，这一体系包含了专利、商标、版权、商业机密等 具体概念。 ③隐私权 隐私权是指在一个自由社会中，个人有限制他人获 取有关其个人的可识别信息的权利。隐私权赋予了个人、 集体或机构有权为自己决定何时、如何以及以何种程度 传播其自身信息的权利。具体而言，这一概念包括了数 据安全保护，个人有免予被他人造谣、诽谤及侵犯隐私 的权利，等等。 ⑵三类信息政策问题 在其关于信息的三种基本价值观的基础之上，Galvin 提出了其关于信息政策问题的分类法。他将决策者在制 定信息政策时所面临的问题分为 3 类： ①第一类信息政策问题 第一类信息政策问题是指在落实、执行或界定某一 项具体的信息权利时所面临的问题。也就是上面所提到 的三项权力：信息的获取权、拥有权和隐私权。这些有 关信息的基本价值观、法规政策一般已在社会上获得了 广泛的共识，政府所面临的是如何具体界定和落实每一 项权利的问题。 为进一步说明这第一类问题，Galvin 在文中举了一 个关于美国政府如何落实电话普遍接入政策的例子。在 美国，最大范围地普及电话接入是一项得到社会广泛认 可的共识和信息政策。这一政策关系到信息的获取权。 但是如何具体实施这一政策却牵涉到很多实际问题：立 法机构该如何制定法律以保障这一权利？行政机构该如 何规范电话服务商的话费价格？对于无力支付话费的人 群政府是否该提供补贴？这些问题都关系到如何保障、 执行和界定公民获取信息的权利。这些问题都属于 Galvin 所界定的第一类信息政策问题。信息的获取权之外，如 何具体落实另外两项有关信息的基本权利：信息的所有 权和隐私权，也都属于这第一类问题。 ②第二类信息政策问题 Galvin 所说的第二类信息政策问题，是指某一项有 关信息的基本权利与其他与之相冲突的（现实的或假想 的）社会利益之间的矛盾。这些与之冲突的价值可以是 政治的、经济的或社会文化等各方面的，例如国家安全、 公共安全、社会秩序、社会尊严，等等。这些方面的公 共利益在实质上对信息的获取权构成了制约
电子政务2 E-GOVERNMEN2008123 Galvin在文中也举了几个例子来进一步说明这第 (3)公共信息政策的永恒主题:利益间的冲突与平衡 类信息政策问题。在美国,政府有时会限制或否决公民 Galvin的这一分析框架的精髓在于其明确指出了公 获取某些涉及到国家安全的敏感信息的要求。一方面,共信息政策的本质:相互冲突的利益之间平衡与妥协的 法律保障公民有权获取政府财政开支及其运作方面的信产物。这些利益可以是与信息直接相关的,比如上文提 息,另一方面,获取国防开支方面的信息则是受到限制及的三项有关信息的基本权利;也可以是与信息没有直 的。另一个例子是,在美国,广播和电视虽享有言论自接关联的政治、经济、社会与文化利益。这些利益都不 由,但却没有播放烟草产品广告的自由,因为这将威胁是绝对的、不受制约的,公共信息政策的制定者需要在 到另一个公共利益一一公众健康。 他们之间寻求平衡与妥协 Galvin特别指出获取信息的权力并不是绝对的,不 Galvin还特别指出,虽然这一理论可以帮助我们分 受制约的,对自由传播和获取信息的权力采取一定程度析和思考公共信息政策中的许多复杂问题,却并不能给 的限制是必要的。但他同时也强调,信息的获取权仍然我们提供明确的答案。具体应该如何在不同的利益之间 是具有优先地位的权利,对于这一权力的限制应尽可能寻求平衡与妥协?平衡点的具体位置应该放在哪里?哪 地被控制在最小范围内,并只在极其必要的情况下才使种价值观应该得到更多的权重?这些问题都没有标准的 用 唯一的答案,而是要依据一时一地的具体情况,考虑到 ③第三类信息政策问题 不同的政治、经济、文化与社会背景。也就是说,不同 第三类信息政策问题是指发生在以上三种有关信息的国家寻求平衡与妥协的方式必然会有所不同。 的基本价值观之间的冲突,即信息的获取权、所有权、隐 Galvin同时还指出,已经建立起来的平衡也不是静 私权。这三种权力之间的相互矛盾和制约,构成了最复态的、固定的,而是动态的、不断变化着的,需要随着 杂最难解的一类信息政策问题。决策者不得不在这三个外界环境的改变而改变。技术的迅猛发展对公共信息政 几乎同等重要的权利之间寻求平衡与妥协 策不断提出新的挑战。每一轮技术更新都会打破过去已 Galvin给出的一个经典的案例是美国版权法中的经达成的平衡,政策制定者必须与时俱进,不断重新调 “公平使用”原则。他注意到,一方面,为保障信息的所整政策以达到新的平衡,从而跟上时代的发展。知识产 有权,知识产权得到了严格保护;但另一方面,对知识权、隐私保护、信息自由、信息公开这些自近代以来已 产权的保护又限制了信息的获取权,而信息的获取权能经被无数次探讨过的问题,在数字时代又重新成了热点 促进后人利用前人累积的知识,创造出更多的新知识。问题,正好印证了 Galvin的这一观点 为了在这两种基本权利之间寻求平衡,1976年颁布的美(4) Galvin的分类法在数字时代的应用与表现 国版权法确立了“公平使用”的原则,许可了在特定条 虽然 Galvin的这一理论是在互联网时代到来之前的 件下,可以未经版权拥有人允许,而有限度地使用受版1994年提出的,却仍能用来解释和分析数字时代的许多 权保护的资料的权力。比如,出于学术研究、批评评论、信息政策问题。当前中国关于如何防止和消除数字鸿沟 教学等目的使用受版权保护的资料不构成侵权。“公平使的问题:美国关于政府是否应该以及如何在公共场所提 用”原则实际上是信息获取权和所有权之间妥协的产物。供免费的互联网无线接入服务的讨论:中国关于如何公 这表明了无论是信息的获取权,还是信息的所有权都不开政府信息以保障公民知情权的问题;关于如何保护知 是绝对的、不受限制的权利,而是相互平衡制约的。识产权以鼓励自我创新的问题,关于如何保护个人隐私 与国家信息安全的问题等等,都与如何界定和落实某一 91994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 2 E-GOVERNMENT2008 123 Galvin 在文中也举了几个例子来进一步说明这第二 类信息政策问题。在美国，政府有时会限制或否决公民 获取某些涉及到国家安全的敏感信息的要求。一方面， 法律保障公民有权获取政府财政开支及其运作方面的信 息，另一方面，获取国防开支方面的信息则是受到限制 的。另一个例子是，在美国，广播和电视虽享有言论自 由，但却没有播放烟草产品广告的自由，因为这将威胁 到另一个公共利益——公众健康。 Galvin 特别指出获取信息的权力并不是绝对的，不 受制约的，对自由传播和获取信息的权力采取一定程度 的限制是必要的。但他同时也强调，信息的获取权仍然 是具有优先地位的权利，对于这一权力的限制应尽可能 地被控制在最小范围内，并只在极其必要的情况下才使 用。 ③第三类信息政策问题 第三类信息政策问题是指发生在以上三种有关信息 的基本价值观之间的冲突，即信息的获取权、所有权、隐 私权。这三种权力之间的相互矛盾和制约，构成了最复 杂最难解的一类信息政策问题。决策者不得不在这三个 几乎同等重要的权利之间寻求平衡与妥协。 Galvin 给出的一个经典的案例是美国版权法中的 “公平使用”原则。他注意到，一方面，为保障信息的所 有权，知识产权得到了严格保护；但另一方面，对知识 产权的保护又限制了信息的获取权，而信息的获取权能 促进后人利用前人累积的知识，创造出更多的新知识。 为了在这两种基本权利之间寻求平衡，1976 年颁布的美 国版权法确立了“公平使用”的原则，许可了在特定条 件下，可以未经版权拥有人允许，而有限度地使用受版 权保护的资料的权力。比如，出于学术研究、批评评论、 教学等目的使用受版权保护的资料不构成侵权。“公平使 用”原则实际上是信息获取权和所有权之间妥协的产物。 这表明了无论是信息的获取权，还是信息的所有权都不 是绝对的、不受限制的权利，而是相互平衡制约的。 ⑶公共信息政策的永恒主题：利益间的冲突与平衡 Galvin 的这一分析框架的精髓在于其明确指出了公 共信息政策的本质：相互冲突的利益之间平衡与妥协的 产物。这些利益可以是与信息直接相关的，比如上文提 及的三项有关信息的基本权利；也可以是与信息没有直 接关联的政治、经济、社会与文化利益。这些利益都不 是绝对的、不受制约的，公共信息政策的制定者需要在 他们之间寻求平衡与妥协。 Galvin 还特别指出，虽然这一理论可以帮助我们分 析和思考公共信息政策中的许多复杂问题，却并不能给 我们提供明确的答案。具体应该如何在不同的利益之间 寻求平衡与妥协? 平衡点的具体位置应该放在哪里？哪一 种价值观应该得到更多的权重？这些问题都没有标准的、 唯一的答案，而是要依据一时一地的具体情况，考虑到 不同的政治、经济、文化与社会背景。也就是说，不同 的国家寻求平衡与妥协的方式必然会有所不同。 Galvin 同时还指出，已经建立起来的平衡也不是静 态的、固定的，而是动态的、不断变化着的，需要随着 外界环境的改变而改变。技术的迅猛发展对公共信息政 策不断提出新的挑战。每一轮技术更新都会打破过去已 经达成的平衡，政策制定者必须与时俱进，不断重新调 整政策以达到新的平衡，从而跟上时代的发展。知识产 权、隐私保护、信息自由、信息公开这些自近代以来已 经被无数次探讨过的问题，在数字时代又重新成了热点 问题，正好印证了Galvin 的这一观点。 ⑷ Galvin 的分类法在数字时代的应用与表现 虽然 Galvin 的这一理论是在互联网时代到来之前的 1994 年提出的，却仍能用来解释和分析数字时代的许多 信息政策问题。当前中国关于如何防止和消除数字鸿沟 的问题；美国关于政府是否应该以及如何在公共场所提 供免费的互联网无线接入服务的讨论；中国关于如何公 开政府信息以保障公民知情权的问题；关于如何保护知 识产权以鼓励自我创新的问题，关于如何保护个人隐私 与国家信息安全的问题等等，都与如何界定和落实某一
124电子政务2E- GOVERNMEN2008 项有关信息的基本权利有关,因此都属于 Galvin所提出②“获取”对“限制” 的第一类信息政策问题 绝大多数情况下,最广泛最大限度地获取信息的权 第二类信息政策问题在数字时代的例子更是比比皆利被认为是个“好东西”;但在某些情况下,毫无限制地 美国法律中对于限制未成年人在网上接触色情内容允许信息的流通会导致许多现实问题,比如对个人隐私 的规定,就反映了信息的获取权与儿童利益这一社会利的威胁、对国家安全的威胁、对公司商业地位的威胁,等 益之间的平衡。2001年“911”恐怖袭击后颁布的美国等。因此 Rowlands同意对于获取信息的自由施加一定的 《爱国者法案》,出于反恐目的,扩大了政府搜查公民电限制,在某些情况下是必要的。但他同时也警告,社会 话记录、电子邮件记录、图书馆和银行等私人记录的权上的一些强势力出于其私利而限制信息的获取,这样 力,在美国社会引起了很大的争议,其实质就是国家安的危险也是现实存在的。 全利益与个人隐私权之间的冲突。中国政府2007年4月 (2)四个象限 颁布的《政府信息公开条例》中关于“行政机关公开政 随后, Rowlands将这两对内在的矛盾分别放在两个 府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社轴线上,从而分割出了4个象限。然后,他在每一个象 会稳定的规定,也正是这第二种信息政策问题的反映。限中列出了相应的信息政策问题,从而制出了一张信息 互联网也对解决第三类信息政策问题提出了新的挑政策理论框架(如图1所示) 战。在个人或公司网站上建立链接,导向他人受版权保 信息是一种公共产品 护的信息:以流方式( streaming)播放音像资料:共享与 储存受版权保护的文件;在电子公告板上张贴受版权保 保障公民权的信息 信息保护主义 ·免费的公共图书馆 ·数据隐私 护的信息,等等。以上这些行为是否违反版权法?是否 ·互联网 ·政府信息公开 ·国家安全 属于“公平使用”?这些问题都在美国社会引起了很多 ·保障民主 ·商业机密 的争论。信息政策的制定者都需要思考在网上应该如何 咨询服务 ·文化特色 书商依法向公立图书馆·国家优势 在信息的所有权和获取权之间建立新的平衡61。 公开的不望捐赠一定数量的图书 封闭的 受限制的 2. Rowlands的信息政策理论框架 限制的信息 与 Galvin的理论几乎异曲同工,英国学者 Rowlands 流通 供消费选择的信息 保持竞争忧势的信息 信息流通 ·新闻自由 局域网.封闭客户群 也提出了一个类似的、却更简洁的理论框架来分析信息 ·大众媒体 竟争情 ·普及服务 ·专利 政策的问题。其理论框架要点如下。 ·公有—私有整合 知识产权 图书馆中的收费服务 市场研究 (1)两对矛盾 信息娱乐 ·咨询 Rowlands首先提出了有关信息政策的两对矛盾 信息是一种可交易的商品 ①“公共产品”对“可交易的商品” 图1 Rowlands信息政策框架 为激励信息产品与服务的创新与开发,投资人理应 为其付出得到奖励,因此他们的产品应该被赋予产权 (3)矛盾与平衡 但这样做同时也会带来不利后果,对于那些无力支付产 Rowlands也同样认识到了公共信息政策的复杂性与 品的人群来说,对知识产权的保护妨碍了他们平等获得不确定性。与 Galvin的观点相呼应, Rowlands指出每一个 知识的权利。 象限中的项目都与其左右或上下相邻的象限中的项目形 成冲突。因此,如何寻求平衡就构成了制定信息政策的 91994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
124 电子政务 2 E-GOVERNMENT2008 图 1 Rowlands 信息政策框架 项有关信息的基本权利有关，因此都属于 Galvin 所提出 的第一类信息政策问题。 第二类信息政策问题在数字时代的例子更是比比皆 是。美国法律中对于限制未成年人在网上接触色情内容 的规定，就反映了信息的获取权与儿童利益这一社会利 益之间的平衡。2001 年“911 ”恐怖袭击后颁布的美国 《爱国者法案》，出于反恐目的，扩大了政府搜查公民电 话记录、电子邮件记录、图书馆和银行等私人记录的权 力，在美国社会引起了很大的争议，其实质就是国家安 全利益与个人隐私权之间的冲突。中国政府 2007 年 4 月 颁布的《政府信息公开条例》中关于“行政机关公开政 府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社 会稳定”[5]的规定，也正是这第二种信息政策问题的反映。 互联网也对解决第三类信息政策问题提出了新的挑 战。在个人或公司网站上建立链接，导向他人受版权保 护的信息；以流方式（streaming）播放音像资料；共享与 储存受版权保护的文件；在电子公告板上张贴受版权保 护的信息，等等。以上这些行为是否违反版权法？是否 属于“公平使用”？这些问题都在美国社会引起了很多 的争论。信息政策的制定者都需要思考在网上应该如何 在信息的所有权和获取权之间建立新的平衡[6]。 ⒉ Rowlands 的信息政策理论框架 与 Galvin 的理论几乎异曲同工，英国学者 Rowlands 也提出了一个类似的、却更简洁的理论框架来分析信息 政策的问题。其理论框架要点如下。 ⑴两对矛盾 Rowlands 首先提出了有关信息政策的两对矛盾[7]： ①“公共产品”对“可交易的商品” 为激励信息产品与服务的创新与开发，投资人理应 为其付出得到奖励，因此他们的产品应该被赋予产权； 但这样做同时也会带来不利后果，对于那些无力支付产 品的人群来说，对知识产权的保护妨碍了他们平等获得 知识的权利。 ②“获取”对“限制” 绝大多数情况下，最广泛最大限度地获取信息的权 利被认为是个“好东西”；但在某些情况下，毫无限制地 允许信息的流通会导致许多现实问题，比如对个人隐私 的威胁、对国家安全的威胁、对公司商业地位的威胁，等 等。因此 Rowlands 同意对于获取信息的自由施加一定的 限制，在某些情况下是必要的。但他同时也警告，社会 上的一些强势势力出于其私利而限制信息的获取，这样 的危险也是现实存在的。 ⑵四个象限 随后，Rowlands 将这两对内在的矛盾分别放在两个 轴线上，从而分割出了 4 个象限。然后，他在每一个象 限中列出了相应的信息政策问题，从而制出了一张信息 政策理论框架（如图 1 所示）。 ⑶矛盾与平衡 Rowlands 也同样认识到了公共信息政策的复杂性与 不确定性。与Galvin 的观点相呼应，Rowlands 指出每一个 象限中的项目都与其左右或上下相邻的象限中的项目形 成冲突。因此，如何寻求平衡就构成了制定信息政策的
电子政务2 E-GOVERNMEN2008125 主要问题。 Rowlands指出,信息政策是一门妥协的艺术,参考文献: 既不存在绝对好的信息政策,也不存在绝对坏的政策, Weingarten FW. Federal information policy deve lopment:tel 只存在相互竞争的不同利益之间的有效平衡。他也同样 Congressional perspective [M]//McClure C, lenon P, Relyea 认为信息政策应该是灵活的、动态的,与其环境相适应 United States Govermment informationpolicies: views and perspectives. 的。信息政策的制定者必须深入了解信息和数据所处的 Norwood, N ]: Ablex, 1989 2 Galvin T J. Rights in conflict: public policy in an information age 背景与环境。 [M// New worlds in information and documentation: Proceedings 3两个框架的比较 of the 46th FID Conference and Congress. The hague, The Netherlands Rowlands框架与 Galvin的分类在分析问题的角度上 FID,1994:5966 虽有一些差别,实质上却大同小异,在关于信息政策的区emm. elyea HC. Information Policy IM. In Encyclopedia of 根本问题上更是惊人的一致。两者都认识到了信息政策 library and information science48I. New York,Nr:Deke,196 的复杂性与不确定性,指出了制定信息政策没有标准答 Coates JF. What is a Public Policy Issue?[n. interdisciplinary 案,而是要根据情况在多种相互矛盾的利益间寻求平衡 Science Reviews, 1999, 4(1) 这一平衡也不是一旦达成就可以一劳永逸的,需要与时中华人民共和国政府信息公开条例[EB/0L.(200704-24) 俱进,不断依据环境的变化而做出调整。 [2008-1-23].http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/ content 592937. htm 四、有关中国公共信息政策体系的研究 6 Service CR. Fair Use on the Internet[M]. Washington D.C. 公共信息政策是一个框架体系,需要系统地建设并 A Rowlands I. General Overview: Understanding Information Policy 不断完善。中国近年来在制定和完善信息政策体系方面 [M]. East Grinstead, West Sussex, UK: Bower-Saur, 1996:3 也取得了长足的进步。中国学者刘家真和芦艳荣最近 国外有关信息政策的法律法规进行了归纳分类,并对中8 rowlands. Understanding infomation polic:aep, frameworks 国有关信息政策的法规按类别进行了梳理9。他们提到的 and research tools[. East grinstead, West sussex,uK:Bowe 类信息方面的法律法规:信息公开法、知识产权法、隐 ur,1996:27-45 私法,正好体现了 Galvin所提到的三项基本信息权利。他 B刘家真,芦艳荣.政府信息资源开发利用的法律环境[M]/ 们还指出了中国目前的信息政策体系还需要完善的方面, 中国电子政务发展报告No.4.北京:社会科学文献出版社 比如应尽早制定有关保护个人隐私的专项法律,等等 2007:148-164 运用 Galvin和 Rowlands的理论框架进一步探索中国 作者简介 有关信息政策的各类法律法规之间的关联,研究它们之 郑磊,男,1974年生,汉族,现为纽约州立大学奥伯尼分校 间相互制约、相互冲突的方面,寻找其背后潜在的各类政府技术研究中心研究助理,2004年起在该校洛克菲勒公共事务 信息利益与社会利益之间的博弈,探讨平衡与妥协的方与政策学院攻读公共管理与政策博士学位。2004年获亚利桑那大 法,从而提出相关的政策建议,可以是学者们未来研究学公共管理硕士学位(MPA)。研究方向为:电子政务国际比较研究、 的一个方向。这些研究可以为理顺中国信息政策法律之政府信息政策、战略与管理,跨部门信息共享、跨国信息合作等。 间的关系,建立协调完善、执行顺畅的公共信息政策框 架,提供有益的探索:从而为中国的电子政务的建设提 (本文责编:宋文好 供有力的政策支持和法律保障 91994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
电子政务 2 E-GOVERNMENT2008 125 作者简介： 郑磊，男，1974 年生，汉族，现为纽约州立大学奥伯尼分校 政府技术研究中心研究助理，2004 年起在该校洛克菲勒公共事务 与政策学院攻读公共管理与政策博士学位。2004 年获亚利桑那大 学公共管理硕士学位(MPA)。研究方向为：电子政务国际比较研究、 政府信息政策、战略与管理，跨部门信息共享、跨国信息合作等。 （本文责编：宋文好） 主要问题。Rowlands 指出，信息政策是一门妥协的艺术， 既不存在绝对好的信息政策，也不存在绝对坏的政策， 只存在相互竞争的不同利益之间的有效平衡。他也同样 认为信息政策应该是灵活的、动态的，与其环境相适应 的。信息政策的制定者必须深入了解信息和数据所处的 背景与环境[8]。 ⒊两个框架的比较 Rowlands 框架与 Galvin 的分类在分析问题的角度上 虽有一些差别，实质上却大同小异，在关于信息政策的 根本问题上更是惊人的一致。两者都认识到了信息政策 的复杂性与不确定性，指出了制定信息政策没有标准答 案，而是要根据情况在多种相互矛盾的利益间寻求平衡。 这一平衡也不是一旦达成就可以一劳永逸的，需要与时 俱进，不断依据环境的变化而做出调整。 四、有关中国公共信息政策体系的研究 公共信息政策是一个框架体系，需要系统地建设并 不断完善。中国近年来在制定和完善信息政策体系方面 也取得了长足的进步。中国学者刘家真和芦艳荣最近对 国外有关信息政策的法律法规进行了归纳分类，并对中 国有关信息政策的法规按类别进行了梳理[9]。他们提到的 三类信息方面的法律法规：信息公开法、知识产权法、隐 私法，正好体现了 Galvin 所提到的三项基本信息权利。他 们还指出了中国目前的信息政策体系还需要完善的方面， 比如应尽早制定有关保护个人隐私的专项法律，等等。 运用 Galvin 和 Rowlands 的理论框架进一步探索中国 有关信息政策的各类法律法规之间的关联，研究它们之 间相互制约、相互冲突的方面，寻找其背后潜在的各类 信息利益与社会利益之间的博弈，探讨平衡与妥协的方 法，从而提出相关的政策建议，可以是学者们未来研究 的一个方向。这些研究可以为理顺中国信息政策法律之 间的关系，建立协调完善、执行顺畅的公共信息政策框 架，提供有益的探索；从而为中国的电子政务的建设提 供有力的政策支持和法律保障。 参考文献： Weingarten F W. Federal Information Policy Development: the Congressional perspective[M]//McClure C, Hernon P,Relyea H. United States Government information policies: views and perspectives. Norwood, NJ: Ablex，1989 Galvin T J. Rights in conflict: public policy in an information age [M]// New worlds in information and documentation: Proceedings of the 46th FID Conference and Congress. The Hague, The Netherlands: FID, 1994: 59-66 Hernon P,Relyea H C. Information Policy[M]. In Encyclopedia of library and information science 48 II. New York, NY: Dekker, 1968 Coates J F. What is a Public Policy Issue?[J]. Interdisciplinary Science Reviews, 1999, 4(1) 中华人民共和国政府信息公开条例[EB/OL]. (2007-04-24) [2008-1-23]. http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/ content_592937.htm Service C R. Fair Use on the Internet[M]. Washington D.C.: Congressional Research Serivce, 2002: 7-14 Rowlands I. General Overview:Understanding Information Policy [M]. East Grinstead, West Sussex, UK: Bower-Saur, 1996: 3- 16 Rowlands I. Understanding information policy: concept, frameworks and research tools[M]. East Grinstead, West Sussex, UK: BowerSaur, 1996: 27-45 刘家真, 芦艳荣. 政府信息资源开发利用的法律环境[M]// 中国电子政务发展报告 No.4. 北京：社会科学文献出版社， 2007：148-164 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9]