北京大学：《行政管理学 Public Administration》精品课程教学资源（电子教案）第二讲 行政职能

级北水 Public administration 行政管理学 北京大学政府管理学院 张国庆教授

1 行政管理学 北京大学政府管理学院 张国庆 教授 Public Administration

级北水 第二讲行政职能 第一节现代政府行政职能问题的由来与 发展 第二节行政职能的涵义 第三节行政职能的构成 第四节关于政府职能的争论 北京大学政府管理学院行政管理学

北京大学政府管理学院 行政管理学 2 第二讲 行政职能 „ 第一节 现代政府行政职能问题的由来与 发展 „ 第二节 行政职能的涵义 „ 第三节 行政职能的构成 „ 第四节 关于政府职能的争论

级北水 第一节现代政府行政职能问题的由来与发展 罗斯福“新政”一现代政府行政职能问题的由来 1929年10月24日,美国爆发了席卷整个资本主义世界的、也是资 本主义历史上最惨烈的一次经济大危机。 传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展,显现 出了相当的软弱性。随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家 干预为核心的富兰克林·罗斯福“新政”( New deal)的推行,危机 得到了有效的控制,并逐步走出了困境。 ■罗斯福总统启动了应对危机的三R革命:改革( Reform)、复兴 ( Recovery)和救济( Relief)。 “美国只有找到一个领袖并且赋予他以独裁的权力,才能走出 犹豫不决的泥坑”,现在是应将某种专制权力交给某个可以信赖的 人手中的时候了。” 北京大学政府管理学院行政管理学

北京大学政府管理学院 行政管理学 3 第一节 现代政府行政职能问题的由来与发展 „ 一、罗斯福“新政”—现代政府行政职能问题的由来 1929年10月24日，美国爆发了席卷整个资本主义世界的、也是资 本主义历史上最惨烈的一次经济大危机。 „ 传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展，显现 出了相当的软弱性。随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家 干预为核心的富兰克林·罗斯福“新政”（New Deal）的推行，危机 得到了有效的控制，并逐步走出了困境。 „ 罗斯福总统启动了应对危机的三R革命：改革（Reform）、复兴 （Recovery）和救济（Relief）。 ——“美国只有找到一个领袖并且赋予他以独裁的权力，才能走出 犹豫不决的泥坑”,“现在是应将某种专制权力交给某个可以信赖的 人手中的时候了

级北水 罗斯福“新政” 罗斯福和新派“集中注意力于公共事物”,大大强化了政府的职 1大大扩充了总统的立法职能。 那一个时期国会似乎成了行政部门的表决机器。 ■2.大大扩充了总统的行政职能。 总统办事机构总统办公厅的建立“是美国政治制度史上划时 代的事件”,以及各种各样的总统辅助机构,同时将预算局、经济 呗问委员会、国家安全委员会等重要机构置于总统的直接领导之 3.大大扩充了总统的经济职能。 -设立田纳西河流域管理局等经济管理机构,第一次规定联邦 政府对华尔街的管制,“总统即将成为经济总工程师。 罗斯福新政使美国“避免了一场革命”,开创了国家强力干预社会 经济的先例,并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代,罗斯 福本人也因此成为了那一个时期美国人的共同的领袖。 北京大学政府管理学院行政管理学

北京大学政府管理学院 行政管理学 4 罗斯福“新政” „ 罗斯福和新派“集中注意力于公共事物”，大大强化了政府的职 能： „ 1.大大扩充了总统的立法职能。 ——那一个时期国会似乎成了行政部门的表决机器。 „ 2. 大大扩充了总统的行政职能。 ——总统办事机构总统办公厅的建立“是美国政治制度史上划时 代的事件”，以及各种各样的总统辅助机构，同时将预算局、经济 顾问委员会、国家安全委员会等重要机构置于总统的直接领导之 下。 „ 3. 大大扩充了总统的经济职能。 ——设立田纳西河流域管理局等经济管理机构，第一次规定联邦 政府对华尔街的管制， “总统即将成为‘经济总工程师。” „ 罗斯福新政使美国“避免了一场革命”，开创了国家强力干预社会 经济的先例，并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代，罗斯 福本人也因此成为了那一个时期美国人的共同的领袖

级北水 现代政府行政职能问题的由来 尽管西方国家围绕国家干预还是自由经营形成了长时期的争论 先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择 学派等自由经营的理论和实践,亦出现了新福利经济学、新凯 斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实 践,但从总体上看,争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要 干预经济,而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、 干预到什么程度和通过什么方式干预。 人们至少已经认识到,在诸如财产权和资源,垄断、外部效应、 共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上,政府的干 预是不可缺少的与对政府的职能再认识相关,在政府与经济、国 家与社会的相互关系方面,60年代以来西方国家先后出现了“混合 经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象。 北京大学政府管理学院行政管理学 5

北京大学政府管理学院 行政管理学 5 现代政府行政职能问题的由来 „ 尽管西方国家围绕国家干预还是自由经营形成了长时期的争论， 先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择 学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩 斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实 践，但从总体上看，争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要 干预经济，而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、 干预到什么程度和通过什么方式干预。 „ 人们至少已经认识到，在诸如财产权和资源，垄断、外部效应、 共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干 预是不可缺少的与对政府的职能再认识相关，在政府与经济、国 家与社会的相互关系方面，60年代以来西方国家先后出现了“混合 经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象

级北水 二、“东亚经济奇迹”—后发展国家政府行政职 能问题的产生 ■东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程 中,普遍实行了政府主导(指导)型的经济发展战 略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和 价格管理、确定外资外贸体系等方法,形成了“官、 产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制,进 而促成了社会经济的超常规的高速发展,创造了举世 瞩目的“东亚经济奇迹”。 案例:日本和韩国 北京大学政府管理学院行政管理学 6

北京大学政府管理学院 行政管理学 6 二、“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职 能问题的产生 „ 东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程 中，普遍实行了政府主导（指导）型的经济发展战 略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和 价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、 产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进 而促成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世 瞩目的“东亚经济奇迹”。 „ 案例：日本和韩国

级北水 后发展国家政府行政职能问题产生 东亚国家和地区在实践方面的成功,不仅在于政府据 有广泛的权能地位,而且在于这种权能地位得到了社 会的比较普遍的认同和遵从,更在于政府从权能地位 出发,通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的 方式有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的 提高,并因此唤醒了国民的民族自信心和自豪感。 它们的经验还证明,经济现代化的过程不可能是纯经 济的过程,而只能是特定的政治、经济、社会、文化 等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度 说,如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目 标,那么,在一定历史时期内遵从政府的导向和经济 规制,暂时放弃有关政治理念的纷争,避免社会动 荡,对于后发展的国家来说可能是最明智的选择。 北京大学政府管理学院行政管理学

北京大学政府管理学院 行政管理学 7 后发展国家政府行政职能问题产生 „ 东亚国家和地区在实践方面的成功，不仅在于政府据 有广泛的权能地位，而且在于这种权能地位得到了社 会的比较普遍的认同和遵从，更在于政府从权能地位 出发，通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的 方式有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的 提高，并因此唤醒了国民的民族自信心和自豪感。 „ 它们的经验还证明，经济现代化的过程不可能是纯经 济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化 等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度 说，如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目 标，那么，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济 规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动 荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择

级北水 “东亚金融危机”—一后发展国家政府 行政职能问题的修正 ■东亚金融危机反映出,实现和初步实现了现代化发展目标的东亚 国家和地区,其社会内蕴着的“传统”与“现代化”的矛盾较之启动现 代化的时期更为严重和深刻,反映出在当代人类社会发展进步的 主流特征急剧发生质量变换一工业化社会向信息化社会转换、工 业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程 中,东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准 备和参与不足。 同时,在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中,显然高估了国 际金融资本对发展本国经济的积极意义,低估了国际金融资本和 经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响,以至于未能及时 而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式,未能及时而有效 地改变经济体制和经济增长方式,未能及时而有效地修正政府的 公共政策,因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契 机,终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重 的机会成本。 北京大学政府管理学院行政管理学 8

北京大学政府管理学院 行政管理学 8 三、“东亚金融危机” ——后发展国家政府 行政职能问题的修正 „ 东亚金融危机反映出，实现和初步实现了现代化发展目标的东亚 国家和地区，其社会内蕴着的“传统”与“现代化”的矛盾较之启动现 代化的时期更为严重和深刻，反映出在当代人类社会发展进步的 主流特征急剧发生质量变换—工业化社会向信息化社会转换、工 业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程 中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准 备和参与不足。 „ 同时，在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中，显然高估了国 际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国际金融资本和 经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响，以至于未能及时 而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效 地改变经济体制和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的 公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契 机，终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重 的机会成本

级北水 后发展国家政府行政职能问题修正 东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可 以表述为: 通过制定和执行社会发展政策,从主要维护社会秩序转向维护社 会正义与公平、实现社会均衡发展,包括适时制定和执行退休养 老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政 策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。 ■破除资源占有的垄断一尤其是借助公共权力实现资源占有的垄 断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不 仅仅是富裕程度,是重释政府社会职能的基本问题。 北京大学政府管理学院行政管理学

北京大学政府管理学院 行政管理学 9 后发展国家政府行政职能问题修正 „ 东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可 以表述为： „ 通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社 会正义与公平、实现社会均衡发展，包括适时制定和执行退休养 老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政 策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。 „ 破除资源占有的垄断—尤其是借助公共权力实现资源占有的垄 断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不 仅仅是富裕程度，是重释政府社会职能的基本问题

级北水 第二节行政职能的涵义 行政职能的涵义 职能,是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念 ■职能问题的核心价值点,在于回答一定的公共主体“应该做什么” 的问题,其反题则在于“不应该做什么”。在扩展的意义上,职能 问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。 行政职能,是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能,是相 关政治权利主体按照一定的规则,经由一定的过程,通过多种表 达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合,从而赋予的国家行 政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总 称,是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生, 并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。 北京大学政府管理学院行政管理学

北京大学政府管理学院 行政管理学 10 第二节 行政职能的涵义 „ 一、行政职能的涵义 „ 职能，是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。 „ 职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应该做什么” 的问题，其反题则在于“不应该做什么”。在扩展的意义上，职能 问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。 „ 行政职能，是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相 关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表 达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行 政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总 称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生， 并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称