级北水 Public administration 行政管理学 北京大学政府管理学院 张国庆教授
1 行政管理学 北京大学政府管理学院 张国庆 教授 Public Administration
级北水 第二讲行政职能 第一节现代政府行政职能问题的由来与 发展 第二节行政职能的涵义 第三节行政职能的构成 第四节关于政府职能的争论 北京大学政府管理学院行政管理学
北京大学政府管理学院 行政管理学 2 第二讲 行政职能 第一节 现代政府行政职能问题的由来与 发展 第二节 行政职能的涵义 第三节 行政职能的构成 第四节 关于政府职能的争论
级北水 第一节现代政府行政职能问题的由来与发展 罗斯福“新政”一现代政府行政职能问题的由来 1929年10月24日,美国爆发了席卷整个资本主义世界的、也是资 本主义历史上最惨烈的一次经济大危机。 传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展,显现 出了相当的软弱性。随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家 干预为核心的富兰克林·罗斯福“新政”( New deal)的推行,危机 得到了有效的控制,并逐步走出了困境。 ■罗斯福总统启动了应对危机的三R革命:改革( Reform)、复兴 ( Recovery)和救济( Relief)。 “美国只有找到一个领袖并且赋予他以独裁的权力,才能走出 犹豫不决的泥坑”,现在是应将某种专制权力交给某个可以信赖的 人手中的时候了。” 北京大学政府管理学院行政管理学
北京大学政府管理学院 行政管理学 3 第一节 现代政府行政职能问题的由来与发展 一、罗斯福“新政”—现代政府行政职能问题的由来 1929年10月24日，美国爆发了席卷整个资本主义世界的、也是资 本主义历史上最惨烈的一次经济大危机。 传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展，显现 出了相当的软弱性。随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家 干预为核心的富兰克林·罗斯福“新政”（New Deal）的推行，危机 得到了有效的控制，并逐步走出了困境。 罗斯福总统启动了应对危机的三R革命：改革（Reform）、复兴 （Recovery）和救济（Relief）。 ——“美国只有找到一个领袖并且赋予他以独裁的权力，才能走出 犹豫不决的泥坑”,“现在是应将某种专制权力交给某个可以信赖的 人手中的时候了
级北水 罗斯福“新政” 罗斯福和新派“集中注意力于公共事物”,大大强化了政府的职 1大大扩充了总统的立法职能。 那一个时期国会似乎成了行政部门的表决机器。 ■2.大大扩充了总统的行政职能。 总统办事机构总统办公厅的建立“是美国政治制度史上划时 代的事件”,以及各种各样的总统辅助机构,同时将预算局、经济 呗问委员会、国家安全委员会等重要机构置于总统的直接领导之 3.大大扩充了总统的经济职能。 -设立田纳西河流域管理局等经济管理机构,第一次规定联邦 政府对华尔街的管制,“总统即将成为经济总工程师。 罗斯福新政使美国“避免了一场革命”,开创了国家强力干预社会 经济的先例,并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代,罗斯 福本人也因此成为了那一个时期美国人的共同的领袖。 北京大学政府管理学院行政管理学
北京大学政府管理学院 行政管理学 4 罗斯福“新政” 罗斯福和新派“集中注意力于公共事物”，大大强化了政府的职 能： 1.大大扩充了总统的立法职能。 ——那一个时期国会似乎成了行政部门的表决机器。 2. 大大扩充了总统的行政职能。 ——总统办事机构总统办公厅的建立“是美国政治制度史上划时 代的事件”，以及各种各样的总统辅助机构，同时将预算局、经济 顾问委员会、国家安全委员会等重要机构置于总统的直接领导之 下。 3. 大大扩充了总统的经济职能。 ——设立田纳西河流域管理局等经济管理机构，第一次规定联邦 政府对华尔街的管制， “总统即将成为‘经济总工程师。” 罗斯福新政使美国“避免了一场革命”，开创了国家强力干预社会 经济的先例，并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代，罗斯 福本人也因此成为了那一个时期美国人的共同的领袖
级北水 现代政府行政职能问题的由来 尽管西方国家围绕国家干预还是自由经营形成了长时期的争论 先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择 学派等自由经营的理论和实践,亦出现了新福利经济学、新凯 斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实 践,但从总体上看,争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要 干预经济,而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、 干预到什么程度和通过什么方式干预。 人们至少已经认识到,在诸如财产权和资源,垄断、外部效应、 共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上,政府的干 预是不可缺少的与对政府的职能再认识相关,在政府与经济、国 家与社会的相互关系方面,60年代以来西方国家先后出现了“混合 经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象。 北京大学政府管理学院行政管理学 5
北京大学政府管理学院 行政管理学 5 现代政府行政职能问题的由来 尽管西方国家围绕国家干预还是自由经营形成了长时期的争论， 先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择 学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩 斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实 践，但从总体上看，争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要 干预经济，而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、 干预到什么程度和通过什么方式干预。 人们至少已经认识到，在诸如财产权和资源，垄断、外部效应、 共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干 预是不可缺少的与对政府的职能再认识相关，在政府与经济、国 家与社会的相互关系方面，60年代以来西方国家先后出现了“混合 经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象
级北水 二、“东亚经济奇迹”—后发展国家政府行政职 能问题的产生 ■东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程 中,普遍实行了政府主导(指导)型的经济发展战 略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和 价格管理、确定外资外贸体系等方法,形成了“官、 产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制,进 而促成了社会经济的超常规的高速发展,创造了举世 瞩目的“东亚经济奇迹”。 案例:日本和韩国 北京大学政府管理学院行政管理学 6
北京大学政府管理学院 行政管理学 6 二、“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职 能问题的产生 东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程 中，普遍实行了政府主导（指导）型的经济发展战 略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和 价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、 产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进 而促成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世 瞩目的“东亚经济奇迹”。 案例：日本和韩国
级北水 后发展国家政府行政职能问题产生 东亚国家和地区在实践方面的成功,不仅在于政府据 有广泛的权能地位,而且在于这种权能地位得到了社 会的比较普遍的认同和遵从,更在于政府从权能地位 出发,通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的 方式有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的 提高,并因此唤醒了国民的民族自信心和自豪感。 它们的经验还证明,经济现代化的过程不可能是纯经 济的过程,而只能是特定的政治、经济、社会、文化 等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度 说,如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目 标,那么,在一定历史时期内遵从政府的导向和经济 规制,暂时放弃有关政治理念的纷争,避免社会动 荡,对于后发展的国家来说可能是最明智的选择。 北京大学政府管理学院行政管理学
北京大学政府管理学院 行政管理学 7 后发展国家政府行政职能问题产生 东亚国家和地区在实践方面的成功，不仅在于政府据 有广泛的权能地位，而且在于这种权能地位得到了社 会的比较普遍的认同和遵从，更在于政府从权能地位 出发，通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的 方式有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的 提高，并因此唤醒了国民的民族自信心和自豪感。 它们的经验还证明，经济现代化的过程不可能是纯经 济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化 等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度 说，如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目 标，那么，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济 规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动 荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择
级北水 “东亚金融危机”—一后发展国家政府 行政职能问题的修正 ■东亚金融危机反映出,实现和初步实现了现代化发展目标的东亚 国家和地区,其社会内蕴着的“传统”与“现代化”的矛盾较之启动现 代化的时期更为严重和深刻,反映出在当代人类社会发展进步的 主流特征急剧发生质量变换一工业化社会向信息化社会转换、工 业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程 中,东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准 备和参与不足。 同时,在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中,显然高估了国 际金融资本对发展本国经济的积极意义,低估了国际金融资本和 经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响,以至于未能及时 而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式,未能及时而有效 地改变经济体制和经济增长方式,未能及时而有效地修正政府的 公共政策,因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契 机,终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重 的机会成本。 北京大学政府管理学院行政管理学 8
北京大学政府管理学院 行政管理学 8 三、“东亚金融危机” ——后发展国家政府 行政职能问题的修正 东亚金融危机反映出，实现和初步实现了现代化发展目标的东亚 国家和地区，其社会内蕴着的“传统”与“现代化”的矛盾较之启动现 代化的时期更为严重和深刻，反映出在当代人类社会发展进步的 主流特征急剧发生质量变换—工业化社会向信息化社会转换、工 业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程 中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准 备和参与不足。 同时，在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中，显然高估了国 际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国际金融资本和 经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响，以至于未能及时 而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效 地改变经济体制和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的 公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契 机，终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重 的机会成本
级北水 后发展国家政府行政职能问题修正 东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可 以表述为: 通过制定和执行社会发展政策,从主要维护社会秩序转向维护社 会正义与公平、实现社会均衡发展,包括适时制定和执行退休养 老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政 策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。 ■破除资源占有的垄断一尤其是借助公共权力实现资源占有的垄 断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不 仅仅是富裕程度,是重释政府社会职能的基本问题。 北京大学政府管理学院行政管理学
北京大学政府管理学院 行政管理学 9 后发展国家政府行政职能问题修正 东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可 以表述为： 通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社 会正义与公平、实现社会均衡发展，包括适时制定和执行退休养 老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政 策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。 破除资源占有的垄断—尤其是借助公共权力实现资源占有的垄 断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不 仅仅是富裕程度，是重释政府社会职能的基本问题
级北水 第二节行政职能的涵义 行政职能的涵义 职能,是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念 ■职能问题的核心价值点,在于回答一定的公共主体“应该做什么” 的问题,其反题则在于“不应该做什么”。在扩展的意义上,职能 问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。 行政职能,是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能,是相 关政治权利主体按照一定的规则,经由一定的过程,通过多种表 达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合,从而赋予的国家行 政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总 称,是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生, 并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。 北京大学政府管理学院行政管理学
北京大学政府管理学院 行政管理学 10 第二节 行政职能的涵义 一、行政职能的涵义 职能，是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。 职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应该做什么” 的问题，其反题则在于“不应该做什么”。在扩展的意义上，职能 问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。 行政职能，是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相 关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表 达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行 政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总 称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生， 并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称
