北京大学：《行政管理学 Public Administration》精品课程教学资源（电子教案）第三讲 行政权力

级北水 Public administration 行政管理学 北京大学政府管理学院 张国庆教授

1 行政管理学 北京大学政府管理学院 张国庆 教授 Public Administration

级北水 第三讲行政权力 第一节行政权力概述 第二节行政权力的分配 ■第三节行政授权 第四节行政权力的行使 北京大学政府管理学院行政管理学

北京大学政府管理学院 行政管理学 2 第三讲 行政权力 „ 第一节 行政权力概述 „ 第二节 行政权力的分配 „ 第三节 行政授权 „ 第四节 行政权力的行使

级北水 第一节行政权力概述 一、行政权力的涵义 行政权力的这一定义,包括以下五个方面的主要内容: ■第一,行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。 第二,行政权力的根本目标,是通过执行国家的法律和政策有效 地实现国家意志。 第三,行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令 第四,行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组 织和集团,囊括领土范围内的整个社会。 ■第五,行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。 北京大学政府管理学院行政管理学

北京大学政府管理学院 行政管理学 3 第一节 行政权力概述 „ 一、行政权力的涵义 „ 行政权力的这一定义，包括以下五个方面的主要内容： „ 第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。 „ 第二，行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效 地实现国家意志。 „ 第三，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。 „ 第四，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组 织和集团，囊括领土范围内的整个社会。 „ 第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力

级北水 关于行政权力的主要学说 (一)早期分权学说 亚里士多德( Aristotle)《政治学》;古罗马的波利比阿( Polybius) (二)三权分立学说 查理·孟德斯鸠( Charles Montesquieu) (三)政治与行政二分法 乔汉布隆赤里( Johann bluntsch);伍德罗,威尔逊;马克斯韦伯; 古德诺 (四)五权宪法学说 孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上,结合中国的政治传 统所创立的一种学说。 (五)议行合一学说 马克思主义的观点,认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴黎 公社首创了议行合一的先例。 (六)组织权力学说 -组织权力普遍存在,其重要功能在于建立和维持社会秩序 北京大学政府管理学院行政管理学

北京大学政府管理学院 行政管理学 4 二、关于行政权力的主要学说 „ （一）早期分权学说 „ ——亚里士多德 (Aristotle) 《政治学》；古罗马的波利比阿(Polybius) „ （二）三权分立学说 „ ——查理·孟德斯鸠（Charles Montesquieu） „ （三）政治与行政二分法 „ ——乔汉·布隆赤里(Johann Bluntschli)；伍德罗·威尔逊；马克斯·韦伯； 古德诺 „ （四）五权宪法学说 „ ——孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传 统所创立的一种学说。 „ （五）议行合一学说 „ ——马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴黎 公社首创了议行合一的先例。 „ （六）组织权力学说 „ ——组织权力普遍存在，其重要功能在于建立和维持社会秩序

级北水 、行政权力的结构 (一)行政权力的静态结构 —纵向的层级结构+横向的部门结构 (二)行政权力的动态结构 由权力作用的方向、方式、轨道、 层次、时间和结果等要素结合在一起所 构成的权力运行模式 北京大学政府管理学院行政管理学 5

北京大学政府管理学院 行政管理学 5 三、行政权力的结构 „ （一）行政权力的静态结构 „ ——纵向的层级结构+横向的部门结构 „ （二）行政权力的动态结构 „ ——由权力作用的方向、方式、轨道、 层次、时间和结果等要素结合在一起所 构成的权力运行模式

级北水 四、行政权力的特征及其与其他权力的关系 (一)行政权力的特性 ■1.公共性 ■作为一种国家权力,行政权力本来就属于公共权力,公共性自然 是其主要特征。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活 动,其目的在于提供公共物品、维护公共利益 2.手段性。 行政权力本身不是目的,而是实现目的的手段。行政权力要实现 的目的并非产生于行政系统本身,而是来自于行政权力之外。从 法理上讲,行政权力属于派生性的权力,是经公民政治授权或经 立法权力委任之后产生的,它必须执行赋予它权力的公民或国家 立法机关的意志。 ■3.自主性。 行政权力的自主性首先是其相对独立的特性,这主要表现在两个 方面:即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性。 北京大学政府管理学院行政管理学 6

北京大学政府管理学院 行政管理学 6 四、行政权力的特征及其与其他权力的关系 „ （一）行政权力的特性 „ 1．公共性。 „ 作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力，公共性自然 是其主要特征。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活 动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。 „ 2．手段性。 „ 行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力要实现 的目的并非产生于行政系统本身，而是来自于行政权力之外。从 法理上讲，行政权力属于派生性的权力，是经公民政治授权或经 立法权力委任之后产生的，它必须执行赋予它权力的公民或国家 立法机关的意志。 „ 3．自主性。 „ 行政权力的自主性首先是其相对独立的特性，这主要表现在两个 方面：即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性

级北水 (一)行政权力的特性 4.一元性 行政权力的一元性表现在三个方面:其一,在一个国家内,拥有和行使 行政权力的组织系统只能是一个:其二,在一个国家的行政系统内部 只能存在一个权力中心,首长负责制是一般行政管理机关的领导原则 其三,行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆 性,亦即行政权力运行的单向性。 5.时效性。 行政权力主要是要有效地执行国家意志,以迅速实现公共利益。所以 时间就成为行政权力结构中重要的 效率也才成为行政权力所追求 的直接目的。注重时效是行政权力明显的特征之 6.膨胀性 行政权力还有一个很重要的特性,即自我膨胀特性。这种特性表现为两 种情况:二种是行政权力的自然增长,由行政权力的结构功能正向发展 所决定,属正常状态;另一种是行政权力的恶性膨胀,就如帕金森定律 和彼得金 原理所揭示的那样,属异常现象 北京大学政府管理学院行政管理学

北京大学政府管理学院 行政管理学 7 （一）行政权力的特性 „ 4．一元性。 „ 行政权力的一元性表现在三个方面：其一，在一个国家内，拥有和行使 行政权力的组织系统只能是一个；其二，在一个国家的行政系统内部， 只能存在一个权力中心，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则； 其三，行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆 性，亦即行政权力运行的单向性。 „ 5．时效性。 „ 行政权力主要是要有效地执行国家意志，以迅速实现公共利益。所以， 时间就成为行政权力结构中重要的坐标，效率也才成为行政权力所追求 的直接目的。注重时效是行政权力明显的特征之一。 „ 6．膨胀性。 „ 行政权力还有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。这种特性表现为两 种情况：一种是行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展 所决定，属正常状态；另一种是行政权力的恶性膨胀，就如帕金森定律 和彼得金字塔原理所揭示的那样，属异常现象

级北水 (二)行政权力和其他政治权力的关系 1.行政权力和立法权力 ——同属国家权力;区别在权力的性质和作用结果、功能和价值 原则。 ■2.行政权力和司法权力 —同属国家权力;区别在权力运行方向、主体在权力体系中的 独立性、权力的作用和功能和权力的价值原则 3.行政权力和政党权力 —属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题,区别在于权 力目的、结构、合理合法程度、客体和手段。 北京大学政府管理学院行政管理学 8

北京大学政府管理学院 行政管理学 8 （二）行政权力和其他政治权力的关系 „ 1．行政权力和立法权力 „ ——同属国家权力；区别在权力的性质和作用结果、功能和价值 原则。 „ 2．行政权力和司法权力 „ ——同属国家权力；区别在权力运行方向、主体在权力体系中的 独立性、权力的作用和功能和权力的价值原则 。 „ 3．行政权力和政党权力 „ ——属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题，区别在于权 力目的、结构、合理合法程度、客体和手段

级北水 五、行政国家—20世纪行政权力发展的 独特现象 ■20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色,它从“政 治侍女”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。20世纪的行政权力 已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色,它从“政治侍女”的地位一跃 上升到执政治牛耳之位。 在行政制度充分发展的国家,行政事务、政府职能、官员制度都 相当发达,以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为主要内涵 的行政权力扩张,使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。 对于这种情况,英美法学家形象地将其概括为“行政国家”,美国 行政学家沃尔多又对此进行了专门的系统描述。 北京大学政府管理学院行政管理学

北京大学政府管理学院 行政管理学 9 五、行政国家──20世纪行政权力发展的 独特现象 „ 20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，它从“政 治侍女”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。 20世纪的行政权力 已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，它从“政治侍女”的地位一跃 上升到执政治牛耳之位。 „ 在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都 相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为主要内涵 的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。 对于这种情况，英美法学家形象地将其概括为“行政国家”，美国 行政学家沃尔多又对此进行了专门的系统描述

级北水 如何认识“行政国家”现象呢? 首先,行政国家的出现,是大工业时代科学技 术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。 其次,应该看到,与行政国家现象相伴而生的 行政越权现象,是在行政权力增长过程中自身 的恶性膨胀造成的 ■最后,必须强调指出,行政权力在由“守夜警 察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过 程中,其本质特征并没有发生根本改变。 北京大学政府管理学院行政管理学

北京大学政府管理学院 行政管理学 10 如何认识“行政国家”现象呢？ „ 首先，行政国家的出现，是大工业时代科学技 术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。 „ 其次，应该看到，与行政国家现象相伴而生的 行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身 的恶性膨胀造成的。 „ 最后，必须强调指出，行政权力在由“守夜警 察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过 程中，其本质特征并没有发生根本改变