香港无证儿童案一中央与地方的关系 案情：1997年7月1日，香港回归中国，《香港特别行政区基本法》正式实施， 该法第24条规定，香港特区永久性居民在香港以外所生的中国籍子女“在香港特 别行政区享有居留权和有资格依照香港特别行政区法律取得载明其居留权的永 久性居民身份证”。据统计，这批人士约160万人，包括香港永久性居民在内地 的婚生子女和非婚生子女，但特别行政区总面积只有1068平方公里，常住人口已 达650万。为了减轻香港人口压力，香港政府与中央政府曾达成协议，对这批人 进入香港居留实行许可证制度，每天最多允许150人进入香港。在香港回归前夕， 社会上流传香港回归后将实施严格的居留管制制度，加上有些家长没有耐心等待 居留审批，于是就有些家长让子女偷渡到香港。1997年7月9日，香港临时立 法会制定《1997年入境（修改）（第3号）条例》，该条例只承认香港永久性 居民中中国公民在内地的婚生子女构成香港永久性居民，规定了这批人进入香港 居住的法律程序，并规定申请必须在香港以外进行，该条例对条例生效前偷渡来 港的人有溯及力。香港回归后，特区政府对偷渡来港的儿童进行拘捕并计划遣返 内地，要求他们办理申请批准手续后，按照顺序合法来港居住。非法居留的一千 多名无证儿童中的家长纷纷起诉状告香港特区政府。香港高等法院经审理裁决如 下：第一，基本法第24条明确规定了享有居留权的主体，但没有规定确定与核 实这批人的身份和他们行使权利的程序，这是对特区立法的保留；第二，特区入 境条例设立居留权申请制度，符合基本法的精神：基本法第22条（即“中国其 他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续，其中进入香港特别行政区定居 的人数由中央人民政府主管部门征求香港特别行政区的意见后确定。”)适用于 根据第24条拥有居港权的内地人士：第三，香港永久性居民在内地的婚生子女 与非婚生子女享有同等权利。高院判决后，原告与被告均不服，向香港终审法院 上诉。1999年1月29日，香港特别行政区终审法院作出终审判决：第一，香港 永久性居民在内地的婚生子女与非婚生子女都享有在香港居住的权利：第二，只 要具有特区政府颁发的居港权证，已经到港的儿童即使未经内地政府批准，也不 能遣返：第三，香港终审法院享有宪法性管辖权，如果全国人大及其常委会的立 法与基本法相抵触，香港法院也有权审查并宣布全国人大及其常委会的立法无 效。由于担心移民潮影响香港的繁荣稳定，特首董建华于1999年5月建议国务
香港无证儿童案 ——中央与地方的关系 案情：1997 年 7 月 1 日，香港回归中国，《香港特别行政区基本法》正式实施， 该法第 24 条规定,香港特区永久性居民在香港以外所生的中国籍子女“在香港特 别行政区享有居留权和有资格依照香港特别行政区法律取得载明其居留权的永 久性居民身份证”。据统计，这批人士约 160 万人，包括香港永久性居民在内地 的婚生子女和非婚生子女，但特别行政区总面积只有 1068 平方公里,常住人口已 达 650 万。为了减轻香港人口压力，香港政府与中央政府曾达成协议，对这批人 进入香港居留实行许可证制度，每天最多允许 150 人进入香港。在香港回归前夕， 社会上流传香港回归后将实施严格的居留管制制度，加上有些家长没有耐心等待 居留审批，于是就有些家长让子女偷渡到香港。1997 年 7 月 9 日，香港临时立 法会制定《1997 年入境（修改）（第 3 号）条例》，该条例只承认香港永久性 居民中中国公民在内地的婚生子女构成香港永久性居民，规定了这批人进入香港 居住的法律程序，并规定申请必须在香港以外进行，该条例对条例生效前偷渡来 港的人有溯及力。香港回归后，特区政府对偷渡来港的儿童进行拘捕并计划遣返 内地，要求他们办理申请批准手续后,按照顺序合法来港居住。非法居留的一千 多名无证儿童中的家长纷纷起诉状告香港特区政府。香港高等法院经审理裁决如 下：第一，基本法第 24 条明确规定了享有居留权的主体，但没有规定确定与核 实这批人的身份和他们行使权利的程序，这是对特区立法的保留；第二，特区入 境条例设立居留权申请制度，符合基本法的精神；基本法第 22 条（即“中国其 他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续,其中进入香港特别行政区定居 的人数由中央人民政府主管部门征求香港特别行政区的意见后确定。”）适用于 根据第 24 条拥有居港权的内地人士；第三，香港永久性居民在内地的婚生子女 与非婚生子女享有同等权利。高院判决后，原告与被告均不服，向香港终审法院 上诉。1999 年 1 月 29 日，香港特别行政区终审法院作出终审判决：第一，香港 永久性居民在内地的婚生子女与非婚生子女都享有在香港居住的权利；第二，只 要具有特区政府颁发的居港权证，已经到港的儿童即使未经内地政府批准，也不 能遣返；第三，香港终审法院享有宪法性管辖权，如果全国人大及其常委会的立 法与基本法相抵触，香港法院也有权审查并宣布全国人大及其常委会的立法无 效。由于担心移民潮影响香港的繁荣稳定，特首董建华于 1999 年 5 月建议国务
院提请全国人大常委会解释基本法。全国人大常委会于1999年6月对基本法进 行了解释。 问题：《香港特别行政区基本法》第22条与第24条是否一并适用？香港法 院能否审查全国人大及其常委会的决定？全国人大常委会是否有权解释《香港特 别行政区基本法》，其效力如何？ 评析：1、《香港特别行政区基本法》第22条是否与第24条一并适用？(1) 《香港特别行政区基本法》第22条明确规定：“中国其他地区的人进入香港特别 行政区须办理批准手续，其中进入香港特别行政区定居的人数由中央人民政府主 管部门征求香港特别行政区的意见后确定。”这里所指“中国其他地区的人”既 包括一般赴港暂时居住的人，也包括那些自称是有居留权的香港永久性居民在内 地所生子女欲进入香港定居的人。根据我国公安部发布的《中国公民因私往来香 港地区或者澳门地区的暂行管理办法》以及全国人大常委会通过的《中华人民共 和国公民出境入境管理法》的规定，“中国对于申请出国的公民，发给护照：对于 来往香港的公民发给通行证。其中来香港定居的，发给单程通行证”，“定居在外 国和港澳地区的中国公民持有中国护照或者回乡证等旅行证件，则可自由出入境， 不必事先经过申请和审批。”任何中国公民出境入境都必须经申请和审批，只有 定居在香港的中国公民，而且必须持有回乡证，才“可自由出入境”。(2)组织 偷渡，无论在内地或者香港，都是严重的犯罪行为。按照1994年全国人大常委会 《关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境犯罪的补充规定》和香港法律第115 章《人民入境条例》第ⅦB的规定，对此类犯罪行为都处刑很重。因此，全国人 大常委会于1999年6月对《香港特别行政区基本法》第22条第4款和第24条 第2款第3项做出解释：《香港特别行政区基本法》第22条关于内地人士进入 香港特别行政区定居的人数由中央人民政府主管部门征求香港特别行政区的意 见后确定的规定适用于第24条所指香港永久性居民在内地所生子女。这一解释 于1999年7月1日生效，但对既定判决无溯及力。 2、香港法院无权审查全国人大及其常委会的决定：(1)根据我国宪法的规 定，全国人大及其常委会是我国的最高权力机关和立法机关，有权监督行政机关 和司法机关的工作，但各级法院无权审查全国人大及其常委会的法律、决定和其
院提请全国人大常委会解释基本法。全国人大常委会于 1999 年 6 月对基本法进 行了解释。 问题：《香港特别行政区基本法》第 22 条与第 24 条是否一并适用?香港法 院能否审查全国人大及其常委会的决定？全国人大常委会是否有权解释《香港特 别行政区基本法》，其效力如何？ 评析： 1、《香港特别行政区基本法》第 22 条是否与第 24 条一并适用?（1） 《香港特别行政区基本法》第 22 条明确规定:“中国其他地区的人进入香港特别 行政区须办理批准手续,其中进入香港特别行政区定居的人数由中央人民政府主 管部门征求香港特别行政区的意见后确定。”这里所指“中国其他地区的人”既 包括一般赴港暂时居住的人，也包括那些自称是有居留权的香港永久性居民在内 地所生子女欲进入香港定居的人。根据我国公安部发布的《中国公民因私往来香 港地区或者澳门地区的暂行管理办法》以及全国人大常委会通过的《中华人民共 和国公民出境入境管理法》的规定,“中国对于申请出国的公民,发给护照；对于 来往香港的公民发给通行证。其中来香港定居的,发给单程通行证”,“定居在外 国和港澳地区的中国公民持有中国护照或者回乡证等旅行证件,则可自由出入境, 不必事先经过申请和审批。”任何中国公民出境入境都必须经申请和审批,只有 定居在香港的中国公民,而且必须持有回乡证,才“可自由出入境”。（2）组织 偷渡,无论在内地或者香港,都是严重的犯罪行为。按照 1994 年全国人大常委会 《关于严惩组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定》和香港法律第 115 章《人民入境条例》第ⅦＢ的规定,对此类犯罪行为都处刑很重。因此，全国人 大常委会于 1999 年 6 月对《香港特别行政区基本法》第 22 条第 4 款和第 24 条 第 2 款第 3 项做出解释：《香港特别行政区基本法》第 22 条关于内地人士进入 香港特别行政区定居的人数由中央人民政府主管部门征求香港特别行政区的意 见后确定的规定适用于第 24 条所指香港永久性居民在内地所生子女。这一解释 于 1999 年 7 月 1 日生效，但对既定判决无溯及力。 2、香港法院无权审查全国人大及其常委会的决定：（1）根据我国宪法的规 定，全国人大及其常委会是我国的最高权力机关和立法机关，有权监督行政机关 和司法机关的工作，但各级法院无权审查全国人大及其常委会的法律、决定和其
它行为。只有上级人大常委会和全国人大常委会有权审查和撤销那些被视为违宪 或者违法的或者“不适当”的法规、决定和规章等。(2)根据《香港特别行政 区基本法》的规定，一方面，全国人大授权依照本法规定香港特别行政区“实行高 度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”（第2条）。但另一 方面，《香港特别行政区基本法》第12条规定：“香港特别行政区是中华人民共 和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”这就是说， 第一、基本法制定权和修改权属于全国人大及其常委会(《香港特别行政区基本 法》第159条)；第二，特别行政区制定的法律报全国人大常委会备案，必要时全 国人大常委会可以发还，使之失效(《香港特别行政区基本法》第17条)；第三， 列于《香港特别行政区基本法》附件三的全国性法律应在香港特别行政区实施。 如果进入战争状态或紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关的全国性法律在 香港特别行政区实施(《香港特别行政区基本法》第18条)，；第四，第104条规 定香港特别行政区的所有官员包括司法人员必须宣誓效忠基本法和中华人民共 和国香港特别行政区，等。(3)《香港特别行政区基本法》第81条规定：“原 在香港的司法体制，除因设立香港特别行政区终审法院而产生变化外，予以保留。” 第19条还规定：“香港特别行政区法院除继续保持香港原有法律制度和原则对法 院审判权所作的限制外，对香港特别行政区所有案件均有审判权。”基于香港的 普通法传统，香港终审法院有权根据《香港特别行政区基本法》审查香港立法会 制定的法律法规是否符合基本法的规范、原则和精神，但无权对全国人大及其常 委会的立法行为是否符合《香港特别行政区基本法》进行审查，否则将挑战我国 的人大宪政体制。 3、全国人大常委会有权解释《香港特别行政区基本法》，其解释与被解释 的法律具有同等效力：全国人大及其常委会是最高国家权力机关，它们通过的解 释决定虽然不具法典的形式，有些还不具条文化，但解释决定与被解释的法律有 同等效力。我国现行宪法第67条第4项规定全国人大常委会行使“解释法律” 的职权，立法法第42条也做了相关规定，立法法第47条还明确规定：“全国人 民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”《香港特别行政区 基本法》是全国人大通过的基本法律，同样属于全国人大常委会行使法律解释权 的范畴
它行为。只有上级人大常委会和全国人大常委会有权审查和撤销那些被视为违宪 或者违法的或者“不适当”的法规、决定和规章等。（2）根据《香港特别行政 区基本法》的规定,一方面,全国人大授权依照本法规定香港特别行政区“实行高 度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”(第 2 条)。但另一 方面,《香港特别行政区基本法》第 12 条规定:“香港特别行政区是中华人民共 和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”这就是说， 第一、基本法制定权和修改权属于全国人大及其常委会(《香港特别行政区基本 法》第 159 条)；第二，特别行政区制定的法律报全国人大常委会备案,必要时全 国人大常委会可以发还,使之失效(《香港特别行政区基本法》第 17 条)；第三， 列于《香港特别行政区基本法》附件三的全国性法律应在香港特别行政区实施。 如果进入战争状态或紧急状态,中央人民政府可发布命令将有关的全国性法律在 香港特别行政区实施(《香港特别行政区基本法》第 18 条),；第四，第 104 条规 定香港特别行政区的所有官员包括司法人员必须宣誓效忠基本法和中华人民共 和国香港特别行政区，等。（3）《香港特别行政区基本法》第 81 条规定:“原 在香港的司法体制,除因设立香港特别行政区终审法院而产生变化外,予以保留。” 第 19 条还规定:“香港特别行政区法院除继续保持香港原有法律制度和原则对法 院审判权所作的限制外,对香港特别行政区所有案件均有审判权。”基于香港的 普通法传统，香港终审法院有权根据《香港特别行政区基本法》审查香港立法会 制定的法律法规是否符合基本法的规范、原则和精神，但无权对全国人大及其常 委会的立法行为是否符合《香港特别行政区基本法》进行审查，否则将挑战我国 的人大宪政体制。 3、全国人大常委会有权解释《香港特别行政区基本法》，其解释与被解释 的法律具有同等效力：全国人大及其常委会是最高国家权力机关,它们通过的解 释决定虽然不具法典的形式,有些还不具条文化,但解释决定与被解释的法律有 同等效力。我国现行宪法第 67 条第 4 项规定全国人大常委会行使“解释法律” 的职权，立法法第 42 条也做了相关规定，立法法第 47 条还明确规定：“全国人 民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。” 《香港特别行政区 基本法》是全国人大通过的基本法律，同样属于全国人大常委会行使法律解释权 的范畴
