安徽医科大学：《卫生管理学》课程教学资源（电子教案）第四章卫生管理体制与运行机制.doc_大学文库

第四章卫生管理体制与运行机制学习目标 1.认识卫生管理体制的含义,掌握卫生管理体制改革的基本原则; 2.掌握卫生行政组织、医疗卫生服务组织和群众卫生组织的含义、职能及基本特征 3.理解并掌握卫生管理体制的五大变化; 4.掌握卫生管理体制改革的目标、原则及基本内容 5.熟悉卫生管理机制的内涵,掌握卫生管理机制的内容 6.理解卫生服务市场管理机制的含义,掌握与竞争机制、供求机制和价格机制的基本内容 7.熟悉非营利性医疗机构的要领与特点,掌握非营利性医疗机构的管理机制与改革内谷 8.掌握营利性医疗机构的主要形式及其运行机制卫生管理体制是卫生事业的主体结构框架,一切卫生工作都是通过这个组织去组织实施的,其结构的合理性直接关系到卫生事业工作绩效。因此,作为卫生管理工作者,有必要了解我国现行卫生管理体制及其变革,做到有的放矢,以便更好地管理卫生工作第一节卫生管理体制概述卫生管理体制的含义卫生管理体制是指国家依法将卫生管理组织系统内部的组织机构设置、隶属关系、责权利划分及其运作制度化的总称。它是国家管理卫生事务的主体,其管理活动的开展和管理效率的提高将直接关系到广大居民的健康保障和国家经济的发展。卫生管理体制是一个开放性的系统,周围环境受到诸如政治体制、经济体制、财政体制、物价体制、人事管理体制等因素的影响,内部同样也关系到党、政、群之间的协调与分工,以及系统内部信息的传递、事业的监管、法律法规的执行等,但其职能作用只有在不断运转中才会体现,并不断寻求与环境的平衡、适应,为社会提供更好的卫生服务。我国现行卫生管理体制是“条块结合、以块为主、分级管理”的体制。条,是指自上而下的按行业系统管理;块,是指各省(自治区、直辖市)、市(地)、县等地方行政管理

1 第四章卫生管理体制与运行机制学习目标 1．认识卫生管理体制的含义，掌握卫生管理体制改革的基本原则； 2．掌握卫生行政组织、医疗卫生服务组织和群众卫生组织的含义、职能及基本特征； 3．理解并掌握卫生管理体制的五大变化； 4．掌握卫生管理体制改革的目标、原则及基本内容； 5．熟悉卫生管理机制的内涵，掌握卫生管理机制的内容； 6．理解卫生服务市场管理机制的含义，掌握与竞争机制、供求机制和价格机制的基本内容； 7．熟悉非营利性医疗机构的要领与特点，掌握非营利性医疗机构的管理机制与改革内容； 8．掌握营利性医疗机构的主要形式及其运行机制。卫生管理体制是卫生事业的主体结构框架，一切卫生工作都是通过这个组织去组织实施的，其结构的合理性直接关系到卫生事业工作绩效。因此，作为卫生管理工作者，有必要了解我国现行卫生管理体制及其变革，做到有的放矢，以便更好地管理卫生工作。第一节卫生管理体制概述一、卫生管理体制的含义卫生管理体制是指国家依法将卫生管理组织系统内部的组织机构设置、隶属关系、责权利划分及其运作制度化的总称。它是国家管理卫生事务的主体，其管理活动的开展和管理效率的提高将直接关系到广大居民的健康保障和国家经济的发展。卫生管理体制是一个开放性的系统，周围环境受到诸如政治体制、经济体制、财政体制、物价体制、人事管理体制等因素的影响，内部同样也关系到党、政、群之间的协调与分工，以及系统内部信息的传递、事业的监管、法律法规的执行等，但其职能作用只有在不断运转中才会体现，并不断寻求与环境的平衡、适应，为社会提供更好的卫生服务。我国现行卫生管理体制是“条块结合、以块为主、分级管理”的体制。条，是指自上而下的按行业系统管理；块，是指各省（自治区、直辖市）、市（地）、县等地方行政管理

二、卫生管理体制改革的基本原则 (一)卫生管理体制的构建、运作、调整、改革,必须体现党和政府的领导这是由卫生事业的性质决定的。卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业,因此,卫生事业的发展必须与国民经济和社会发展相协调,人民健康保障的福利水平必须与经济发展水平相适应。政府对卫生事业的发展政策主要靠卫生组织来完成,如果发展滞后,则不能体现国家的福利政策,不能保障人民的健康,不能有效地保护生产力的发展,以致影响经济和社会的发展。如果发展超前,则国家对福利政策不能支持,当国家财力一定时,由于过度投入社会福利,则不利于国家发展,这是多国实践所证明了的。 (二)卫生管理体制的构建、运作、调整、改革必须与我国的政治、经济体制保持一致我国实行中国特色的社会主义制度,其实质就是共同富裕。卫生事业的性质之所以定为是国家实行一定福利政策的社会公益事业,就是基于我国绝大多数贫困人口是由于因病致贫、因病返贫的客观事实,需要卫生系统为国家解决相应的问题而确定。随着社会主义市场经济体制制度的建立和完善,卫生管理体制的改革就成为迫切需要。卫生事业的改革涉及全国上下左右、方方面面,任务之重、复杂程度之高、难度之大是可想而知的,但“既要体现政府的一定福利政策,又要适应社会主义市场经济体制”是卫生事业改革的基本原则。 (三)卫生管理体制的核心是为人民健康服务、为社会主义现代化建设服务要以提高人民健康水平为中心,优先发展和保证基本卫生服务,体现社会公平,逐步满足人民群众多样化的需求,提高广大人民群众的健康水平,促进经济发展和社会稳定 (四)卫生管理体制是以宪法、法律和法规为依据,使卫生事业管理相对固定化和制度化从中央到地方的各项行政职能在相应的法律法规中都有明确的规定。各级各类医疗卫生预防保健机构及其从业人员从事相应的卫生服务都受相应法律法规的约束,如各种操作规程,医师、护士的执业准入制度,传染病报告制度等第二节卫生组织结构卫生组织是卫生体制的重要组成部分,其设置的形式、层次决定了卫生管理体制运行的效果和效率。按性质和职能,可将卫生组织分为卫生行政组织、医疗卫生服务组织和群众性卫生组织。医疗卫生服务组织独立构成体系,但与其他组织系统关系之间也有着千丝万缕的联系,与卫生部门直接相关的部门有计划生育、药品监督管理、爱国卫生运动、红十字委员会、劳动和社会保障部门等,还有一些部门也在从事着与保护人们健康有关的工作,如国家环保部门、农业部门等。此外,还有一些部门间接从事与卫生有关的工作,如文化部门的文化传播、水利部门环境改造、信息产业部门的信息咨询、人事部门的人事安排、民政部门贫困救助、科学技术部门的高新技术应用、教育部门的医学人才的培养、国家发展计划委员会卫生重大项目、财政部门的宏观调控、国家经济贸易委员会技术设备引进等或多或少地对卫生事业产生影响。下面就卫生系统内部的组织结构进行介绍卫生行政组织 (一)卫生行政组织的含义卫生行政组织是在卫生工作方面行使国家政权的公务机关,它执行国家卫生方针政策, 对卫生事业进行管理,在公务人员的集体意识支配下,经由职权、职责分配构成的具有层级与分工结构的组织

2 二、卫生管理体制改革的基本原则（一）卫生管理体制的构建、运作、调整、改革，必须体现党和政府的领导这是由卫生事业的性质决定的。卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，因此，卫生事业的发展必须与国民经济和社会发展相协调，人民健康保障的福利水平必须与经济发展水平相适应。政府对卫生事业的发展政策主要靠卫生组织来完成，如果发展滞后，则不能体现国家的福利政策，不能保障人民的健康，不能有效地保护生产力的发展，以致影响经济和社会的发展。如果发展超前，则国家对福利政策不能支持，当国家财力一定时，由于过度投入社会福利，则不利于国家发展，这是多国实践所证明了的。（二）卫生管理体制的构建、运作、调整、改革必须与我国的政治、经济体制保持一致我国实行中国特色的社会主义制度，其实质就是共同富裕。卫生事业的性质之所以定为是国家实行一定福利政策的社会公益事业，就是基于我国绝大多数贫困人口是由于因病致贫、因病返贫的客观事实，需要卫生系统为国家解决相应的问题而确定。随着社会主义市场经济体制制度的建立和完善，卫生管理体制的改革就成为迫切需要。卫生事业的改革涉及全国上下左右、方方面面，任务之重、复杂程度之高、难度之大是可想而知的，但“既要体现政府的一定福利政策，又要适应社会主义市场经济体制”是卫生事业改革的基本原则。（三）卫生管理体制的核心是为人民健康服务、为社会主义现代化建设服务要以提高人民健康水平为中心，优先发展和保证基本卫生服务，体现社会公平，逐步满足人民群众多样化的需求，提高广大人民群众的健康水平，促进经济发展和社会稳定。（四）卫生管理体制是以宪法、法律和法规为依据，使卫生事业管理相对固定化和制度化从中央到地方的各项行政职能在相应的法律法规中都有明确的规定。各级各类医疗卫生预防保健机构及其从业人员从事相应的卫生服务都受相应法律法规的约束，如各种操作规程，医师、护士的执业准入制度，传染病报告制度等。第二节卫生组织结构卫生组织是卫生体制的重要组成部分，其设置的形式、层次决定了卫生管理体制运行的效果和效率。按性质和职能，可将卫生组织分为卫生行政组织、医疗卫生服务组织和群众性卫生组织。医疗卫生服务组织独立构成体系，但与其他组织系统关系之间也有着千丝万缕的联系，与卫生部门直接相关的部门有计划生育、药品监督管理、爱国卫生运动、红十字委员会、劳动和社会保障部门等，还有一些部门也在从事着与保护人们健康有关的工作，如国家环保部门、农业部门等。此外，还有一些部门间接从事与卫生有关的工作，如文化部门的文化传播、水利部门环境改造、信息产业部门的信息咨询、人事部门的人事安排、民政部门贫困救助、科学技术部门的高新技术应用、教育部门的医学人才的培养、国家发展计划委员会卫生重大项目、财政部门的宏观调控、国家经济贸易委员会技术设备引进等或多或少地对卫生事业产生影响。下面就卫生系统内部的组织结构进行介绍。一、卫生行政组织（一）卫生行政组织的含义卫生行政组织是在卫生工作方面行使国家政权的公务机关，它执行国家卫生方针政策，对卫生事业进行管理，在公务人员的集体意识支配下，经由职权、职责分配构成的具有层级与分工结构的组织

(二)卫生行政机构我国从中央到地方按行政区划设立的卫生行政组织为中央、省(自治区、直辖市)、市县(含县级市、市辖区)四级,依次是中华人民共和国卫生部(简称卫生部)、省(市、区) 卫生厅(局)、市级卫生局、县级卫生局。 1.中华人民共和国卫生部(简称卫生部) 卫生部是全国最高卫生行政机关,它在党中央和国务院的领导下,实施党和政府的卫生工作方针政策,负责全国和地方的卫生事业管理工作卫生部的机构设置在不同的发展阶段,根据国务院的要求,特别是每次国家机构改革的需要,都作了相应的调整。1998年机构改革后,经国务院批准,卫生部编制225名,内设有办公厅、人事司、规划财务司、卫生法制与监督司、基层卫生与妇幼保健司、医政司、疾病控制司(全国爱国卫生运动委员会办公室)、科技教育司、国际合作司、保健局,共10 个司、厅、局。卫生部的职能是研究拟定卫生工作的法律、法规和方针政策,研究提出卫生事业发展规划和战略目标,制订技术规范和卫生标准并监督实施:研究提出区域卫生规划,统筹规划与协调全国卫生资源配置,制订社区卫生服务发展规划和服务标准,指导卫生规划的实施:研究制订农村卫生、妇幼卫生工作规划和政策措施,指导初级卫生保健规划和母婴保健专项技术的实施:贯彻预防为主方针,开展全民健康教育:制订对人群健康危害严重疾病的防治规划:组织对重大疾病的综合防治;发布检疫传染病和监测传染病名录:研究指导医疗机构改革,制订医务人员执业标准,医疗质量标准和服务规范并监督实施;依法监督管理血站、单采浆站的采供血及临床用血质量:研究拟定国家重点医学科技、教育发展规划,组织国家重点医药卫生科研攻关,指导医学科技成果的普及应用工作;管理直属单位:监督管理传染病防治和食品卫生、职业卫生、环境卫生、放射卫生、学校卫生,组织制订食品、化妆品质量管理规范并负责认证工作:制订国家卫生人才发展规划和卫生人员职业道德规范,拟定卫生机构编制标准、卫生技术人员资格认定标准并组织实施;组织指导医学卫生方面的政府与民间的多边、双边合作交流和卫生援外工作,组织参与国际组织倡导的重大卫生活动:组织协调我国与世界卫生组织及其他国际组织在医学卫生领域的交流与合作;贯彻中西医并重方针,推进中医药的继承与创新,实现中医药现代化:承担全国爱国卫生运动委员会的日常工作;负责中央保健委员会确定的保健对象的医疗保健工作;组织调度全国卫生技术力量,协助地方人民政府和有关部门对重大突发疫情、病情实施紧急处置,防止和控制疫情、疾病的发生、蔓延;承办国务院交办的其他工作, 2.省、自治区卫生厅、直辖市卫生局卫生厅(局)在当地人民政府的领导下,在业务上受卫生部的指导,下设与卫生部相对应的相关处室,对本辖区内的卫生事业工作进行行政管理。民族自治地方结合当地实际情况, 自主地管理当地的卫生事务 3.市级卫生局根据以块为主,条块结合的管理原则,市级卫生局在当地人民政府的直接领导下,在省卫生厅的业务指导下,开展本辖区内的卫生事业行政管理工作。其内设科、室基本与省卫生厅相对应 4.县(旗)县级市、市辖区卫生局县级卫生局在当地人民政府的领导下,在上级卫生行政部门的业务指导下,根据当地的

3 （二）卫生行政机构我国从中央到地方按行政区划设立的卫生行政组织为中央、省（自治区、直辖市）、市、县（含县级市、市辖区）四级，依次是中华人民共和国卫生部（简称卫生部）、省（市、区）卫生厅（局）、市级卫生局、县级卫生局。 1．中华人民共和国卫生部（简称卫生部）卫生部是全国最高卫生行政机关，它在党中央和国务院的领导下，实施党和政府的卫生工作方针政策，负责全国和地方的卫生事业管理工作。卫生部的机构设置在不同的发展阶段，根据国务院的要求，特别是每次国家机构改革的需要，都作了相应的调整。1998 年机构改革后，经国务院批准，卫生部编制 225 名，内设有办公厅、人事司、规划财务司、卫生法制与监督司、基层卫生与妇幼保健司、医政司、疾病控制司（全国爱国卫生运动委员会办公室）、科技教育司、国际合作司、保健局，共 10 个司、厅、局。卫生部的职能是研究拟定卫生工作的法律、法规和方针政策，研究提出卫生事业发展规划和战略目标，制订技术规范和卫生标准并监督实施；研究提出区域卫生规划，统筹规划与协调全国卫生资源配置，制订社区卫生服务发展规划和服务标准，指导卫生规划的实施；研究制订农村卫生、妇幼卫生工作规划和政策措施，指导初级卫生保健规划和母婴保健专项技术的实施；贯彻预防为主方针，开展全民健康教育；制订对人群健康危害严重疾病的防治规划；组织对重大疾病的综合防治；发布检疫传染病和监测传染病名录；研究指导医疗机构改革，制订医务人员执业标准，医疗质量标准和服务规范并监督实施；依法监督管理血站、单采浆站的采供血及临床用血质量；研究拟定国家重点医学科技、教育发展规划，组织国家重点医药卫生科研攻关，指导医学科技成果的普及应用工作；管理直属单位；监督管理传染病防治和食品卫生、职业卫生、环境卫生、放射卫生、学校卫生，组织制订食品、化妆品质量管理规范并负责认证工作；制订国家卫生人才发展规划和卫生人员职业道德规范，拟定卫生机构编制标准、卫生技术人员资格认定标准并组织实施；组织指导医学卫生方面的政府与民间的多边、双边合作交流和卫生援外工作，组织参与国际组织倡导的重大卫生活动；组织协调我国与世界卫生组织及其他国际组织在医学卫生领域的交流与合作；贯彻中西医并重方针，推进中医药的继承与创新，实现中医药现代化；承担全国爱国卫生运动委员会的日常工作；负责中央保健委员会确定的保健对象的医疗保健工作；组织调度全国卫生技术力量，协助地方人民政府和有关部门对重大突发疫情、病情实施紧急处置，防止和控制疫情、疾病的发生、蔓延；承办国务院交办的其他工作。 2．省、自治区卫生厅、直辖市卫生局卫生厅（局）在当地人民政府的领导下，在业务上受卫生部的指导，下设与卫生部相对应的相关处室，对本辖区内的卫生事业工作进行行政管理。民族自治地方结合当地实际情况，自主地管理当地的卫生事务。 3．市级卫生局根据以块为主，条块结合的管理原则，市级卫生局在当地人民政府的直接领导下，在省卫生厅的业务指导下，开展本辖区内的卫生事业行政管理工作。其内设科、室基本与省卫生厅相对应。 4．县（旗）、县级市、市辖区卫生局县级卫生局在当地人民政府的领导下，在上级卫生行政部门的业务指导下，根据当地的

卫生状况,有针对性地开展各项卫生事业管理工作。卫生局所设科(股)、室基本上与上级卫生行政部门相对应乡镇人民政府不设独立的卫生行政部门,国内个别乡镇在公务员编制内设卫生助理或卫生办公室,有专人或兼职办公从卫生行政机关内设办事处室情况来看,越往上,其内部设置越多,分工越细;越往下, 由于受编制等因素的影响,科室设置数目越少,往往下级卫生行政部门内的一个科室要对应上级的一个或多个处室,人员越少,综合性越强,行政管理事务更具体。 (三)卫生行政组织的基本职能 1.规划制订中长期卫生事业发展规划和年度实施计划,卫生资源配置标准和卫生区域发展规划,用法律、行政、经济等手段加强宏观管理,调控卫生资源配置,实行卫生工作全行业管理。 2.准入建立和完善有关法律法规和管理制度,对卫生机构、从业人员医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素以及相关的健康产品实行准入制度,保护人民的健康和安全。 3.监管依法行政,实施卫生监督:规范医疗卫生服务行为,加强服务质量监控,打击非法行医、整顿医疗秩序以及规范医疗广告等市场行为。 4.卫生经济调控制定和实施卫生筹资等卫生经济政策,确保公共卫生服务和弱势人群基本医疗服务的供给,促进健康公平。明确对不同类型医疗卫生事业的补助政策、税收政策和价格政策,通过购买服务的方式引导医疗服务,提高效率 5.发布医疗卫生有关信息定期发布医疗机构服务数量、质量、价格和费用信息,引导病人选择医院、医生,减少医务人员与患者之间因信息不对称而带来的市场缺陷。 6.促进公平竞争营造和规范医疗服务领域有序、平等竞争环境,促进医疗卫生服务多样化和竞争公平化。 7.其他加强中介组织和学术团体的作用,加强行业自律、质量监督和医疗技术管理 (四)卫生行政组织的特征 1.权威性卫生行政组织代表国家行使卫生监督管理职能,具备国家政权的严肃性和权威性。所有卫生组织、与卫生事业相关的组织和个人都要接受相应卫生行政机关的监督管理。卫生行政机关依据宪法和法律行使行政权力,包括制订卫生行政管理法规、进行决策、制订计划、采取措施等,对卫生事务具有普遍的约束性和强制性。这种约束和强制,不仅是权力本身所固有的特征,也是社会主义法制原则的具体运用和反映,也是实现卫生行政目标的必要手段。但是,作为社会主义国家的卫生行政机关,仅仅依靠这一由国家权力所赋予的权威还不够,随着物质文明和精神文明的不断提高,卫生行政机关还必须高度重视思想工作等方法,注重非法定权威在卫生事业管理中的应用 2.服务性任何国家的行政组织都是服务性的。卫生行政机关同属上层建筑的范畴, 其行为必须反映和服务于经济基础,具体体现在为国家服务、为社会服务和为人民服务上

4 卫生状况，有针对性地开展各项卫生事业管理工作。卫生局所设科（股）、室基本上与上级卫生行政部门相对应。乡镇人民政府不设独立的卫生行政部门，国内个别乡镇在公务员编制内设卫生助理或卫生办公室，有专人或兼职办公。从卫生行政机关内设办事处室情况来看，越往上，其内部设置越多，分工越细；越往下，由于受编制等因素的影响，科室设置数目越少，往往下级卫生行政部门内的一个科室要对应上级的一个或多个处室，人员越少，综合性越强，行政管理事务更具体。（三）卫生行政组织的基本职能 1．规划制订中长期卫生事业发展规划和年度实施计划，卫生资源配置标准和卫生区域发展规划，用法律、行政、经济等手段加强宏观管理，调控卫生资源配置，实行卫生工作全行业管理。 2．准入建立和完善有关法律法规和管理制度，对卫生机构、从业人员医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素以及相关的健康产品实行准入制度，保护人民的健康和安全。 3．监管依法行政，实施卫生监督；规范医疗卫生服务行为，加强服务质量监控，打击非法行医、整顿医疗秩序以及规范医疗广告等市场行为。 4．卫生经济调控制定和实施卫生筹资等卫生经济政策，确保公共卫生服务和弱势人群基本医疗服务的供给，促进健康公平。明确对不同类型医疗卫生事业的补助政策、税收政策和价格政策，通过购买服务的方式引导医疗服务，提高效率。 5．发布医疗卫生有关信息定期发布医疗机构服务数量、质量、价格和费用信息，引导病人选择医院、医生，减少医务人员与患者之间因信息不对称而带来的市场缺陷。 6．促进公平竞争营造和规范医疗服务领域有序、平等竞争环境，促进医疗卫生服务多样化和竞争公平化。 7．其他加强中介组织和学术团体的作用，加强行业自律、质量监督和医疗技术管理等。（四）卫生行政组织的特征 1．权威性卫生行政组织代表国家行使卫生监督管理职能，具备国家政权的严肃性和权威性。所有卫生组织、与卫生事业相关的组织和个人都要接受相应卫生行政机关的监督管理。卫生行政机关依据宪法和法律行使行政权力，包括制订卫生行政管理法规、进行决策、制订计划、采取措施等，对卫生事务具有普遍的约束性和强制性。这种约束和强制，不仅是权力本身所固有的特征，也是社会主义法制原则的具体运用和反映，也是实现卫生行政目标的必要手段。但是，作为社会主义国家的卫生行政机关，仅仅依靠这一由国家权力所赋予的权威还不够，随着物质文明和精神文明的不断提高，卫生行政机关还必须高度重视思想工作等方法，注重非法定权威在卫生事业管理中的应用。 2．服务性任何国家的行政组织都是服务性的。卫生行政机关同属上层建筑的范畴，其行为必须反映和服务于经济基础，具体体现在为国家服务、为社会服务和为人民服务上

为人民服务是卫生行政管理的根本。作为卫生事业行政管理,将为人民健康服务作为其一切行为的出发点和归宿是理所当然的。卫生行政机关的公务员,要努力增强为人民服务的公仆意识,树立人民利益高于一切的观念,正确处理国家利益、人民利益和社会公共利益三者的关系,为我国的现代化建设提供最优良的服务。 3.系统性卫生行政管理组织是一个层次较多,结构复杂的社会管理系统。卫生行政组织结构内部因不同层次、不同地域、不同管理程度而有相应的组织机构,形成内在有机统的行政组织系统,进而形成一个纵横交错、相互沟通、相互制约又相互协调的行政权责分配系统 4.动态性任何一个国家的卫生行政机构都是特定历史条件和社会条件下的产物。它由各国当时的经济发展水平、社会政治和经济条件以及文化传统诸因素决定的。因此,随着历史的推进和社会客观条件的变化,卫生行政组织必须随之进行相应的改革与调整,以适应政府管理的需要。 5.法律性我国正在建立和完善社会主义市场经济制度,社会主义市场经济其实质就是法制经济。一方面,卫生行政组织为国家制订相应的卫生事业管理法律法规和各项规章制度、标准及规范:另一方面,卫生行政部门代表国家行使监督管理职能,必须依法办事。医疗卫生服务组织医疗卫生服务组织是由为提高全民健康水平而提供医疗卫生服务的各级各类专业机构组成的有机整体,包括医疗、预防、妇幼保健、医学教育、医学科研和城乡综合性医疗卫生服务机构等类别 (一)医疗卫生服务组织结构医疗卫生服务组织结构是由垂直系统和水平系统构成的。垂直系统有医疗卫生保健服务专业职能分系统、给养职能分系统、财务职能分系统、人事职能分系统等。因为各自为本位目标和利益工作,所以必须很好地进行他们之间的协调。水平系统有高级、中级和基层三个层次,各负责本层次的水平协调和控制工作。高层负责制定战略计划、规划、预算、预测投资方案和重大决策;中级管理层负责制定本地、本部门目标、实施方案,资源分配,协调各部门关系,制定服务范围、任务和评价方法等控制管理工作;基层负责执行上级指示的目标和任务,具体实施卫生服务,处理具体问题。 (二)医疗卫生服务机构的种类根据职能分工不同,医疗卫生服务机构可分为医疗机构,卫生防疫机构,妇幼保健机构, 医学教育机构,医学科学研究机构,军队、企业医疗卫生服务机构,其他卫生组织机构。按照地域不同,又可将医疗卫生服务机构分为城市医疗卫生服务机构和农村医疗卫生服务机构 1.医疗机构医疗机构是以救死扶伤、防病治病、为公民的健康服务为宗旨的,从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、门诊部、诊所、卫生所(室)以及急救站等卫生事业单位。设置医疗机构应当符合医疗机构设置规划和医疗机构标准,申请设置者向有审批权的卫生行政部门提交规定的文件后,经审核发给《设置医疗机构批准书》,申请者在《设置医疗机构批准书》有效期内组建医疗机构,经卫生行政部门考核验收合格后予以登记,核发《医疗机构执业许

5 为人民服务是卫生行政管理的根本。作为卫生事业行政管理，将为人民健康服务作为其一切行为的出发点和归宿是理所当然的。卫生行政机关的公务员，要努力增强为人民服务的公仆意识，树立人民利益高于一切的观念，正确处理国家利益、人民利益和社会公共利益三者的关系，为我国的现代化建设提供最优良的服务。 3．系统性卫生行政管理组织是一个层次较多，结构复杂的社会管理系统。卫生行政组织结构内部因不同层次、不同地域、不同管理程度而有相应的组织机构，形成内在有机统一的行政组织系统，进而形成一个纵横交错、相互沟通、相互制约又相互协调的行政权责分配系统。 4．动态性任何一个国家的卫生行政机构都是特定历史条件和社会条件下的产物。它由各国当时的经济发展水平、社会政治和经济条件以及文化传统诸因素决定的。因此，随着历史的推进和社会客观条件的变化，卫生行政组织必须随之进行相应的改革与调整，以适应政府管理的需要。 5．法律性我国正在建立和完善社会主义市场经济制度，社会主义市场经济其实质就是法制经济。一方面，卫生行政组织为国家制订相应的卫生事业管理法律法规和各项规章制度、标准及规范；另一方面，卫生行政部门代表国家行使监督管理职能，必须依法办事。二、医疗卫生服务组织医疗卫生服务组织是由为提高全民健康水平而提供医疗卫生服务的各级各类专业机构组成的有机整体，包括医疗、预防、妇幼保健、医学教育、医学科研和城乡综合性医疗卫生服务机构等类别。（一）医疗卫生服务组织结构医疗卫生服务组织结构是由垂直系统和水平系统构成的。垂直系统有医疗卫生保健服务专业职能分系统、给养职能分系统、财务职能分系统、人事职能分系统等。因为各自为本位目标和利益工作，所以必须很好地进行他们之间的协调。水平系统有高级、中级和基层三个层次，各负责本层次的水平协调和控制工作。高层负责制定战略计划、规划、预算、预测、投资方案和重大决策；中级管理层负责制定本地、本部门目标、实施方案，资源分配，协调各部门关系，制定服务范围、任务和评价方法等控制管理工作；基层负责执行上级指示的目标和任务，具体实施卫生服务，处理具体问题。（二）医疗卫生服务机构的种类根据职能分工不同，医疗卫生服务机构可分为医疗机构，卫生防疫机构，妇幼保健机构，医学教育机构，医学科学研究机构，军队、企业医疗卫生服务机构，其他卫生组织机构。按照地域不同，又可将医疗卫生服务机构分为城市医疗卫生服务机构和农村医疗卫生服务机构。 1．医疗机构医疗机构是以救死扶伤、防病治病、为公民的健康服务为宗旨的，从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、门诊部、诊所、卫生所（室）以及急救站等卫生事业单位。设置医疗机构应当符合医疗机构设置规划和医疗机构标准，申请设置者向有审批权的卫生行政部门提交规定的文件后，经审核发给《设置医疗机构批准书》，申请者在《设置医疗机构批准书》有效期内组建医疗机构，经卫生行政部门考核验收合格后予以登记，核发《医疗机构执业许

可证》,任何单位和个人未取得《医疗机构执业许可证》,不得行医我国医疗机构实行等级管理,共分三级。一级医院是指直接为一定人口的社区提供预防、医疗、保健、康复服务的基层医院:二级医院是指为多个社区提供综合医疗卫生服务和承担定教学、科研任务的医院:三级医院是指提供高水平专科性医疗卫生服务和执行高等教学、科研任务的区域性以上的医院医院分综合性医院和专科医院。医院的规模主要指医院开设的床位数。根据医院的规模大小不同,其床位、卫生技术人员数和行政人员数的比例,卫生部都制订了相应的标准。医院内部科室的设定根据医院管理的需要而定,一般设行政管理、医务、医疗、护理、科教、财务、设备管理、总务、保卫、病案管理等科室 2.卫生防疫机构卫生防疫机构在近期卫生事业改革中将发生很大的变化,这些变化将在下一节《卫生体制改革》中加以论述,在这里仅简单介绍改革前我国卫生防疫机构的一些基本状况我国的卫生防疫组织设立分三块,一是爱国卫生运动委员会系统,二是地方病防治管理系统,三是卫生防疫管理系统。各级政府内都设有爱国卫生运动委员会,其办公室有独立设在政府内的,也有挂靠当地卫生行政部门的,负责承办爱国卫生运动委员会的日常工作原来中央设地方病防治局,统一领导管理全国的地方病防治工作。各省、市、自治区也设立相应的地方病防治办公室,或在卫生厅、局下设立业务处,统管地方的地方病防治工作。在地方病、寄生虫病流行严重的地区,均设立了地方病、寄生虫病的专业防治机构,在未建立专业防治机构的地区,地方病、寄生虫病的防治管理工作,由当地卫生防疫站设置专业科室负责实施。由于地方病防治体制近年来进行了一些大的改革,目前各地区根据当地的情况设立相应的机构,体制尚未划一,地区之间差异很大。改革前地方病防治系统管理的疾病主要有:血吸虫病、疟疾、丝虫病、黑热病、钩虫病、肺吸虫病、鼠疫、布氏杆菌病、克山病、大骨节病、地方性甲状腺肿、地方性克汀病、地方性氟中毒等。卫生防疫机构还分为两块,一块是卫生防疫站系统,另一块是国境卫生检疫系统。卫生检疫工作在卫生体制改革中将作调整,在此不再赘述。这里重点介绍卫生防疫站系统卫生防疫站是运用预防医学理论、科学技术进行卫生防疫监测、监督、科研、培训相结合的专业机构,是当地卫生防疫工作的业务指导中心。它的任务是:根据国家和地方政府授权,依据国家颁发的法令、标准、条例、规定、制度,对所辖地区的有关部门、单位实行经常性和预防性的卫生监督工作。其服务对象是社会人群,它从群体方面探讨疾病的发生、发展和分布规律,认识社会人群的疾病对健康影响的本质,分析外界环境因素对人群疾病和健康的影响及其发展趋势,从而进行监测、监督,采取预防、控制、消灭疾病和消除环境影响因素的对策,增进群体健康、延长人类寿命 3.妇幼保健机构妇幼保健机构包括妇幼保健院(所、站)、妇产科医院、儿童医院等。地(市)以上妇幼保健机构设有门诊、床位(或只设门诊)。县级妇幼保健机构有院、所、站三种形式。设置床位及门诊者称妇幼保健院:不设床位但开展门诊业务(包括设5张以下观察床)者称妇幼保健所;深入基层开展业务技术指导,但不设床位、不开展门诊者称妇幼保健站。其职责是以临床为基础,把保健、医疗、科研、培训有机结合起来,完成妇幼保健业务指导工作, 如妇产科、妇女保健、儿科、儿童保健、计划生育、儿童保健、妇女儿童的常见病防治,开展计划生育手术和住院分娩、信息统计分析、健康干预等。落实“以保健为中心,保健与临床相结合,面向基层,面向群众,预防为主”的妇幼保健工作 6

6 可证》，任何单位和个人未取得《医疗机构执业许可证》，不得行医。我国医疗机构实行等级管理，共分三级。一级医院是指直接为一定人口的社区提供预防、医疗、保健、康复服务的基层医院；二级医院是指为多个社区提供综合医疗卫生服务和承担一定教学、科研任务的医院；三级医院是指提供高水平专科性医疗卫生服务和执行高等教学、科研任务的区域性以上的医院。医院分综合性医院和专科医院。医院的规模主要指医院开设的床位数。根据医院的规模大小不同，其床位、卫生技术人员数和行政人员数的比例，卫生部都制订了相应的标准。医院内部科室的设定根据医院管理的需要而定，一般设行政管理、医务、医疗、护理、科教、财务、设备管理、总务、保卫、病案管理等科室。 2．卫生防疫机构卫生防疫机构在近期卫生事业改革中将发生很大的变化，这些变化将在下一节《卫生体制改革》中加以论述，在这里仅简单介绍改革前我国卫生防疫机构的一些基本状况。我国的卫生防疫组织设立分三块，一是爱国卫生运动委员会系统，二是地方病防治管理系统，三是卫生防疫管理系统。各级政府内都设有爱国卫生运动委员会，其办公室有独立设在政府内的，也有挂靠当地卫生行政部门的，负责承办爱国卫生运动委员会的日常工作。原来中央设地方病防治局，统一领导管理全国的地方病防治工作。各省、市、自治区也设立相应的地方病防治办公室，或在卫生厅、局下设立业务处，统管地方的地方病防治工作。在地方病、寄生虫病流行严重的地区，均设立了地方病、寄生虫病的专业防治机构，在未建立专业防治机构的地区，地方病、寄生虫病的防治管理工作，由当地卫生防疫站设置专业科室负责实施。由于地方病防治体制近年来进行了一些大的改革，目前各地区根据当地的情况设立相应的机构，体制尚未划一，地区之间差异很大。改革前地方病防治系统管理的疾病主要有：血吸虫病、疟疾、丝虫病、黑热病、钩虫病、肺吸虫病、鼠疫、布氏杆菌病、克山病、大骨节病、地方性甲状腺肿、地方性克汀病、地方性氟中毒等。卫生防疫机构还分为两块，一块是卫生防疫站系统，另一块是国境卫生检疫系统。卫生检疫工作在卫生体制改革中将作调整，在此不再赘述。这里重点介绍卫生防疫站系统。卫生防疫站是运用预防医学理论、科学技术进行卫生防疫监测、监督、科研、培训相结合的专业机构，是当地卫生防疫工作的业务指导中心。它的任务是：根据国家和地方政府授权，依据国家颁发的法令、标准、条例、规定、制度，对所辖地区的有关部门、单位实行经常性和预防性的卫生监督工作。其服务对象是社会人群，它从群体方面探讨疾病的发生、发展和分布规律，认识社会人群的疾病对健康影响的本质，分析外界环境因素对人群疾病和健康的影响及其发展趋势，从而进行监测、监督，采取预防、控制、消灭疾病和消除环境影响因素的对策，增进群体健康、延长人类寿命。 3．妇幼保健机构妇幼保健机构包括妇幼保健院（所、站）、妇产科医院、儿童医院等。地（市）以上妇幼保健机构设有门诊、床位（或只设门诊）。县级妇幼保健机构有院、所、站三种形式。设置床位及门诊者称妇幼保健院；不设床位但开展门诊业务（包括设 5 张以下观察床）者称妇幼保健所；深入基层开展业务技术指导，但不设床位、不开展门诊者称妇幼保健站。其职责是以临床为基础，把保健、医疗、科研、培训有机结合起来，完成妇幼保健业务指导工作，如妇产科、妇女保健、儿科、儿童保健、计划生育、儿童保健、妇女儿童的常见病防治，开展计划生育手术和住院分娩、信息统计分析、健康干预等。落实“以保健为中心，保健与临床相结合，面向基层，面向群众，预防为主” 的妇幼保健工作

图5-3全国卫生组织结构第三节卫生管理体制的变化改革开放以来,我国经济体制的变化有力地推动了卫生体制的改革,概括起来,我国卫生体制发生了五大变化卫生领域由非经济化向事业化与经济化结合转变非经济化表现在:①不是以盈利为目的,只以治病救人的人道主义为目的。也就是说, 医疗卫生服务不是为了营利的,而是奉行人道主义,营利、不营利都一样:②不重视成本核算和服务价格;③不考虑开拓市场问题,认为卫生医疗提供的服务不是产品,也就不考虑市场需求问题:④生存和发展问题,主要由主管部门来安排、拔款,卫生机构尽了社会责任, 政府就应当拔资金。经过20年的改革,卫生体制出现了事业化与经济化的结合,表现在:①在经济转轨中, 卫生由不创造价值的事业部门向创造价值的产业部门转化,其中医药工业、医用器材工业等, 在经济各产业中,其产业化市场化发展已成为主流,并带动其它产业的发展。②卫生作为第三产业一一服务业,有公共产品服务也有私人服务,根本性是服务业,因此,归入了经济产业的分类之中。③卫生机构既要治病救人,也要有成本核算和盈利目标。既考虑市场需求, 开拓市场,也要考虑社会责任我国现行卫生机构是以社会效益为重,以实行人道主义为宗旨,必要的时候可以不收费, 但正常情况下还是要收费的,要有成本核算,要有盈利目标,要考虑市场需求,还要去开拓市场。这种结合在西方发达国家也存在二、资源配置由单一政府安排向国家指导与市场调节相结合转化传统体制下,卫生资源由政府根据社会生产和消费的需要进行安排和配置。这种配置在当时的卫生服务远远不能满足人民群众对医疗卫生服务的需求时发挥了很大的作用,但随着时间推移和社会的发展,暴露出卫生资源不足与浪费并存的矛盾。现在增加了市场调节。市场调节就是盈利越多的地方,可能资源配置会相应增多和集中。这种盈利好象一个标尺,指示卫生资源分配。一些民营的卫生机构,自主性强,主动性大,可能对这个标尺反应就快。但这也有一个问题,卫生资源完全按照这样的方式配置,可能会导致向富人倾斜的结果,因此,需要国家指导与市场调节相结合。也就是说,有卫生和医疗需求并按法规付出服务报酬的地方,将自然有卫生资源的配置和投入;同类卫生服务所获报酬越高,卫生资源配置就会越多,这就是市场调节。但是,卫生和医疗,作为人类必需品,具有公共产品的部分属性, 政府有责任为社会提供最基本的卫生和医疗服务,因此,要对市场调节过度的地方有所限制和调整,以引导向老、少、边、穷地区增加配置和投入卫生机构由单一国有制向公有制为主、多种所有制并存转化传统体制下,医院全是国家所有,极少听说私营医院。一听私人医生就好象是江湖郎中, 不太可靠。现在已发生着种种变化:①公立医疗机构在管理和运行上活力不足,需要改革 ②一些基层的卫生机构,已经开始了股份制和股份合作制的试点、探索,少数地区还出现中外合资的医疗机构。③在企业医院中,正在向医院的社会化服务方面转变。我国国有企业的

10 图 5-3 全国卫生组织结构第三节卫生管理体制的变化改革开放以来，我国经济体制的变化有力地推动了卫生体制的改革，概括起来，我国卫生体制发生了五大变化。一、卫生领域由非经济化向事业化与经济化结合转变非经济化表现在：①不是以盈利为目的，只以治病救人的人道主义为目的。也就是说，医疗卫生服务不是为了营利的，而是奉行人道主义，营利、不营利都一样；②不重视成本核算和服务价格；③不考虑开拓市场问题，认为卫生医疗提供的服务不是产品，也就不考虑市场需求问题；④生存和发展问题，主要由主管部门来安排、拔款，卫生机构尽了社会责任，政府就应当拔资金。经过２０年的改革，卫生体制出现了事业化与经济化的结合，表现在：①在经济转轨中，卫生由不创造价值的事业部门向创造价值的产业部门转化，其中医药工业、医用器材工业等，在经济各产业中，其产业化市场化发展已成为主流，并带动其它产业的发展。②卫生作为第三产业——服务业，有公共产品服务也有私人服务，根本性是服务业，因此，归入了经济产业的分类之中。③卫生机构既要治病救人，也要有成本核算和盈利目标。既考虑市场需求，开拓市场，也要考虑社会责任。我国现行卫生机构是以社会效益为重，以实行人道主义为宗旨，必要的时候可以不收费，但正常情况下还是要收费的，要有成本核算，要有盈利目标，要考虑市场需求，还要去开拓市场。这种结合在西方发达国家也存在。二、资源配置由单一政府安排向国家指导与市场调节相结合转化传统体制下，卫生资源由政府根据社会生产和消费的需要进行安排和配置。这种配置在当时的卫生服务远远不能满足人民群众对医疗卫生服务的需求时发挥了很大的作用，但随着时间推移和社会的发展，暴露出卫生资源不足与浪费并存的矛盾。现在增加了市场调节。市场调节就是盈利越多的地方，可能资源配置会相应增多和集中。这种盈利好象一个标尺，指示卫生资源分配。一些民营的卫生机构，自主性强，主动性大，可能对这个标尺反应就快。但这也有一个问题，卫生资源完全按照这样的方式配置，可能会导致向富人倾斜的结果，因此，需要国家指导与市场调节相结合。也就是说，有卫生和医疗需求并按法规付出服务报酬的地方，将自然有卫生资源的配置和投入；同类卫生服务所获报酬越高，卫生资源配置就会越多，这就是市场调节。但是，卫生和医疗，作为人类必需品，具有公共产品的部分属性，政府有责任为社会提供最基本的卫生和医疗服务，因此，要对市场调节过度的地方有所限制和调整，以引导向老、少、边、穷地区增加配置和投入。三、卫生机构由单一国有制向公有制为主、多种所有制并存转化传统体制下，医院全是国家所有，极少听说私营医院。一听私人医生就好象是江湖郎中，不太可靠。现在已发生着种种变化：①公立医疗机构在管理和运行上活力不足，需要改革。 ②一些基层的卫生机构，已经开始了股份制和股份合作制的试点、探索，少数地区还出现中外合资的医疗机构。③在企业医院中，正在向医院的社会化服务方面转变。我国国有企业的

安徽医科大学：《卫生管理学》课程教学资源（电子教案）第四章 卫生管理体制与运行机制

安徽医科大学：《卫生管理学》课程教学资源（电子教案）第四章卫生管理体制与运行机制