公共行政与公共管理经典译丛 Public Administration and Public Management Classics 经典教材系列 CLASSIC TEXTBOOK SERIES Government by 民治政府 P(twontioth odition) 美国政府与政治 (第二十版) [美]盒姆斯·麦格雷艾·伯恩斯等著 James MacGreger Burns etal 吴爱明李亚梅等译 夏宏国陈爱明校 中国人民大学出版社
《公共行政与公共管理经典译丛》 总 序 在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力 量。理论研究和实践经验表明，政府公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争 优势方面具有不可替代的作用。一个民主的、负贵任的、有能力的、高效率的、透明 的政府行政管坦休系，无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都是不可缺 少的。 公共行政与公共管理作为一门学科，诞生于20世纪初发达的资本主义国家，现 已有上百年的历史。在中国，公共行政与公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。 公共行政和公共管理的教育也处在探索和发展阶段，因此，广大教师、学生、公务员 急需贴近实践、具有实际操作性、能系统培养学生思考和解决实际问题能力的教材。 我国公共行政与公共管理科学研究和教有的发展与繁荣，固然取决于多方面的努力， 但一个重要的方面在于我们要以开放的态度、了解、研究、学习和借鉴国外发达国家 研究和实践的成果；另一方面，我国正在进行大规模的政府行政改革，致力于建立与 社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体制，这同样需要了解、学习和借鉴 发达国家在公共行政与公共管理方面的经验和教训，因此无论从我国公共行政与公共 管理的教育发展和学科建设的需要，还是从我国政府改革的实践层面，全面系统地引 进公共行政与公共管理经典著作都是时代赋予我们的职责。 出于上述几方面的考虑，我们组织翻译出版了这套《公共行政与公共管理经典译 丛》。为了较为全面、系统地反映当代公共行政与公共管理理论与实践的发展，本套 丛书分为四个系列：(1)经典教材系列。引进这一系列图书的主要目的是适应国内公 共行政与公共管理教育对教学参考及资料的需求。这个系列所选教材，内容全面系 统、简明通俗，涵盖了公共行政与公共管理的主要知识领城，内容涉及公共行政与公 共管理的一般理论、公共组织理论与管理、公共政策、公共财政与预算、公共部门人 力资源管理、公共行政的伦理学等。这些教材都是国外大学通用的公共行政与公共管 理教科书，多次再版、其作者皆为该领城最著名的教授，'他们在自己的研究领城多次 获奖，享有极高的声誉。(2)公共管理实务系列。这一系列图书主要是针对实践中的 公共管理者，目的是使公共管理者了解国外公共管理的知识、技术、方法，提高管理 的能力和水平，内容涉及如何成为一个有效的公共管理者、如何开发管理技能、政府 全面质量管理、政府标杆管理、绩效管理等。(3)政府治理与改革系列。自20世纪
2 民治政府一美国政府与致治（第二十版） 80年代以来，世界各国均开展了大规模的政府再造运动，政府再造或改革成为公共 行政与公共管理的热点和核心问题。这一系列选择了在这一领域极具影响的专家的著 作，这些著作分析了政府再造的战略，向人们展示了政府治理的前景。(4)学术前沿 系列。本系列选择了当代公共行政与公共管理领域有影响的学术流派，如新公共行 政、批判主义的行政学、后现代行政学、公共行政的民主理论学派等的著作，以期国 内公共行政与公共管理专业领域的学者和学生了解公共行政理论研究的最新发展。 总的来看，这套译丛体现了以下特点：(1)系统性。基本上涵盖了公共行政与公 共管理的主要领域。(2)权威性。所选著作均是国外公共行政与公共管理的大师，或 极具影响力的作者的著作。(3)前沿性。反映了公共行政与公共管理研究领域最新的 理论和学术主张。 在半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特·达尔(Robert Dahl)在《行政学的 三个问题》中曾这样讲道，“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻 予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一 个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”。的确，在公共行 政与公共管理领城，事实上并不存在放之四海而皆准的行政准则。按照建设有中国特 色的杜会主义的要求，立足于对中国特殊行政生态的了解，以开放的思想对待国际的 经验，通过比较、鉴别、有选择的吸收，发展中国自己的公共行政与公共管理理论， 并积极致力于实践，探索具有中国特色的公共行政体制及公共管理模式，是中国公共 行政与公共管理发展的现实选择。 本套译丛于1999年底由中国人民大学出版社开始策划和组织出版工作，并成立 了由该领域很多专家、学者组成的编辑委员会。中国人民大学政府管理与改革研究中 心、国务院发展研究中心东方管理研究所给予了大力的支持和帮助。我国的一些留美 学者和国内外有关方面的专家教授参与了原著的推荐工作。中国人民大学、北京大 学、清华大学、厦门大学、复旦大学、中山大学、武汉大学等许多该领域的中青年专 家学者参与了本译丛的翻译工作。在此，谨向他们表示敬意和衷心的感谢。 《公共行政与公共管理经典译丛》编辑委员会 2001年8月
译者序 经典教材系列 公共行政与会共管理经典评丛 法国政治思想家夏尔·阿列克西·德·托克维尔的伟大著作 《论美国的民主》，以外国人的视角论证了美国政府与政治，在全 球范围内极大地传播了美国的政治制度，使得美国的政治制度成 为近100多年来全世界关注和研究的重点。1952年，美国人出 版了自己对美国政府与政治进行研究的重要成果一一《民治政 府》。 《民治政府》自初版至今，已修订出版二十版。该书既深刻 总结和分析了美国政府与政冶的历史发展，又全面展示和评述了 美国政府与政治的最新状况。现在，《民治政府》一书是美国大 学政府课程的教科书，是各国了解和理解美国及其政府与政治的 最权成的著作。该书也因此而不断再版，畅销不衰。 许多人认为，“美国给人印象最深的就是它非常富有”。美国 确实是一个富裕的国家，与其他国家相比，美国的购买力比其他 任何先进发达的国家都要强。大多数美国人都过着舒适的生活， 且有最好的医疗保障。 也有许多人把美国称为“大熔炉”，意思是指各种不同的种 族、群体相互结合，融入到美国杜会中，并且拥有同样的民主价 值观，如多数原则、个人主义以及认为美国是充满机会的国家等 观点。同时也有人批评“大熔炉”的看法，认为这种看法忽略了 不同群体间的差别，并对此提出了“色拉碗”的观点。认为在一
民治政府一一美国政府与政治（第二十版） 2 碗色拉中，“尽管色拉是一个整体，但还是能从菊苣中分辨出莴苣，也能从卷心菜中 分辨出西红柿来”， 但更重要的是，美国人自己认为，每个美国人都拥有美国梦，美国梦鼓励着美国 人民奋发向上。美国梦是一系列复杂的理念，这些理念坚信，美国是一个充满机遇的 国家，那些具有竞争力、积极进取且有实际经验的人可以创造出大量的财富，建造一 个他们梦想中的家园，并可以早早地退休以享受人生。美国梦道出了美国人民内心深 处怀有的希望和目标，它们集中反映了美国人的政治价值观。美国人相信机遇、选 择、个人主义，最重要的是，他们相信他们拥有在其他人或政府尽可能少的千涉下发 展自己和取得成功的自由。因此，美国人相信，自由市场体制为几乎所有人提供了公 平竞争的机会，在竞争的经济机制中，个人通过积极进取和努力工作可以改善其经济 地位和带来多方面的成功；但他们也相信，宪政体制必不可少，只有这样，才能实现 杜会正义和真正的平等，在平等正义的社会中，人人都可以过上体面的生活 美利坚合众国是世界上最早的宪政民主国家，已经历了两个多世纪的发展历程 美国宪政包括一整套制度安排，包括制衡机制、联邦制度、权力分立、法律规则、合 法程序、权利法案等。这一整套制度安排要求领导者在制定法律之前、倾听、考虑公 众意见，与公众协商，向公众做出解释。这样，公众就能使领导者对如何行使手中的 权力承担政治责任和法律责任。 但是，在2001年“9·11”事件之前，很多美国人相信，政府不仅不能解决问 题，反而会使问题变得更为糟糕，因为政府本身就存在很多问题。“9·11”恐郴袭击 以及随后出现的炭疽病毒生物恐怖行为，立即戏剧性地改变了公众的态度，至少在一 段时期内是如此。恐怖分子的行动提醒人们，必须重视政府在处理国内和国际危机中 的重要作用。 世界上最早的成文宪法一一美国宪法确立了美国宪政体制的基本原则。宪法作为 只有最高约束力的法律，在授予权力的同时又限制权力。詹姆斯·麦迪逊在《联邦党 人文集》第五十一篇中写道：“在构建一个由一群人管理另一群人的政府时、极大的 困难在于：你必须首先使政府能够控制那些被管理者，然后才能要求政府控制自己。” 一方面，宪法作为政府行使杜会经济管理职能的工具，使管理者能够控制被管理者； 另一方面，宪法对政府又具有约束力，使被统治者能够制约统治者。因此，在美国宪 法的基础上，美国建立了一个既受限制又能发挥作用的政府，一个代表多数人利益但 又能保护少数人利益的政府，这就是美国人认为的民治政府：政府由人民管理，但并 不要求每一个人都参与到政治和决策中去，因为大多数公民总是忙于处理其他事务， 还有一些人则对政府和政治漠不关心：政府由人民管理，又必然要求有相当一部分公 众在必要的时候，以关注、兴趣、参与、见识以及意愿等各种缘由，批评和改变政府 的取向。 本书认为，美国的民主政治在主要方面是成功的。因为美国人民热爱祖国，崇敬 宪法，尊重自由竞争机制。他们也相信，分歧可以通过辩论、协商和自由选举得到最
译者序 好的调和。 但是，财富和收人的不平等分配还是造成了严重的政治分立和政治冲突。美国人 民也知道美国的体制并非完美无缺。他们也经常抱怨当选的官员们不关心公众，他们 讨厌丑闻，对政府在解决诸如医疗保健、犯罪、吸毒和恐怖主义等问题时行动迟缓显 得极不耐心。美国的宪政民主仍然是一种试验，还是一项仍需改进的工作。 1993年，我国以《美国式民主》为书名出版了1985年出版的《民治政府》第十 二版中泽本；1996年，又出版了1990年出版的《民治政府》第十四版中泽本。本书 根据《民治政府》最新版本2002年的第二十版翻译而成。《民治政府》的每一版在内 容和形式上都不一样，本版更体现出许多新的特点：多数内容重新撰写，广泛涉及有 关现实的讨论话题，通过采用数据、图表与数字从比较的视角展示了美国与世界上其 他国家在许多方面的不同之处，明确地突出美国政治体制的不同特质，描述了做出积 极贡献的美国政治家，反映了美国政治生活中少数民族和少数群体关心的事情以及他 们的经历。 原书附有许多插图，非常有助于对内容的理解，但由于篇幅太大，中译本只好忍 痛割舍。为了突出全书内容，本版增加了一个副标题，因此名为《民治政府一一美国 政府与政治》。本书与其英文原版一样，是集体努力的结晶。本书的翻译和出版得益 于中国人民大学出版社刘晶老师的大力支持和鼓励。陈丹老师为全书的编辑加工付出 了辛勤的劳动。全书的翻译工作由吴爱明组织与协调，参加翻译的有：吴爱明、李亚 梅、（以下按姓氏笔画排列）王瑞、田得騁、刘金玉、刘进、刘雁南、孙垂江、李蒙、 李爱斌、张建功、周晓阳、钟敏敏、候国杰、高国柱、夏宏图、袁克蕙、徐友龙、曹 富国、曾媛，全书由夏宏图、陈爱明分工校对，最后由吴爱明对全书进行统稿和定 稿。由于水平所限，不当之处，望读者不吝赐教。 吴爱明 2006年11月于中国人民大学
作者自序 经典教材系列 公共行败与金共管理经典评丛 过去几年发生的事情加强了政府和政治在人们生活中的重要 性。恐怖主义者袭击世界贸易中心和五角大楼提醒了所有的美国 人：我们生活在一个危险的世界之中。美国公众期望他们的国 家、州和地方政府提供安全保障，这也是布什总统在他2002年 的竞选演说中反复强调的主题。2001年发生的“9·11”悲剧对 政府工作提出了许多问题：我们应该怎样速捕和处罚那些策划和 资助恐怖袭击的人？我们的情报部门一联邦调查局、中央情报 局和其他机构为什么没有侦察到如此重大的袭击事件？我们怎样 才能保卫我们的国家，使之将来不受攻击？在提出这些难以回答 的问题的同时，我们也强调要加强各级政府在保卫我们的国家、 打击支持恐怖主义的势力、重新整合我们的政府尤其是联邦政府 方面的力量，使其能够更有效地保卫我们的国土安全、重建纽约 城和五角大楼。同时，我们也向政府提出了许多问题，如我们如 何在保护自由和提供安全之间寻求平衡等。 经济形势是另一个充分说明各级政府重要作用的因素。许多 州被迫削减预算并考虑增加税收，在联邦政府这一级，联邦储备 委员会已在积极地调整利率。政府如何应对这些经济挑战为我们 提供了另一个认识政府和政治的机会。 从民众对获胜的政党的喜好来看，就全国范围而言，我们的 国家似乎稍微倾向于共和党。但就如我们在2000年选举中所看
作者自序 … 到的那样，是选举团而不是公众投票决定谁是总统。在2000年总统选举中，佛罗里 达州的最终选举结果是由最高法院的裁决决定的，而这一裁决不过是该法院近年来做 出的许多5：4裁决中的一个。在2002年的选举中，布什以其不懈的努力成功地为共 和党赢得了竞选的胜利，从而使人们逐渐谈忘了领受争议的2000年选举。布什与共 和党是否将以此为跳板继续保持其优势地位呢？抑或民主党会找到一种方法重获其在 议会中的多数党地位并重新入主白宫？ 美国的宪政民主是很难实现的，同样也是很难维护的，甚至不经过严格的探究便 很难理解其精髓。我们的政治历史一直在朝着增强公民和选民的作用这一方向发展。 公民在2003年和2004年与他们在1800年或1900年相比拥有更多的权利和政治机 会。我们的宪法制定者们曾经告诫我们，必须谨慎地保护我们的权利、自由和政治体 制。但要做到这一点，我们就必须首先要了解这些体制及其形成因素。 许多美国人认为公民自由、公民权利、白由公平的选举、权力的和平移交以及经 济自由与繁荣是理所当然的。然而，仍有许多人生活在毫无自由的地方。这是一个既 考验新型民主也检验旧式民主的时代。尽管政治和党派竞争是促使自由社会实现民治 理想的生命线，但在美国国内和国外，对政府和政治的蔑视、谴责仍随处可见。 我们生存的世界仍然高度动荡不安。虽然我们的防卫政策已经发生了变化，但我 们所生活的世界并未因此就迅速地变得更加安全。在纽约、华盛顿以及世界各地发生 的恐怖主义袭击事件已经对国家安全构成了最严重的威胁。我们应该怎样应对恐怖主 义？我们应该在多大程度上干预像伊拉克那样可能生产大规模杀伤性武器的国家？对 恐怖主义发动战争应该由美国单独进行呢？还是应该通过联合国？ 尽管我们不断求助于政府和当选官员来处理这些问题并满足我们的要求，但我们 对他们的缺点总是吹毛求疵。尽管人们普遍倾向于批评政治的每一领域，但新版《民 治政府》一书对于政治和政治家们来说仍然是绝对需要的。事实上，我们不应该把我 们的政治体制视为理所当然的从而对其不予重视，我们应寻求完善它的方法。 我们希望你通过阅读本书能够对美国的政治、政府以及政治家们的工作有一个更 深人的了解，我们希望你积极地参与到实现宪政民主的活动中来，以便更好地应对 21世纪的急迫问题。 校阅者 本书的写作得益于全国各地同行远见卓识的、专业的、有时甚至是尖锐的批评和 建议。此版本与以前诸版本均因下列人员参与校阅而得以全面完善，在此我们一并 致谢。 James E.Anderson,得克萨斯A&M大学 Susan E.Baer,威斯康星大学奥什可什分校 Alan Balboni,南内华达社区学院 Thad Beyle,北卡罗来纳大学
民治政府一美国政府与政治（第二十版） 6 Robert R.Bland,北得克萨斯大学 Wendell S.Broadwell,佐治亚帕里米特学院； Mark Cassel,.州立肯特大学 Ray Christensen,伯明翰·扬大学 Douglas Crane,佐治亚帕里米特学院 Veronica L.DiConti,美国大学 Cecile Durish.,奥斯汀杜区大学 Anthony Eksterowicz,詹姆斯·麦迪逊大学 Earl H.Fry,伯明輸·扬大学 Bill Gangi,圣·约翰大学 G.David Garson,北卡罗来纳州立大学 John Green,阿克隆大学 Conway Gregory,彻萨庇克学院 Yoram Haftel,俄亥俄州立大学 Kenneth G.Hartman.,朗维尔杜区学院 Paul Herrnson,马里兰大学 Heidi Hobbs,,北卡罗来纳州立大学 Randal Hoyer,麦多纳大学 Terry Jack,海湾社区学院 Ronald F.King,杜兰大学 Ronald M.Labbe,路易斯安那大学拉法叶分校 Joseph Lamb,州立麦康学院 Christopher B.Mobley,圣·保罗大学 Gary Moncrief,.州立博依斯大学 Grier Stephenson,富兰克林和马歇尔学院 Regina Swopes,东北伊利诺伊大学 Robert A.Taylor,佛罗里达理工学院 Lois Duke Whitaker,佐治亚南方大学 Frank I..Wilson,普度大学 答谢 本书的写作得益于团队的协力合作。首先是阅读和改写各自草稿的作者们.其次 是寻找漏洞并为我们提供学生视角的研究助理们，以及普伦蒂斯·霍尔出版公司的编 辑和其他专家。此外，对每次修订起到重要作用的还有那些教师和研究人员们所做的 详细审查，他们为本书的完善提出了明确的建议。在此我们感谢对本版本提供帮助的 所有人
作者自序 《民治政府》（第二十版）的研究助理人员包括：伯明翰·扬大学的Elizabeth Es~ ty,Andrew Jenson,Jeffrey R.Makin,Peter Stone和Analisa Underdown;加利福尼 亚大学欧文分校的Elizabeth Schiller;韦特曼学院的Joey Bristol。.此外，韦特曼学院 的Donna Jones和JoAnn Collins还帮助处理一些事务性工作，布鲁金斯研究所的 Sherra Merchant也提供了帮助。我们还感谢受人尊敝的加利福尼亚上诉法院第四地 区第三分区首席法官David Sills,感谢他为本书提供了极有助益的评论。 像这种主要为大学课程编写的书籍包括一些教学工具和电子辅助设施。我们感谢 为此提供各种辅助工具和媒体技术支持的各位专家人士。 我们十分感谢政治科学编辑Heather Shelstad的热情帮助和尽职尽责。我们的出 版编辑Rob DeGeorge使我们能按计划进度进行写作，并协调了此次出版。我们同样 感谢协助Heather Shelstad为此书出版做了大量工作的Brian Prybella和Jessica Drew。 我们还要感谢不断支持和帮助我们的普伦蒂斯·雀尔出版公司的Yolanda de Rooy, Charlyce Jones Owen和Nancy Roberts.。 许多技术专家对本书的出版也起了十分重要的作用。他们包括：版式设计Scot Garrison,图片选用与设计Yvonne Gerin,界面艺术设计Guy Ruggiero,界面艺术创 新Mirella Signoretto,封面和内部设计Kathyrn Foot,设计监督Leslie Osher,原文修 订Betty Gatewood和图片编辑Melissa Whitcraft。 我们同样想感谢使用本书的教师和学生们，以及来信提出建议完善《民治政府》 的人们。欢迎你们来信、来电和发送电子邮件。来信可以通过普伦蒂斯·蛋尔出版公 司政治科学编辑转交，地址是：】Lake Street,Upper Saddle River,New Jersey 07458,您也可以直接与我们联系： James MacGregor Burns Academy of Leadership,University of Maryland,College Park,MD 20742 J.W.Peltason School of Social Sciences,University of California,Irvine, CA 92717-5700,jwpeltas@uci.edu Thomas E.Cronin Office of the President,Whitman College,Walla Walla, WA 99362,cronin@whitman.edu David B.Magleby Dean of FHSS,Brigham Yong University,Provo,UT 84602 david magleby@byu.edu David M.O'Brien Department of Government and Foreign Affairs,Universi- ty of Virginia,Charlottesville,VA 22903,dmo2y@ virginia.edu Paul C.Light Paulette Goddard Professor of Pubic Service at New York University And Douglas Dillion Senior Fellow at the Br ookings Institution,pclight@brookings.edu