深圳市最低生活保障制度的实践 2013年2月26日 深圳市是改革开放后的新兴城市，尽管贫困人口的比重相对较轻，但外来流动人口多。最低生 活保障制度作为深圳社会保障体系的一个日益重要的组成部分，自1997年3月开始建立以来，经 过不断充实与调整，开始走向完善发展阶段。深圳的低保制度在全国具有特色性与先进性。 一、深圳市最低生活保障制度的建立与发展情况 1997年3月，深圳市发布《深圳市城乡居民最低生活保障暂行办法》，从一开始就实施城乡同 步的最低生活保障制度：2000年，深圳市又发布《关于建立深圳市城镇特困人员基本医疗保障制度 的通知》等一系列法规性文件，开始建立低保对象医疗保障、子女教育费减免等多项配套制度：2002 年，深圳市颁行《深圳市城乡居民最低生活保障办法》，低保制度从此走向不断完善。 深圳市从建立低保制度之日起，任何一个符合条件的群众，不论其居住在城镇还是在乡村，都 可以享受到低保待遇。据深圳市在2004年4月30日普查基准时点的普查资料，全市的低保对象为 3953户、11782人，占户籍人口1%弱。在低保普查中，由于人户分离和普查误差等原因，深圳 市民政局取得了可分析的低保样本3795户、11516人。其中，无收入家庭682个，占8.0%，人 均月收入59元：双失业家庭1720个，占45.3%：有就业的家庭703个，占18.5%。可见，深 圳市的低保制度基本覆盖了该市最困难的居民群体。 从1997年以来，深圳市先后三次提高低保待遇标准。2004年来的现行标准为：特区内为家庭 人均收入344元，特区外城镇为290元，特区外农村为205元。相应地，低保资金的支出也呈直线 上升趋势，从1997年的122万元增长到2003年的1972万元。低保对象在一定程度上分享了深圳 市社会和经济进步的成果。 深圳市对低保的申请条件、资金来源和发放方式等作了具体的规定。包括：一是规范低保申请， 严格按实际收入计算家庭收入，避免有隐性收入和不符合条件者冒领低保待遇：二是把低保金纳入 市、区两级财政预算，保证资金及时到位：三是通过银行发放低保金，减少中间环节，确保低保金 及时足额发放到低保对象手中。 二、深圳市最低生活保障制度的基本框架 深圳市面向贫困家庭与贫困人口的最低生活保障制度，实际上是一个由多项目组成的保障系统， 它不仅包括普遍意义上的以食物保障为主体内容的最低生活保障，还包括医疗救助、教育救助、住 房救助、法律援助乃至扶贫就业等项目。 2000年，深圳市颁发了《关于建立深圳市城镇特困人员基本医疗保障制度的通知》，建立了低 保对象基本医疗保障制度，对低保对象的医疗费用支出以低保标准的14%予以报销。2003年，全市 共为5000多人次报销基本医疗金，共支出230多万元。2004年这一制度进一步由城市居民扩展到
1 深圳市最低生活保障制度的实践 2013 年 2 月 26 日 深圳市是改革开放后的新兴城市，尽管贫困人口的比重相对较轻，但外来流动人口多。最低生 活保障制度作为深圳社会保障体系的一个日益重要的组成部分， 自 1997 年 3 月开始建立以来，经 过不断充实与调整，开始走向完善发展阶段。深圳的低保制度在全国具有特色性与先进性。 一、深圳市最低生活保障制度的建立与发展情况 1997 年 3 月，深圳市发布《深圳市城乡居民最低生活保障暂行办法》，从一开始就实施城乡同 步的最低生活保障制度；2000 年，深圳市又发布《关于建立深圳市城镇特困人员基本医疗保障制度 的通知》等一系列法规性文件，开始建立低保对象医疗保障、子女教育费减免等多项配套制度；2002 年，深圳市颁行《深圳市城乡居民最低生活保障办法》，低保制度从此走向不断完善。 深圳市从建立低保制度之日起，任何一个符合条件的群众，不论其居住在城镇还是在乡村，都 可以享受到低保待遇。据深圳市在 2004 年 4 月 30 日普查基准时点的普查资料，全市的低保对象为 3 953 户、11 782 人，占户籍人口 1％弱。在低保普查中，由于人户分离和普查误差等原因，深圳 市民政局取得了可分析的低保样本 3 795 户、11 516 人。其中，无收入家庭 682 个，占 8．0％，人 均月收入 59 元；双失业家庭 l 720 个，占 45．3％；有就业的家庭 703 个，占 18．5％。可见，深 圳市的低保制度基本覆盖了该市最困难的居民群体。 从 1997 年以来，深圳市先后三次提高低保待遇标准。2004 年来的现行标准为：特区内为家庭 人均收入 344 元，特区外城镇为 290 元，特区外农村为 205 元。相应地，低保资金的支出也呈直线 上升趋势，从 1997 年的 122 万元增长到 2003 年的 1 972 万元。低保对象在一定程度上分享了深圳 市社会和经济进步的成果。 深圳市对低保的申请条件、资金来源和发放方式等作了具体的规定。包括：一是规范低保申请， 严格按实际收入计算家庭收入，避免有隐性收入和不符合条件者冒领低保待遇；二是把低保金纳入 市、区两级财政预算，保证资金及时到位；三是通过银行发放低保金，减少中间环节，确保低保金 及时足额发放到低保对象手中。 二、深圳市最低生活保障制度的基本框架 深圳市面向贫困家庭与贫困人口的最低生活保障制度，实际上是一个由多项目组成的保障系统， 它不仅包括普遍意义上的以食物保障为主体内容的最低生活保障，还包括医疗救助、教育救助、住 房救助、法律援助乃至扶贫就业等项目。 2000 年，深圳市颁发了《关于建立深圳市城镇特困人员基本医疗保障制度的通知》，建立了低 保对象基本医疗保障制度，对低保对象的医疗费用支出以低保标准的 14％予以报销。2003 年，全市 共为 5 000 多人次报销基本医疗金，共支出 230 多万元。2004 年这一制度进一步由城市居民扩展到
农村居民，并确立了重病住院保障制度。 2000年，深圳市颁发了《关于印发深圳市资助义务教育阶段特困学生就学暂行办法的通知》， 每年为义务教育阶段的低保学生免除学费和杂费100多万元，保证了每年1200多名低保学生接受 义务教育。不仅如此，2004年以后还扩展到非义务教育阶段。 2000年4月，深圳市决定由市、区、镇、村四级共同解决农村困难群众的住房难问题，并确定 了经费来源、住房面积、补助标准等。多年来，共筹集资金1520万元，建设住房28015平方米， 共为特区外1820名低保对象提供住房。2001年12月，深圳市建立了多部门合作机制，解决特区 内低保对象的住房难问题：由市住宅局提供小面积住房，市财政予以补贴租房款，市民政局予以分 配管理。低保对象只需支付福利房租金的40%，就可以租住廉租房，特区内共有150户低保家庭住 进廉租房。2004年以后，深圳市将原来的实物分配改变成货币补贴方式。 此外，深圳市还设立了市、区、街道三级法律援助网络，其中市法律援助中心1个，区法律援 助中心6个，法律援助工作站72个，实现了法律援助到社区。2003年为困难群众无偿受理法律援 助1687宗，2004年1一8月接案1914宗。 三、深圳市最低生活保障制度走向完善 针对最低生活保障制度实践中已经出现和可能出现的问题，深圳市于2004年4月在全市范围内 开展了低保普查，这次普查发现了已经存在的一些问题，从而为完善最低生活保障制度提供了依据。 这次普查及此后采取的政策措施使深圳市的最低生活保障制度走向完善。 1.主动宣传、动员，努力寻找应保未保者。为了避免低于低保线下的贫困家庭因不熟悉低保制 度而漏保的现象，深圳市在低保普查中，民政局派发了45万份宣传资料，把低保的信息发送到每一 个户籍家庭，并通过社区居委会把有关低保政策的小册子和宣传单在居民生活区进行广泛发放和张 贴，还在《深圳特区报》和《深圳商报》等主流媒体刊登广告，公布有关最低生活保障的政策以及 低保对象所享有的权益和办理程序，动员市民提醒和动员自己熟悉的困难群众申请低保：最后，走 向街头宣传。2004年深圳市民政局先后8次上街设点宣传低保政策，接受群众的咨询，力求让低保 政策做到家喻户晓。通过一系列努力，查漏补缺，从2003年底至2004年8月，深圳市的低保家庭 增加了501户，低保对象增加了1781人，达到4314户，12804人。 2.维护公平，统一全市的低保标准。深圳市2004年以前一直有三个低保标准，分别是特区内 344元，特区外居民290元，特区外农村205元，相互之间有很大差距，其中，低标准不足高标准 的60%。随着深圳市在宝安、龙岗加快城市化的进程，深圳亦要变成一个没有农村的城市。深圳市 民政局抓住这一机遇，积极向市政府建议，并获得批准，将全市的低保标准统一为344元一个标准， 并于2005年开始实施。统一标准之后，大幅度增加了受惠人数，低保对象将从原来的1.2万人增 加到2万人，相应地，低保金支出也将从原来的不足2000万元增加到近4000万元。这一政策的 得益者是特区外的困难群众，一方面把更多困难群众纳入低保保障范围，另一方面使原有的低保对 象可以享受到更好的福利。因此，统一低保待遇标准，是深圳市继城乡一体推进最低生活保障制度 之后，又一次在制度实践中体现出来的低保制度的社会公平性。统一标准的实施，意味着所有深圳
2 农村居民，并确立了重病住院保障制度。 2000 年，深圳市颁发了《关于印发深圳市资助义务教育阶段特困学生就学暂行办法的通知》， 每年为义务教育阶段的低保学生免除学费和杂费 100 多万元，保证了每年 1 200 多名低保学生接受 义务教育。不仅如此，2004 年以后还扩展到非义务教育阶段。 2000 年 4 月，深圳市决定由市、区、镇、村四级共同解决农村困难群众的住房难问题，并确定 了经费来源、住房面积、补助标准等。多年来，共筹集资金 1 520 万元，建设住房 28 015 平方米， 共为特区外 1 820 名低保对象提供住房。2001 年 12 月，深圳市建立了多部门合作机制，解决特区 内低保对象的住房难问题：由市住宅局提供小面积住房，市财政予以补贴租房款，市民政局予以分 配管理。低保对象只需支付福利房租金的 40％，就可以租住廉租房，特区内共有 150 户低保家庭住 进廉租房。2004 年以后，深圳市将原来的实物分配改变成货币补贴方式。 此外，深圳市还设立了市、区、街道三级法律援助网络，其中市法律援助中心 1 个，区法律援 助中心 6 个，法律援助工作站 72 个，实现了法律援助到社区。2003 年为困难群众无偿受理法律援 助 l 687 宗，2004 年 l—8 月接案 l 914 宗。 三、深圳市最低生活保障制度走向完善 针对最低生活保障制度实践中已经出现和可能出现的问题，深圳市于 2004 年 4 月在全市范围内 开展了低保普查，这次普查发现了已经存在的一些问题，从而为完善最低生活保障制度提供了依据。 这次普查及此后采取的政策措施使深圳市的最低生活保障制度走向完善。 1．主动宣传、动员，努力寻找应保未保者。为了避免低于低保线下的贫困家庭因不熟悉低保制 度而漏保的现象，深圳市在低保普查中，民政局派发了 45 万份宣传资料，把低保的信息发送到每一 个户籍家庭，并通过社区居委会把有关低保政策的小册子和宣传单在居民生活区进行广泛发放和张 贴，还在《深圳特区报》和《深圳商报》等主流媒体刊登广告，公布有关最低生活保障的政策以及 低保对象所享有的权益和办理程序，动员市民提醒和动员自己熟悉的困难群众申请低保；最后，走 向街头宣传。2004 年深圳市民政局先后 8 次上街设点宣传低保政策，接受群众的咨询，力求让低保 政策做到家喻户晓。通过一系列努力，查漏补缺，从 2003 年底至 2004 年 8 月，深圳市的低保家庭 增加了 501 户，低保对象增加了 1 781 人，达到 4 314 户，12 804 人。 2．维护公平，统一全市的低保标准。深圳市 2004 年以前一直有三个低保标准，分别是特区内 344 元，特区外居民 290 元，特区外农村 205 元，相互之间有很大差距，其中，低标准不足高标准 的 60％。随着深圳市在宝安、龙岗加快城市化的进程，深圳亦要变成一个没有农村的城市。深圳市 民政局抓住这一机遇，积极向市政府建议，并获得批准，将全市的低保标准统一为 344 元一个标准， 并于 2005 年开始实施。统一标准之后，大幅度增加了受惠人数，低保对象将从原来的 1．2 万人增 加到 2 万人，相应地，低保金支出也将从原来的不足 2 000 万元增加到近 4 000 万元。这一政策的 得益者是特区外的困难群众，一方面把更多困难群众纳入低保保障范围，另一方面使原有的低保对 象可以享受到更好的福利。因此，统一低保待遇标准，是深圳市继城乡一体推进最低生活保障制度 之后，又一次在制度实践中体现出来的低保制度的社会公平性。统一标准的实施，意味着所有深圳
市民只要符合低保条件，均能够享受同一标准的低保待遇。 3.强化服务，进一步完善低保制度。在原有制度的基础上，经过普查，深圳市从强化服务入手， 对最低生活保障制度加以进一步完善。 一是建立信息库，即在低保普查的基础上，将全市低保对象的资料全部输入电脑，内容包括家 庭基本情况、家庭经济收入、家庭资产情况、家庭支出情况、接受救助情况、最关心和迫切要求解 决的问题、家庭成员的基本情况等，建立了一个完整的低保对象信息库，进而扩展到每一社区、每 一个街道乃至每一个区和全市的总体情况都非常清楚地记录在信息库，非常方便查找，同时从市、 区、街道到社区形成了四级互通的网络，特别是将信息库的终端连接到每一个社区，并通过社区居 委会及时了解和更新每一个低保对象的信息，从而有利于消除管理层级中的信息损耗和失真、迟滞 等现象，有助于定量分析和动态管理，进而使政策与服务更有针对性。 二是建立家访制度。即通过社区居委会每年探访每个低保家庭不少于一次，从而达到给这些最 困难的家庭送去人文关怀、及时掌握低保家庭收入和人口增减的情况以及对低保家庭提供个性化帮 扶，对遭遇临时困难的家庭给以特殊的救助的目的。 三是建立退出机制。深圳市主要在如下两个方面打造低保退出机制：一是准确掌握低保家庭的 情况，如前所述，通过建立低保信息库和家访制度，尽量及时和详细地了解低保对象的真实资料， 这是建立退出机制的基础：二是严格把握标准，对收入超过标准的低保对象，无论是什么情况，都 绝不能偏袒，否则，整个低保制度将会陷于崩溃。 四是推行低保对象义务劳动制度。深圳市组织低保对象从事小区治安、卫生等公益性工作。通 过组织有劳动能力但尚未找到工作的低保对象参加一些力所能及的义务劳动，避免他们长期闲散在 家给身心带来的负面影响。 4.帮助解决“就业难”。普查结果表明，在3795个低保家庭中，有人就业的家庭只有703个， 占18.5%，完全无人就业的家庭是3092个，占81.5%。可见，导致贫困的最主要原因是失业。 为此，深圳市民政局推出“就业扶贫”活动，在媒体和网站上公布低保家庭的情况，提出“一人就 业，全家脱贫”，号召热心企业为低保对象提供就业机会。活动推出后，社会反响热烈，在6月份举 行的首次“困难家庭与热心企业见面会”上，共为低保对象提供了100多个就业机会。与此同时， 各区政府也在积极为低保对象解决就业问题，聘请200多名低保对象为交通协管员。 5.调整廉租房政策，由实物分房改为货币化补贴方式。过去，深圳市完全用实物方式解决低保 对象的住房问题，各级政府或投入巨资兴建廉租房，或在福利房中调整部分房子分配给低保对象。 在普查中发现，实物分房的方式存在很多问题，一是政府一次性投入太大，难以为继：二是政府集 中建设的廉租房，与低保对象分散居住的习惯有冲突，群众觉得不方便：三是有些群众觉得政府建 的廉租房偏大，交租金和管理费的压力大：四是低保对象脱贫后搬迁难，如果低保对象收入状况好 转不再属于低保对象，会给动员搬迁工作带来很大的难度，如果这些群众执意不搬的话，很难找到 有力的措施，甚至可能会引起不愉快的事情发生。为此，深圳市对廉租房政策进行重大调整，不再 为低保对象提供实物住房，全面改为用货币化的方式解决低保对象的住房问题。 6.解决重病就医难的问题。据普查，低保对象中患有重病者2026人，残疾者840人，两者合
3 市民只要符合低保条件，均能够享受同一标准的低保待遇。 3．强化服务，进一步完善低保制度。在原有制度的基础上，经过普查，深圳市从强化服务入手， 对最低生活保障制度加以进一步完善。 一是建立信息库，即在低保普查的基础上，将全市低保对象的资料全部输入电脑，内容包括家 庭基本情况、家庭经济收入、家庭资产情况、家庭支出情况、接受救助情况、最关心和迫切要求解 决的问题、家庭成员的基本情况等，建立了一个完整的低保对象信息库，进而扩展到每一社区、每 一个街道乃至每一个区和全市的总体情况都非常清楚地记录在信息库，非常方便查找，同时从市、 区、街道到社区形成了四级互通的网络，特别是将信息库的终端连接到每一个社区，并通过社区居 委会及时了解和更新每一个低保对象的信息，从而有利于消除管理层级中的信息损耗和失真、迟滞 等现象，有助于定量分析和动态管理，进而使政策与服务更有针对性。 二是建立家访制度。即通过社区居委会每年探访每个低保家庭不少于一次，从而达到给这些最 困难的家庭送去人文关怀、及时掌握低保家庭收入和人口增减的情况以及对低保家庭提供个性化帮 扶，对遭遇临时困难的家庭给以特殊的救助的目的。 三是建立退出机制。深圳市主要在如下两个方面打造低保退出机制：一是准确掌握低保家庭的 情况，如前所述，通过建立低保信息库和家访制度，尽量及时和详细地了解低保对象的真实资料， 这是建立退出机制的基础；二是严格把握标准，对收入超过标准的低保对象，无论是什么情况，都 绝不能偏袒，否则，整个低保制度将会陷于崩溃。 四是推行低保对象义务劳动制度。深圳市组织低保对象从事小区治安、卫生等公益性工作。通 过组织有劳动能力但尚未找到工作的低保对象参加一些力所能及的义务劳动，避免他们长期闲散在 家给身心带来的负面影响。 4．帮助解决“就业难”。普查结果表明，在 3795 个低保家庭中，有人就业的家庭只有 703 个， 占 18．5％，完全无人就业的家庭是 3 092 个， 占 81．5％。可见，导致贫困的最主要原因是失业。 为此，深圳市民政局推出“就业扶贫”活动，在媒体和网站上公布低保家庭的情况，提出“一人就 业，全家脱贫”，号召热心企业为低保对象提供就业机会。活动推出后，社会反响热烈，在 6 月份举 行的首次“困难家庭与热心企业见面会”上，共为低保对象提供了 100 多个就业机会。与此同时， 各区政府也在积极为低保对象解决就业问题，聘请 200 多名低保对象为交通协管员。 5．调整廉租房政策，由实物分房改为货币化补贴方式。过去，深圳市完全用实物方式解决低保 对象的住房问题，各级政府或投入巨资兴建廉租房，或在福利房中调整部分房子分配给低保对象。 在普查中发现，实物分房的方式存在很多问题，一是政府一次性投入太大，难以为继；二是政府集 中建设的廉租房，与低保对象分散居住的习惯有冲突，群众觉得不方便；三是有些群众觉得政府建 的廉租房偏大，交租金和管理费的压力大；四是低保对象脱贫后搬迁难，如果低保对象收入状况好 转不再属于低保对象，会给动员搬迁工作带来很大的难度，如果这些群众执意不搬的话，很难找到 有力的措施，甚至可能会引起不愉快的事情发生。为此，深圳市对廉租房政策进行重大调整，不再 为低保对象提供实物住房，全面改为用货币化的方式解决低保对象的住房问题。 6．解决重病就医难的问题。据普查，低保对象中患有重病者 2 026 人，残疾者 840 人，两者合
计2866人，占总人数的23.8%，平均每个低保家庭有0.76个重病患者和残疾人，说明因病致 贫是一个非常重要的因素。过去，深圳市虽然已实施了低保家庭基本医疗保障制度，但只对城镇居 民中的低保对象实施保障，农村居民中的低保对象被排除在外，而且医疗费用只是以低保标准的14% 予以报销，按最高一档的特区内标准，每人每月的报销额以8元为限。低保对象是一个连日常温饱 都难以保证的特殊困难群体，如果家庭成员中有人患有重病，那无疑是雪上加霜。因此，2004年7 月，深圳市建立了低保对象的重大疾病救助机制，每年由福利彩票公益金拨付资金，为18周岁以上 的低保对象购买住院医疗保险，较为彻底地解决他们的重病就医难问题。此外，深圳市在实施“明 天计划”的过程中，除了按照民政部的统一部署，为各类福利机构收养的18岁以下并具有手术适应 症的残疾儿童进行手术康复治疗之外，还把手术康复治疗的对象扩展到低保家庭中的残疾小孩。 7.解决非义务教育阶段“读书难”。如前所述，深圳市义务教育阶段的助学工作是比较到位的， 相比之下，对非义务教育阶段的助学有所不足。据普查，在深圳市3795个低保家庭中，有5014 个学生，平均每个家庭为1.32人，其中，属于非义务教育高中以上的学生为1219人，平均每个 家庭为0.32个。高中以上学生的家长都是人到中年，体力和精力都明显不足，繁重的学杂费成为 这些家庭的沉重负担，有些小孩被迫辍学。为此，深圳市2004年采取了两个措施，一是颁发了《关 于进一步做好高中阶段特困学生减免学杂费工作的通知》，减免高中阶段的低保学生的学杂费；二是 针对低保学生考上大学无钱交学杂费的情况，2004年6月底开始，深圳市民政局与《深圳商报》合 作推出“雏鹰展翅一一爱心助学”活动，为低保学生筹集上大学学费，历时两个多月，共收到社会 各界捐款70多万元，所有低保家庭的子女，只要出示大学的入学通知书和学费缴费单，都可以获得 全额的学费资助，从而确保他们不会因为经济困难而放弃上大学的机会，在这个活动中，共有85名 学生接受资助。 8.为低保对象发放《法律援助受援证》。从2004年8月起，为简化手续，更好地服务低保对象， 深圳市为全市低保对象发放《法律援助受援证》，低保对象凭证可到全市各法律援助机构得到无偿的 法律援助。 9.参与行动一一让低保家庭参与家庭寄养和模拟家庭计划。在开展家庭寄养和模拟家庭计划时， 深圳市选择在福田区开展试点，在全区320个低保家庭中逐一选择，由社区推荐，街道办事处评估， 市福利中心审核把关。如有一户低保家庭，丈夫因工伤病退在家，妻子为无业家庭主妇，女儿上大 学，该家庭综合素质比较好，有爱心、有时间、有护理经验，非常适合家庭寄养，深圳市福利中心 就与该家庭签订了1年的协议，寄养2名小孩，其中一人弱智，每月小孩的生活费标准为：正常小 孩700元，弱智小孩800元，教育、医疗等费用按实际报销。深圳市还选择了一些个人条件比较好 但住房非常困难的低保家庭参与模拟家庭计划，这些家庭的成员与孤儿一起，住在福利中心提供的 房子，组成特殊的家庭，如有一户低保家庭，女方30岁、高中文化、在家待业，男方42岁、高中 文化，是下岗工人，有1个7岁的女儿，家庭月收入约600元，每月领取低保金400多元，夫妻俩 对家庭寄养热情很高，曾多次要求和申请，经评估后，深圳市福利中心认为其具备开展家庭寄养的 条件，选配了从1~14岁的5个小孩，其中1人轻度弱智，组成一个特殊的模拟家庭，每月小孩的 生活费标准为：正常小孩700元，弱智小孩800元，其他教育、医疗等费用按实际报销。这种尝试
4 计 2 866 人，占总人数的 23．8％，平均每个低保家庭有 0．76 个重病患者和残疾人，说明因病致 贫是一个非常重要的因素。过去，深圳市虽然已实施了低保家庭基本医疗保障制度，但只对城镇居 民中的低保对象实施保障，农村居民中的低保对象被排除在外，而且医疗费用只是以低保标准的 14％ 予以报销，按最高一档的特区内标准，每人每月的报销额以 48 元为限。低保对象是一个连日常温饱 都难以保证的特殊困难群体，如果家庭成员中有人患有重病，那无疑是雪上加霜。因此，2004 年 7 月，深圳市建立了低保对象的重大疾病救助机制，每年由福利彩票公益金拨付资金，为 18 周岁以上 的低保对象购买住院医疗保险，较为彻底地解决他们的重病就医难问题。此外，深圳市在实施“明 天计划”的过程中，除了按照民政部的统一部署，为各类福利机构收养的 18 岁以下并具有手术适应 症的残疾儿童进行手术康复治疗之外，还把手术康复治疗的对象扩展到低保家庭中的残疾小孩。 7．解决非义务教育阶段“读书难”。如前所述，深圳市义务教育阶段的助学工作是比较到位的， 相比之下，对非义务教育阶段的助学有所不足。据普查，在深圳市 3 795 个低保家庭中，有 5 014 个学生，平均每个家庭为 1．32 人，其中，属于非义务教育高中以上的学生为 1 219 人，平均每个 家庭为 0．32 个。高中以上学生的家长都是人到中年，体力和精力都明显不足，繁重的学杂费成为 这些家庭的沉重负担，有些小孩被迫辍学。为此，深圳市 2004 年采取了两个措施，一是颁发了《关 于进一步做好高中阶段特困学生减免学杂费工作的通知》，减免高中阶段的低保学生的学杂费；二是 针对低保学生考上大学无钱交学杂费的情况，2004 年 6 月底开始，深圳市民政局与《深圳商报》合 作推出“雏鹰展翅——爱心助学”活动，为低保学生筹集上大学学费，历时两个多月，共收到社会 各界捐款 70 多万元，所有低保家庭的子女，只要出示大学的入学通知书和学费缴费单，都可以获得 全额的学费资助，从而确保他们不会因为经济困难而放弃上大学的机会，在这个活动中，共有 85 名 学生接受资助。 8．为低保对象发放《法律援助受援证》。从 2004 年 8 月起，为简化手续，更好地服务低保对象， 深圳市为全市低保对象发放《法律援助受援证》，低保对象凭证可到全市各法律援助机构得到无偿的 法律援助。 9．参与行动——让低保家庭参与家庭寄养和模拟家庭计划。在开展家庭寄养和模拟家庭计划时， 深圳市选择在福田区开展试点，在全区 320 个低保家庭中逐一选择，由社区推荐，街道办事处评估， 市福利中心审核把关。如有一户低保家庭，丈夫因工伤病退在家，妻子为无业家庭主妇，女儿上大 学，该家庭综合素质比较好，有爱心、有时间、有护理经验，非常适合家庭寄养，深圳市福利中心 就与该家庭签订了 1 年的协议，寄养 2 名小孩，其中一人弱智，每月小孩的生活费标准为：正常小 孩 700 元，弱智小孩 800 元，教育、医疗等费用按实际报销。深圳市还选择了一些个人条件比较好 但住房非常困难的低保家庭参与模拟家庭计划，这些家庭的成员与孤儿一起，住在福利中心提供的 房子，组成特殊的家庭，如有一户低保家庭，女方 30 岁、高中文化、在家待业，男方 42 岁、高中 文化，是下岗工人，有 1 个 7 岁的女儿，家庭月收入约 600 元，每月领取低保金 400 多元，夫妻俩 对家庭寄养热情很高，曾多次要求和申请，经评估后，深圳市福利中心认为其具备开展家庭寄养的 条件，选配了从 l～14 岁的 5 个小孩，其中 1 人轻度弱智，组成一个特殊的模拟家庭，每月小孩的 生活费标准为：正常小孩 700 元，弱智小孩 800 元，其他教育、医疗等费用按实际报销。这种尝试
不仅解决了低保家庭的收入来源，而且让孤残儿童有了更好的照顾。 10.救急行动一一建立快速救济机制。由于低保金只能解决低保对象的最基本的温饱问题，他 们应付突发性灾难的能力非常小。每年深圳市的福利彩票公益金数以千万计，用于资助各种公益事 业，但一年只审批一二次，对于群众临时遇到的困难常常是束手无策。为此，从2004年起，深圳市 在福利彩票公益金中设立了“特殊救济项目”，对因特殊原因，临时陷入困境的群众给予及时救济， 提高救济工作的时效性和对社会热点问题的反应能力。 四、深圳样本的启示 毫无疑问，深圳市的最低生活保障制度是比较健全的，尤其是2004年以来，这一制度在深圳市 更是走向完善，在完善过程中进一步体现了公平性、综合性与先进性，从而为我们提供了有益的启 示： 一是面向贫困家庭与贫困人口的最低生活保障应当是所有城乡居民都能够公平享受的制度安 排，因为最起码生活的保障权是所有人均必须的，是整个人权保障的基础。深圳市从城乡居民一体 化、分标准救助到全面覆盖、统一标准，具有显著的社会公平性。 二是面向贫困家庭与贫困人口的最低生活保障制度不仅仅是食物保障的问题，事实上应当是一 个综合援助系统，包括医疗卫生、住房、教育等均应当统筹考虑，否则，这些因素同样会危及贫困 人口的生存或者使其无法摆脱贫困陷阱。深圳市的最低生活保障制度是一个多项目、全方位的综合 援助系统。这种综合性较之单一的食物保障，显然功能更大、效果更好，更有利于维护贫困家庭与 贫困人口的最低生活保障权益。 三是最低生活保障制度是现代社会救助事业，它不应当有恩赐、怜悯、施舍的色彩，而应当充 分尊重受助者的人格尊严，从而要求在实际工作中坚持平等理念并发挥人文关怀的精神。深圳市的 家访制、个性化服务、主动为低保对象解难等等，均体现出了以人为本的理念。 四是最低生活保障虽然是救助制度，但如果能够和促进低保对象的就业结合起来，其效果可能 会更积极、更有效。深圳市扶持低保对象就业，尤其是与社会福利机构合作开展家庭寄养与模拟家 庭活动，更是一种相得益彰的有益尝试
5 不仅解决了低保家庭的收入来源，而且让孤残儿童有了更好的照顾。 10．救急行动——建立快速救济机制。由于低保金只能解决低保对象的最基本的温饱问题，他 们应付突发性灾难的能力非常小。每年深圳市的福利彩票公益金数以千万计，用于资助各种公益事 业，但一年只审批一二次，对于群众临时遇到的困难常常是束手无策。为此，从 2004 年起，深圳市 在福利彩票公益金中设立了“特殊救济项目”，对因特殊原因，临时陷入困境的群众给予及时救济， 提高救济工作的时效性和对社会热点问题的反应能力。 四、深圳样本的启示 毫无疑问，深圳市的最低生活保障制度是比较健全的，尤其是 2004 年以来，这一制度在深圳市 更是走向完善，在完善过程中进一步体现了公平性、综合性与先进性，从而为我们提供了有益的启 示： 一是面向贫困家庭与贫困人口的最低生活保障应当是所有城乡居民都能够公平享受的制度安 排，因为最起码生活的保障权是所有人均必须的，是整个人权保障的基础。深圳市从城乡居民一体 化、分标准救助到全面覆盖、统一标准，具有显著的社会公平性。 二是面向贫困家庭与贫困人口的最低生活保障制度不仅仅是食物保障的问题，事实上应当是一 个综合援助系统，包括医疗卫生、住房、教育等均应当统筹考虑，否则，这些因素同样会危及贫困 人口的生存或者使其无法摆脱贫困陷阱。深圳市的最低生活保障制度是一个多项目、全方位的综合 援助系统。这种综合性较之单一的食物保障，显然功能更大、效果更好，更有利于维护贫困家庭与 贫困人口的最低生活保障权益。 三是最低生活保障制度是现代社会救助事业，它不应当有恩赐、怜悯、施舍的色彩，而应当充 分尊重受助者的人格尊严，从而要求在实际工作中坚持平等理念并发挥人文关怀的精神。深圳市的 家访制、个性化服务、主动为低保对象解难等等，均体现出了以人为本的理念。 四是最低生活保障虽然是救助制度，但如果能够和促进低保对象的就业结合起来，其效果可能 会更积极、更有效。深圳市扶持低保对象就业，尤其是与社会福利机构合作开展家庭寄养与模拟家 庭活动，更是一种相得益彰的有益尝试