“新公民学校”项目可行性研究报告

“新公民学校” 项目可行性研究报告 “新公民学校”项目研究小组 2007年5月

“新公民学校” 项目可行性研究报告 “新公民学校”项目研究小组 2007 年 5 月

目录 前言 第一章农民工子女教育问题的宏观背景及分析… 农民工成为中国城市化的主体之一已经是一个不容争辩的事实………5 二、教育公平对于农民工子女融入城市的重要意义…………… 、农民工子女教育问题严重…… 第二章“新公民学校”的战略定位和愿景…… 第一节政府失灵…………… 6990 、流动儿童教育政策的失灵…… 二、教育政策失灵的根本性原因… 第二节市场的弥补作用与市场失灵…… 市场对政府失灵的弥补作用…… 市场失灵的主要表现…… 三、市场失灵的主要原因… …16 第三节战略定位与愿景…………… …………17 新公民学校的战略定位… 二、高层次总结新公民学校项目的战略性问题…… …………20 、“新公民学校”项目愿景 ……21 四、“新公民学校”的概念… 五、办学级别………… ………2 第三章“新公民学校”的管理模式与组织框架构想…………………24 、管理体制………… 二、学校资助标准、命名和产权………………………………… 、人力资源管理…………………… ……………………26 四、财务管理… ………27 第四章“新公民学校”的建校方案建议…… 、学校的筹建和办学条件………………………………………29 、学校的建设和运行成本 30

1 目 录 前言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 第一章 农民工子女教育问题的宏观背景及分析„„„„„„„„„„„„„5 一、农民工成为中国城市化的主体之一已经是一个不容争辩的事实„„„5 二、教育公平对于农民工子女融入城市的重要意义„„„„„„„„„„5 三、农民工子女教育问题严重„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 第二章 “新公民学校”的战略定位和愿景„„„„„„„„„„„„„„„9 第一节 政府失灵„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 一、流动儿童教育政策的失灵„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 二、教育政策失灵的根本性原因„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 第二节 市场的弥补作用与市场失灵„„„„„„„„„„„„„„„„„„13 一、市场对政府失灵的弥补作用„„„„„„„„„„„„„„„„„14 二、市场失灵的主要表现„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„15 三、市场失灵的主要原因„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16 第三节 战略定位与愿景„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17 一、新公民学校的战略定位„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17 二、高层次总结新公民学校项目的战略性问题„„„„„„„„„„„20 三、“新公民学校”项目愿景„„„„„„„„„„„„„„„„„„21 四、“新公民学校”的概念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„21 五、办学级别„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„22 第三章 “新公民学校”的管理模式与组织框架构想„„„„„„„„„„24 一、管理体制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„24 二、学校资助标准、命名和产权„„„„„„„„„„„„„„„„26 三、人力资源管理„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„26 四、财务管理„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„27 第四章 “新公民学校”的建校方案建议„„„„„„„„„„„„„„„29 一、学校的筹建和办学条件„„„„„„„„„„„„„„„„„„„29 二、学校的建设和运行成本„„„„„„„„„„„„„„„„„„„30

、可持续性……… …………………31 第五章“新公民学校”的办学特色 新公民理念………………………………………33 、生活化教育… 借力创新 第六章项目风险评估…… 39 合法性问题 “公助”问题…… 三、农民工流动性带来的生源问题… 四、拆迁风险… …40 五、学校可持续发展问题· 六、政府政策的影响……… 七、不可抗力风险…… 表1:农民工子女政策演变……… 10 图1北京流动儿童增长情况…… 图22006年全国农民工收入状况 16 图3市场失灵原因分析…… 16 图4民办公助的“新公民教育”……………… ………17 附件1新公民学校建设基本费用预算 附件2新公民学校运营收支估算………… 附件3新公民学校设备配置及预算……… …………49

2 三、可持续性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„31 第五章 “新公民学校”的办学特色„„„„„„„„„„„„„„„„„„32 一、新公民理念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„33 二、生活化教育„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„34 三、借力创新„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„35 第六章 项目风险评估„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„39 一、合法性问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„39 二、“公助”问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„39 三、农民工流动性带来的生源问题„„„„„„„„„„„„„„„„„40 四、拆迁风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„40 五、学校可持续发展问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„40 六、政府政策的影响„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„41 七、不可抗力风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„42 表 1：农民工子女政策演变„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 图 1 北京流动儿童增长情况„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 图 2 2006 年全国农民工收入状况„„„„„„„„„„„„„„„„„„16 图 3 市场失灵原因分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16 图 4 民办公助的“新公民教育”„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17 附件 1 新公民学校建设基本费用预算„„„„„„„„„„„„„„„„43 附件 2 新公民学校运营收支估算„„„„„„„„„„„„„„„„„„48 附件 3 新公民学校设备配置及预算„„„„„„„„„„„„„„„„„49

前言 农民工子女的教育问题,是南都公益基金会(以下简称“南都基金会”)关 注的重要的社会问题。基于当前全国有2000万流动儿童(其中100多万失学)、 2300万留守儿童和民办打工子弟学校教育质量普遍偏低,南都基金会希望实施 “新公民学校”项目,通过自身捐款和动员社会资源,建立非营利性的学校,为 解决进城农民工子女入学难的问题尽绵薄之力 为了论证项目的可行性,2007年3月,南都基金会联合麦肯锡公司和NPP (Non- profit Partners Foundation)、中央教科所、北京大兴行知学校等机构, 组成了“新公民学校”项目研究小组,一起研究通过公益捐助建立民办学校的方 案。项目研究小组的任务是,通过访谈与调研,了解农民工子女教育的现状和趋 势,分析“新公民学校”项目的可行性,框定项目的发展空间,从而确立“新公 民学校”的定位,拟定学校筹建和管理的基本方案,最后形成科学的“新公民学 校”项目可行性研究报告 为顺利完成任务,项目研究小组主要采取了以下不同的调查研究方法 (一)通过文献回顾,从政策、法律和社会各方面,厘清“新公民学校”项 目所处的宏观环境与机遇。此项工作由中央教科所完成。 (二)访谈政府有关部门,了解他们对于非营利性民办农民工子弟学校的态 度。项目研究小组成员分赴北京、上海、广东与浙江等地进行实地考察,对有关 人土进行了访谈。访谈对象包括中央、省(市)和区(县)等各级政府民办教育 主管部门的工作人员?。 (三)问卷调査与访谈相结合,了解民办农民工子弟学校的问题与现状。其 中以问卷调查的方式,调查了北京130所(总数约300所)农民工子弟学校; 以访谈的方式,深入了解了北京、上海、广东、浙江等地近10所不同类型的民 办农民工子弟学校。 本文为项目研究小组在调査研究的基础上,形成的《新公民学校项目可行性 研究报告》。全文主要由农民工子女教育问题的宏观背景及分析、“新公民学校” 1中央教育科学研究所教育发展研究部,2007年4月完成了《农民工子女教育问题研究》 在调查北京、上海、广东、浙江后,项目研究小组分别形成了各地调查报告 3问卷调查结果,见《北京市民办打工子弟学校问卷调查结果》

3 前言 农民工子女的教育问题，是南都公益基金会（以下简称“南都基金会”）关 注的重要的社会问题。基于当前全国有 2000 万流动儿童（其中 100 多万失学）、 2300 万留守儿童和民办打工子弟学校教育质量普遍偏低，南都基金会希望实施 “新公民学校”项目，通过自身捐款和动员社会资源，建立非营利性的学校，为 解决进城农民工子女入学难的问题尽绵薄之力。 为了论证项目的可行性，2007 年 3 月，南都基金会联合麦肯锡公司和 NPP （Non-profit Partners Foundation）、中央教科所、北京大兴行知学校等机构， 组成了“新公民学校”项目研究小组，一起研究通过公益捐助建立民办学校的方 案。项目研究小组的任务是，通过访谈与调研，了解农民工子女教育的现状和趋 势，分析“新公民学校”项目的可行性，框定项目的发展空间，从而确立“新公 民学校”的定位，拟定学校筹建和管理的基本方案，最后形成科学的“新公民学 校”项目可行性研究报告。 为顺利完成任务，项目研究小组主要采取了以下不同的调查研究方法： （一）通过文献回顾，从政策、法律和社会各方面，厘清“新公民学校”项 目所处的宏观环境与机遇。此项工作由中央教科所完成1。 （二）访谈政府有关部门，了解他们对于非营利性民办农民工子弟学校的态 度。项目研究小组成员分赴北京、上海、广东与浙江等地进行实地考察，对有关 人士进行了访谈。访谈对象包括中央、省（市）和区（县）等各级政府民办教育 主管部门的工作人员2。 （三）问卷调查与访谈相结合，了解民办农民工子弟学校的问题与现状。其 中以问卷调查的方式，调查了北京 130 所（总数约 300 所）农民工子弟学校3； 以访谈的方式，深入了解了北京、上海、广东、浙江等地近 10 所不同类型的民 办农民工子弟学校。 本文为项目研究小组在调查研究的基础上，形成的《新公民学校项目可行性 研究报告》。全文主要由农民工子女教育问题的宏观背景及分析、“新公民学校” 1 中央教育科学研究所教育发展研究部，2007 年 4 月完成了《农民工子女教育问题研究》。 2 在调查北京、上海、广东、浙江后，项目研究小组分别形成了各地调查报告。 3 问卷调查结果，见《北京市民办打工子弟学校问卷调查结果》

的战略定位和愿景、“新公民学校”的管理模式与组织框架构想、“新公民学校” 的建校方案建议、“新公民学校”的办学特色、项目风险评估等部分组成

4 的战略定位和愿景、“新公民学校”的管理模式与组织框架构想、“新公民学校” 的建校方案建议、 “新公民学校”的办学特色、项目风险评估等部分组成

第一章农民工子女教育问题的宏观背景及分析 农民工成为中国城市化的主体之一已经是一个不容争辨的事实 第五次人口普查(2000年)表明,中国农民工已经超过1亿。目前,在局 部地区(如珠三角一些城市),以农民工为主的外来人口已经成为城市的多数。 2006年,东莞市本地居民160万,外来人口超过840万。据联合国开发计划署 (2006)估计,至2030年,中国初步完成城市化进程,农民工总数将达到3.5 亿人。 伴随着农民工的不断增加,是农民工子女数目的迅速增长。2006年,全国 4300万农民工子女,其中约2000万随父母四处漂泊,成为“流动儿童”;约2300 万留在家乡,成为“留守儿童”。据预计,随着中国的城市化进程加速,农民工 子女动态累计将达到1亿人。联合国儿童基金会(2005)的研究发现,与中国第 一代农民工不同,越来越多的农民工把孩子带在身边,出现“家庭式迁移”的趋 势,流动儿童的比例不断增加°(图1)。 图1北京市流动儿童增长情况 (万) 50505050 2006.40 2005 2000.9.7 982000 2002 2004 2008 教育公平对于农民工子女融入城市的重要意义 教育被看作是实现社会公平的“最伟大工具”。城市能否和谐地融合农民工 移民,其子女的教育是把双刃剑。 4UNDP、中国社会科学院,2006年,《中国城市发展问题观察》 5联合国儿童基金会,2005年,《2006年世界儿童状况报告》

5 第一章 农民工子女教育问题的宏观背景及分析 一、农民工成为中国城市化的主体之一已经是一个不容争辩的事实 第五次人口普查（2000 年）表明，中国农民工已经超过 1 亿。目前，在局 部地区（如珠三角一些城市），以农民工为主的外来人口已经成为城市的多数。 2006 年，东莞市本地居民 160 万，外来人口超过 840 万。据联合国开发计划署 （2006）估计，至 2030 年，中国初步完成城市化进程，农民工总数将达到 3.5 亿人4。 伴随着农民工的不断增加，是农民工子女数目的迅速增长。2006 年，全国 4300 万农民工子女，其中约 2000 万随父母四处漂泊，成为“流动儿童”；约 2300 万留在家乡，成为“留守儿童”。据预计，随着中国的城市化进程加速，农民工 子女动态累计将达到 1 亿人。联合国儿童基金会（2005）的研究发现，与中国第 一代农民工不同，越来越多的农民工把孩子带在身边，出现“家庭式迁移”的趋 势，流动儿童的比例不断增加5（图 1）。 二、教育公平对于农民工子女融入城市的重要意义 教育被看作是实现社会公平的“最伟大工具”。城市能否和谐地融合农民工 移民，其子女的教育是把双刃剑。 4 UNDP、中国社会科学院，2006 年，《中国城市发展问题观察》 5 联合国儿童基金会，2005 年，《2006 年世界儿童状况报告》 图 1 北京市流动儿童增长情况 2000, 9.7 2003, 24 2005, 34 2006, 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 1998 2000 2002 2004 2006 2008 年 （万）

一方面,为农民工子女提供公平的教育,将促进农民工子女和谐融入城市。 教育是农民工子女改变自身命运的最重要的途径,是农民工家庭提升地位的希 望。第二代移民的教育是解决移民文化融合的关键切入点,作为第二代移民的流 动儿童最终将成为城市的新公民,他们的教育成败关系到城市的未来,他们的命 运和我们国家与民族的命运紧紧联系在一起 另一方面,教育的不公平将导致严重的社会后果。与其父辈相比,第二代移 民会趋于激进,并可能形成恶性循环,加剧他们与主流社会的冲突。如果教育不 公平,他们将更加难以融入社会,产生严重的社会后果。2005年法国巴黎骚乱、 2006年德国柏林校园暴力与2007年美国弗吉尼亚理工大学校园大屠杀等事件, 就是很明显的例子。 从中国目前的情况看,农民工子女的失范行为较多,犯罪率较高。据新华每 日电讯2006年11月4日报道,上海市少年管教所在押的未成年犯上海市籍与外 省籍的比例,2000年为6:4;2005年猛增至3:7。这7成少年犯大部分是流动儿 童。农民工子女只占未成年人口的10%,而无论在城市或是农村,这个群体已经 成为未成年人犯罪的主体-占50%以上。这种状况如果的不到改变,将社会的和 谐与稳定的重大威胁°。 三、农民工子女教育问题严重 教育是实现社会公平的最伟大的工具,对于社会的和谐与稳定具有重要意 义。然而,目前,中国农民工子女的教育状况并不乐观,流动儿童和留守儿童均 面临极大的困境 国务院妇女儿童工作委员会(2003年)调查表明,流动儿童上学困难,存 在严重的失学、辍学和超龄等现象。流动儿童失学率为9.3%,全国有1000多 万流动儿童,失学儿童超过100万。8岁到14岁,流动儿童的失学比例由0.8% 增长到15.4%,说明流动儿童在校稳定率低,存在中途辍学现象。9周岁还在上 一年级的占19.7%,超龄现象严重。此外,除少量家庭条件较好的外来务工人 员子女进入公立学校外,大量的流动儿童进入以营利为目的的学校,所接受的教 6资料来源:htp/ news xinhuanet com/mrd2006-104/ content5289431hm。 7国务院妇女儿童工作委员会办公室,中国儿童中心,联合国儿童基金会,2003年9月,《中国九城市流动 儿童状况调查研究报告》

6 一方面，为农民工子女提供公平的教育，将促进农民工子女和谐融入城市。 教育是农民工子女改变自身命运的最重要的途径，是农民工家庭提升地位的希 望。第二代移民的教育是解决移民文化融合的关键切入点，作为第二代移民的流 动儿童最终将成为城市的新公民，他们的教育成败关系到城市的未来，他们的命 运和我们国家与民族的命运紧紧联系在一起。 另一方面，教育的不公平将导致严重的社会后果。与其父辈相比，第二代移 民会趋于激进，并可能形成恶性循环，加剧他们与主流社会的冲突。如果教育不 公平，他们将更加难以融入社会，产生严重的社会后果。2005 年法国巴黎骚乱、 2006 年德国柏林校园暴力与 2007 年美国弗吉尼亚理工大学校园大屠杀等事件， 就是很明显的例子。 从中国目前的情况看，农民工子女的失范行为较多，犯罪率较高。据新华每 日电讯 2006 年 11 月 4 日报道，上海市少年管教所在押的未成年犯上海市籍与外 省籍的比例，2000 年为 6:4；2005 年猛增至 3:7。这 7 成少年犯大部分是流动儿 童。农民工子女只占未成年人口的 10%，而无论在城市或是农村，这个群体已经 成为未成年人犯罪的主体-占 50%以上。这种状况如果的不到改变，将社会的和 谐与稳定的重大威胁6。 三、农民工子女教育问题严重 教育是实现社会公平的最伟大的工具，对于社会的和谐与稳定具有重要意 义。然而，目前，中国农民工子女的教育状况并不乐观，流动儿童和留守儿童均 面临极大的困境。 国务院妇女儿童工作委员会（2003 年）调查表明，流动儿童上学困难，存 在严重的失学、辍学和超龄等现象。流动儿童失学率为 9.3％，全国有 1000 多 万流动儿童，失学儿童超过 100 万。8 岁到 14 岁，流动儿童的失学比例由 0.8％ 增长到 15.4％，说明流动儿童在校稳定率低，存在中途辍学现象。9 周岁还在上 一年级的占 19.7％，超龄现象严重7。此外，除少量家庭条件较好的外来务工人 员子女进入公立学校外，大量的流动儿童进入以营利为目的的学校，所接受的教 6 资料来源：http://news.xinhuanet.com/mrdx/2006-11/04/content_5289431.htm。 7国务院妇女儿童工作委员会办公室，中国儿童中心，联合国儿童基金会，2003 年 9 月，《中国九城市流动 儿童状况调查研究报告》

育质量低。 由于社会环境的影响、家庭教育和监护的缺位,广大农村留守儿童在学习、 生活、行为习惯、人格塑造、个性发展和身心健康等方面产生了许多难以弥补的 缺陷和问题(邹树新,2007)。包括心理健康问题,如抑郁、冷漠、任性、冲 动、反社会等;日常监护的安全问题;学习成绩较差等问题 农民工子女教育问题的实质是教育公平权利没有得到落实。 所谓教育公平,是指全体社会成员可以自由、平等的选择和分享各层次公共 教育资源。教育公平包含:教育起点的公平、教育过程的公平和教育结果的公平。 教育起点公平,是指尊重和保护每一个人受教育权利的平等。《联合国人权 宣言》论述:不论社会阶层,不论经济条件,也不论父母的居住地,所有儿童都 有受教育的权利。《中华人民共和国教育法》规定:“公民不分民族、种族、性别、 职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育权利。”受教育权利是全 球范围里最基本的人权,其公平是最基本的教育公平。教育起点公平的衡量标准 可定位在“让人人都享有受教育的机会”。 教育过程公平,在主观方面体现在教育者在教育活动过程中公平对待每个俄 教育对象,在客观方面表现在教育活动的有形投入包括师资、设备、经费等方面 的公平。其衡量标准可定位在“让受教育者都有机会获得师和个人特点的教育”。 教育结果公平,是指人的发展的公平,即每个人都能有效利用社会提供的教 育机会,取得符合其个性、智力、能力的学业上的成功,从而为其未来发展创造 条件,最终体现为学业成就和教育质量的平等。其衡量标准可定位在“让受教育 者人人学业有所得,学有所用”1 农民工子女教育问题表明,农民工子女目前连最基本的教育起点公平尚没有 完全获得(100万失学),在教育过程公平方面遭受普遍的歧视,教育结果公平 更是不敢奢想! 重视教育是中国的传统,农民工也许更能忍受自身在城市所遭遇的种种不 公,但更难接受子女所受到的教育不公平。农民工子女教育问题关系到社会的和 8邹树新,2007,《中国城市农民工问题》,群言出版社。 9《楚天都市报》刊登过《魔爪频频伸向幼女留守子女安全当引起重视》一文,文章报道了随州曾都区法 院少审庭一年开审的48宗案件中,因父母外出打工,幼女遭强奸或猥亵的案件竞占1/3。 0留守儿童甚至成为“差生”的代名词。江西于都县黄泥小学243名留守学生中,学校成绩较好、品行较 端正的占13%,学习成绩和品行一般的占46%,学习成绩较差和有劣迹的占41% 1朱小蔓等,2007,《走向有质量的教育公平》

7 育质量低。 由于社会环境的影响、家庭教育和监护的缺位，广大农村留守儿童在学习、 生活、行为习惯、人格塑造、个性发展和身心健康等方面产生了许多难以弥补的 缺陷和问题（邹树新，2007）8。包括心理健康问题，如抑郁、冷漠、任性、冲 动、反社会等；日常监护的安全问题9；学习成绩较差等问题10。 农民工子女教育问题的实质是教育公平权利没有得到落实。 所谓教育公平，是指全体社会成员可以自由、平等的选择和分享各层次公共 教育资源。教育公平包含：教育起点的公平、教育过程的公平和教育结果的公平。 教育起点公平，是指尊重和保护每一个人受教育权利的平等。《联合国人权 宣言》论述：不论社会阶层，不论经济条件，也不论父母的居住地，所有儿童都 有受教育的权利。《中华人民共和国教育法》规定：“公民不分民族、种族、性别、 职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育权利。”受教育权利是全 球范围里最基本的人权，其公平是最基本的教育公平。教育起点公平的衡量标准 可定位在“让人人都享有受教育的机会”。 教育过程公平，在主观方面体现在教育者在教育活动过程中公平对待每个俄 教育对象，在客观方面表现在教育活动的有形投入包括师资、设备、经费等方面 的公平。其衡量标准可定位在“让受教育者都有机会获得师和个人特点的教育”。 教育结果公平，是指人的发展的公平，即每个人都能有效利用社会提供的教 育机会，取得符合其个性、智力、能力的学业上的成功，从而为其未来发展创造 条件，最终体现为学业成就和教育质量的平等。其衡量标准可定位在“让受教育 者人人学业有所得，学有所用”11。 农民工子女教育问题表明，农民工子女目前连最基本的教育起点公平尚没有 完全获得（100 万失学），在教育过程公平方面遭受普遍的歧视，教育结果公平 更是不敢奢想！ 重视教育是中国的传统，农民工也许更能忍受自身在城市所遭遇的种种不 公，但更难接受子女所受到的教育不公平。农民工子女教育问题关系到社会的和 8 邹树新，2007，《中国城市农民工问题》，群言出版社。 9 《楚天都市报》刊登过《魔爪频频伸向幼女留守子女安全当引起重视》一文，文章报道了随州曾都区法 院少审庭一年开审的 48 宗案件中，因父母外出打工，幼女遭强奸或猥亵的案件竟占 1/3。 10 留守儿童甚至成为“差生”的代名词。江西于都县黄泥小学 243 名留守学生中，学校成绩较好、品行较 端正的占 13%，学习成绩和品行一般的占 46%，学习成绩较差和有劣迹的占 41%。 11 朱小蔓等，2007，《走向有质量的教育公平》

谐、安定与发展,它不仅仅是农民工家庭的问题,而是“我国城市化进程中的重 大社会问题”(国务院,2003)1 鉴于农民工子女教育问题的重要性与严重性,南都基金会将其作为关注的重 点,发起“新公民计划”,希望通过计划的实施,改善农民工子女成长环境(另 有专项报告)。新公民计划一方面资助为农民工子女提供服务的公益项目,包括 道德养成、心理健康辅导、艺术培养、科普教育、支教等;另一方面,建立“新 公民学校”,直接解决流动儿童入学难的问题,促进其获得“有质量的教育公平”; 使学校成为新公民计划实施的重要基地,并将“新公民学校”创办成动员社会力 量、解决农民工子女教育问题的新模式 国务院,2003年9月,《关于进一步做好进城务工农民工子女义务教育工作的意见》

8 谐、安定与发展，它不仅仅是农民工家庭的问题，而是“我国城市化进程中的重 大社会问题”（国务院，2003）12。 鉴于农民工子女教育问题的重要性与严重性，南都基金会将其作为关注的重 点，发起“新公民计划”，希望通过计划的实施，改善农民工子女成长环境（另 有专项报告）。新公民计划一方面资助为农民工子女提供服务的公益项目，包括 道德养成、心理健康辅导、艺术培养、科普教育、支教等；另一方面，建立“新 公民学校”，直接解决流动儿童入学难的问题，促进其获得“有质量的教育公平”； 使学校成为新公民计划实施的重要基地，并将“新公民学校”创办成动员社会力 量、解决农民工子女教育问题的新模式。 12国务院，2003 年 9 月，《关于进一步做好进城务工农民工子女义务教育工作的意见》

第二章“新公民学校”项目的战略定位和愿景 “新公民学校”项目是“新公民计划”的重要组成部分,其战略定位来自于 对政府和市场为农民工子女所提供的教育现状的扫描。通过扫描发现,无论政府 与市场,在满足农民工子女教育需求方面都存在失灵的现象,以非营利性为特征 的民办的“新公民学校”仍有很大的需求。 第一节政府失灵 政府失灵理论是美国经济学家 Weisbrod(1974)13提出的,他从经济学的角 度解释了NGOs发展的原因,简言之,NGOs是提供公共物品的私营机构。 经济学上的私人部门理论说明,市场主要是提供私人物品的。对于公共物品, 由于其“外部性15”,回报率与付出无法对应,而且容易造成“搭便车( free riding)”, 因此由政府部门提供。而政府在提供私人物品方面不仅没有效率,还往往导致权 力“寻租”,产生腐败,因此由市场进行弥补。 政府失灵理论证明,政府对公共物品的提供具有很大的局限性,一部分人的 过度需求( excess demand)得不到满足,另一部分人的特殊需求( differentiated tastes)也得不到满足。在这种政府失灵的情况下,NGOs应运而生,起到拾遗补 阙的作用。政府失灵理论对于中国农民工子女教育问题具有很好的解释力。 中国传统教育体制采取“地方负责,分级管理”的城乡分割二元制度,即使 农村跨村上学也很困难,由农村到城市公立学校更加困难。因此,在20世纪90 年代初,面对流动儿童的教育需求,传统的教育体制无能为力。义务教育体制的 城乡分割落后于社会需要,不能适应城乡关系在改革中的急剧变化、人口城市化 进程加快的社会现实,这可以看作政府在农民工子女教育问题上的第一次失灵。 Weisbrod, B (1974). Toward a Theory of the voluntary Nonprofit Sector in Three-Sector Economy. In E. Phelps(Ed ) Altruism Morality and Economic Theory. New York: Russel Sage 1公共物品( public goods):公共选择理论把需要通过集体行动提供的物品称为公共物品。公共物品具有 两个基本点基本特性,不可分割性和非排他性,,这两个特性使得花钱买这种物品的人无法阻止不花钱的人 享受同样的好处,如道路、桥梁、环境保护等。 15外部性( externalities),在经济学里,外部性是指参与交易人的行为影响到第三者,如教育和公共卫生不 仅有利于接受教育和卫生保健的那些人自身,还有利于其它人。受教育的人有助于提高整个社会的生产效 率,降低整个社会的出生率,改善整个社会的生活环境。接受卫生保健的人有助于防止传染病扩散,这种 外部性可成为正面的外部性。外部性也有负面的,如环境污染,产生污染的厂家使其它人支付了本不该他 们支付的社会成本

9 第二章 “新公民学校”项目的战略定位和愿景 “新公民学校”项目是“新公民计划”的重要组成部分，其战略定位来自于 对政府和市场为农民工子女所提供的教育现状的扫描。通过扫描发现，无论政府 与市场，在满足农民工子女教育需求方面都存在失灵的现象，以非营利性为特征 的民办的“新公民学校”仍有很大的需求。 第一节 政府失灵 政府失灵理论是美国经济学家 Weisbrod（1974）13提出的，他从经济学的角 度解释了 NGOs 发展的原因，简言之， NGOs 是提供公共物品14的私营机构。 经济学上的私人部门理论说明，市场主要是提供私人物品的。对于公共物品， 由于其“外部性15”，回报率与付出无法对应，而且容易造成“搭便车（free riding）”， 因此由政府部门提供。而政府在提供私人物品方面不仅没有效率，还往往导致权 力“寻租”，产生腐败，因此由市场进行弥补。 政府失灵理论证明，政府对公共物品的提供具有很大的局限性，一部分人的 过度需求（excess demand）得不到满足，另一部分人的特殊需求（differentiated tastes）也得不到满足。在这种政府失灵的情况下，NGOs 应运而生，起到拾遗补 阙的作用。政府失灵理论对于中国农民工子女教育问题具有很好的解释力。 中国传统教育体制采取“地方负责，分级管理”的城乡分割二元制度，即使 农村跨村上学也很困难，由农村到城市公立学校更加困难。因此，在 20 世纪 90 年代初，面对流动儿童的教育需求，传统的教育体制无能为力。义务教育体制的 城乡分割落后于社会需要，不能适应城乡关系在改革中的急剧变化、人口城市化 进程加快的社会现实，这可以看作政府在农民工子女教育问题上的第一次失灵。 13 Weisbrod, B. (1974). Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in Three-Sector Economy. In E. Phelps (Ed.), Altruism Morality and Economic Theory. New York: Russel Sage. 14 公共物品（public goods）：公共选择理论把需要通过集体行动提供的物品称为公共物品。公共物品具有 两个基本点基本特性，不可分割性和非排他性，，这两个特性使得花钱买这种物品的人无法阻止不花钱的人 享受同样的好处，如道路、桥梁、环境保护等。 15 外部性（externalities），在经济学里，外部性是指参与交易人的行为影响到第三者，如教育和公共卫生不 仅有利于接受教育和卫生保健的那些人自身，还有利于其它人。受教育的人有助于提高整个社会的生产效 率，降低整个社会的出生率，改善整个社会的生活环境。接受卫生保健的人有助于防止传染病扩散，这种 外部性可成为正面的外部性。外部性也有负面的，如环境污染，产生污染的厂家使其它人支付了本不该他 们支付的社会成本