18产业政策 任何国家，也包括实行市场经济的国家，为了谋求国民经济的对内和对外的平衡 都 运用一系列政策工具，实现一定时期内具体的政策目标。尤其是在二战以后，大多数发 家和发展中国家都在把产业政策（即使并不称之为产业政策）作为调整业的重要的政策工 具广泛地加以运用。 长期以来，人们一直在思考着这样的问题：经济政策能否影响各国的长期增长率呢？如 果能的话，又县怎样影响的呢？车少白亚当·斯索手1776年发表《国官论》以来，这一问 题就一直强烈吸引着经济学家们。特别是进入20世纪80年代以来， 以美国、日本为首的 济学家、政治学家对产业政策的关注日益高涨，人们希望从更为广泛的角度，探究产业政策 的有效性。 在本章中，我们先对产业政策的一般理论进行分析，然后将选择两个有代表性的国家一 一美国、日本，对他们的产业政策实践进行分别考察，以便读者完整地把据在产业政策实践 问题上的真实面貌。在此之后，对中国的产业政策实践情况做一简要分析。 18.1产业政策原理 产业政策的产生 早在18世纪后期，刚刚取得独立的美国在发展经济时，遇到了来自英国进口货物的严 重冲击。为了对国内产业进行保护，汉密尔顿(Alexander Hanmilton)在I791年的《制造 业报告》中提出，落后国家的政府需要用关税来保护国内产业。Hanmilton认为，从短期来 ,价格可以有效地调节供 合和 日是 从10到 5年这样较长时期来看 市场的调 作用是不足的。人们一般认为这是历史上关于产业保护问题的最早的理论论述。 就现代意义上的产业政策而言，多数人认为可以追潮到德国古典经济学家李斯特的“扶 持幼小产业说”，这种理论不仅在当时对德国等资本主义国家的经济振兴提供了有力的依据， 而日对以后几乎所有的后起国家的产业政策制定和经济发展产生了资远的影响。 李斯特认为，以比较生产费用学说为核心的传统贸易理论所反映的主要是发达国家的经 验，而且更重要的是，它是为先进国家的利益服务的。它对于后起国家则很难适用。因此 后起国家需要通过适当的保护措施，使国内具有发展潜力的幼小产业不至于因为国外的竞争 而失去发展的可能：同时，政府还必须通过比贸易保护更为积极的措施，扶持和促进这些幼 小产业的成长，使之在有限的时间内，具备与国外竞争者相抗衡的能力，进而一跃而成为优 势产 制定和实施产业政策最典型的国家首推日本。众所周知，日本市场经济模式是政策导向 型市场经济模式。第二次世界大战后，日本经济从战争废墟中迅速复兴，实现了长时间的持 续高速增长，仅用了30多年的时问，就成为仅次于美国的世界第二经济大国。根据负责制 定经济政策的通产省的说法，在促成经济高速增长的众多因素中，产业政策的实施是一个 分重两的因素 日本政府对市场的行政干预、经济计划和产业政策方面的经验，受到了世界各国的重视 在日本的产业与政府的关系上，政府采用多种方式与产业保持着密切的关系，远比美国深入 得多，通产省具有很大的影响力。日本产业在世界市场上的事业战略计划是由通产省制定的， 要发展那些产业都由通产省生制定。 在日本，与通商产业相关联的法规、法令瑞及各个行业，各个角落。例如，有关外汇及 外国贸易管理法规就达124种之多与禁止垄断、公平交易相关的法律就有66种：关于扶
18 产业政策 任何国家，也包括实行市场经济的国家，为了谋求国民经济的对内和对外的平衡，都会 运用一系列政策工具，实现一定时期内具体的政策目标。尤其是在二战以后，大多数发达国 家和发展中国家都在把产业政策（即使并不称之为产业政策）作为调整产业的重要的政策工 具广泛地加以运用。 长期以来，人们一直在思考着这样的问题：经济政策能否影响各国的长期增长率呢？如 果能的话，又是怎样影响的呢？至少自亚当·斯密于 1776 年发表《国富论》以来，这一问 题就一直强烈吸引着经济学家们。特别是进入 20 世纪 80 年代以来，以美国、日本为首的经 济学家、政治学家对产业政策的关注日益高涨，人们希望从更为广泛的角度，探究产业政策 的有效性。 在本章中，我们先对产业政策的一般理论进行分析，然后将选择两个有代表性的国家— —美国、日本，对他们的产业政策实践进行分别考察，以便读者完整地把握在产业政策实践 问题上的真实面貌。在此之后，对中国的产业政策实践情况做一简要分析。 18．1 产业政策原理 产业政策的产生 早在 18 世纪后期，刚刚取得独立的美国在发展经济时，遇到了来自英国进口货物的严 重冲击。为了对国内产业进行保护，汉密尔顿（Alexander Hanmilton）在 1791 年的《制造 业报告》中提出，落后国家的政府需要用关税来保护国内产业。Hanmilton 认为，从短期来 看，价格可以有效地调节供给和需求，但是，从 10 到 15 年这样较长时期来看，市场的调节 作用是不足的。人们一般认为这是历史上关于产业保护问题的最早的理论论述。 就现代意义上的产业政策而言，多数人认为可以追溯到德国古典经济学家李斯特的“扶 持幼小产业说”。这种理论不仅在当时对德国等资本主义国家的经济振兴提供了有力的依据， 而且对以后几乎所有的后起国家的产业政策制定和经济发展产生了深远的影响。 李斯特认为，以比较生产费用学说为核心的传统贸易理论所反映的主要是发达国家的经 验，而且更重要的是，它是为先进国家的利益服务的。它对于后起国家则很难适用。因此， 后起国家需要通过适当的保护措施，使国内具有发展潜力的幼小产业不至于因为国外的竞争 而失去发展的可能；同时，政府还必须通过比贸易保护更为积极的措施，扶持和促进这些幼 小产业的成长，使之在有限的时间内，具备与国外竞争者相抗衡的能力，进而一跃而成为优 势产业。 制定和实施产业政策最典型的国家首推日本。众所周知，日本市场经济模式是政策导向 型市场经济模式。第二次世界大战后，日本经济从战争废墟中迅速复兴，实现了长时间的持 续高速增长，仅用了 30 多年的时间，就成为仅次于美国的世界第二经济大国。根据负责制 定经济政策的通产省的说法，在促成经济高速增长的众多因素中，产业政策的实施是一个十 分重要的因素。 日本政府对市场的行政干预、经济计划和产业政策方面的经验，受到了世界各国的重视。 在日本的产业与政府的关系上，政府采用多种方式与产业保持着密切的关系，远比美国深入 得多。通产省具有很大的影响力。日本产业在世界市场上的事业战略计划是由通产省制定的， 要发展哪些产业都由通产省制定。 在日本，与通商产业相关联的法规、法令遍及各个行业，各个角落。例如，有关外汇及 外国贸易管理法规就达 124 种之多；与禁止垄断、公平交易相关的法律就有 66 种；关于扶
持、保护中小企业的法律法规多达145种。 日本产业政策的推行和产业结构的调整，主要是通过经济政笛的法制化讲行的。这可分 为两类， 一类是制定“一般法”，如通过对反垄断法的修改，放松对控股公司的限制，促进 企业兼并和联 实现经济规模 ,提高竞争力： 类是制 特别 制定各 湿兴法、产业结构改善法等，直接影雨产业发展。根据法律的作用，日本将有关产业政策的 法律分为三大类：第一类是对扶持、保护、促进其发展的战略产业和新兴产业，通产省制定 并经国会通过振兴法：第二类是对需要加以援助以顺利压缩过剩设备、转移人员的衰退产业， 制定菲条立业临时措施法：第三类是对介于前两者之间需调整试结物的特定产业，制定 善结构法。这些产业临时措施法有效期 年左右 通过制定和实施振兴法重点扶植战略产业的发展，对加速经济发展和推动产业结构升级 具有重要作用。而对难以维持的且对国民经济有较大影响的衰退产业提供帮助，以防止大量 工厂到闭和丁人失业引起亚重的补会问顾，也是只本立业政笛法的一个重要方面。 日本在制定产业政策时，既注意制定促进产业之间资源合理分配的产业结构政箭，也注 意制定促使产业内部组织结构合理化的产业组织政策。日本政府为实现产业结构高级化和经 济规模化，通过制 定法律 使个别行业不受禁止垄断法限制，或者修改禁止垄断法，进行了 系列大型企业的合并、改组，扩大了企业规模，提高了企业的国际竞争力 《日本诵商产业政策史》分4个时期介绍了1945年到1980年的35年间.日本诵商 业攻策的有关情况：从1945年的战败到1952年旧金山和约的缔结为第1期- 能后句 时期：从1953年到1962年实施贸易外汇自由化计划为第2期 -经济自立时期：从1963 年到197 年美国总统尼克松发布像 元政策，外汇市场向浮动汇率制过渡为第3期 高速增长时期：从1972年到1980年为第4期 一多样化时期。《日本通商产业政策史》对 4个时期都以产业结构变化、贸易和国际关系、产业合理化与技术革新、能源政策等为重点， 根据不同时期所面临的政策课题进行整理，再按政策的制定过程、需要制定政策的产业和经 济状况、政策内容、政策执行情况等顺序，对具体政策多侧面地展开阐述。 产业政策的性质与作用 在对产业政策的性质问题的解释上，存在若两种传统观点：即：产业政策的基本作用是 依据了“市场失效说”和“后发优势说”。 第一种观点认为，对于工业化先行国家，由于它们在国际分工体系的竞争中占有领先仍 得它们能相对稳定地保持“先行者地位因而其产业或策的指向往往集中在调 争关系与防止垄断方面。 例如， 关国的， 要 中在产业组织 策方面，他们把产业政策当作一种重要手段，用来弥补或修正市场机制可能造成的失误。或 者说，政府是在充分尊重市场作用的前提下，被动地参与和干预经济活动 基于这种认识，一些西方国家在制定和推行产业政策时，更多地采取了较为现实的灵活 态度，使政箭的实施有了一个较大的活动空间。因此，我们不难理解，20世纪90年代后坐 期，西方国家出现了 浪高过 一浪的兼并热海 ,广泛涉及了从通信、航空到汽车、石油、金 融等产业，而它们的政府只是采取了熟视无睹的态度。 第二种观点是对于发展中国家而言。在第二次世界大战后发展起的一种称之为“发展 济学”的思想体系，它在为第三世界的经济发展设计政策和建立信念。无论如何，两次世界 大战之间，世界经济的经验表明，传统经济学缺乏明知卓见。五十年代许多经济学家试图仿 效凯恩斯的反传统观念 ,设想 一种特别适用于发展中国家的新的非正统 济学 最知 名的人包括：纳克斯、罗森斯坦罗丹、普雷毕什和辛格。在以后的十年中，出现了许 决第三世界经济问题的独特理论和灵丹妙药，逐渐形成“发展经济学”的主体。这些理论中 有双重经济论、劳动力过剩论、低水平的均衡机制、发展不平衡论、贫困的恶性循环、大力
持、保护中小企业的法律法规多达 145 种。 日本产业政策的推行和产业结构的调整，主要是通过经济政策的法制化进行的。这可分 为两类：一类是制定“一般法”，如通过对反垄断法的修改，放松对控股公司的限制，促进 企业兼并和联合，实现经济规模，提高竞争力；另一类是制定“特别法”，如通过制定各种 振兴法、产业结构改善法等，直接影响产业发展。根据法律的作用，日本将有关产业政策的 法律分为三大类：第一类是对扶持、保护、促进其发展的战略产业和新兴产业，通产省制定 并经国会通过振兴法；第二类是对需要加以援助以顺利压缩过剩设备、转移人员的衰退产业， 制定萧条产业临时措施法；第三类是对介于前两者之间，需调整其结构的特定产业，制定改 善结构法。这些产业临时措施法有效期一般为 5 年左右。 通过制定和实施振兴法重点扶植战略产业的发展，对加速经济发展和推动产业结构升级 具有重要作用。而对难以维持的且对国民经济有较大影响的衰退产业提供帮助，以防止大量 工厂倒闭和工人失业引起严重的社会问题，也是日本产业政策法的一个重要方面。 日本在制定产业政策时，既注意制定促进产业之间资源合理分配的产业结构政策，也注 意制定促使产业内部组织结构合理化的产业组织政策。日本政府为实现产业结构高级化和经 济规模化，通过制定法律使个别行业不受禁止垄断法限制，或者修改禁止垄断法，进行了一 系列大型企业的合并、改组，扩大了企业规模，提高了企业的国际竞争力。 《日本通商产业政策史》分 4 个时期介绍了 1945 年到 1980 年的 35 年间，日本通商产 业政策的有关情况：从 1945 年的战败到 1952 年旧金山和约的缔结为第 1 期——战后复兴 时期；从 1953 年到 1962 年实施贸易外汇自由化计划为第 2 期——经济自立时期；从 1963 年到 1971 年美国总统尼克松发布保卫美元政策，外汇市场向浮动汇率制过渡为第 3 期—— 高速增长时期；从 1972 年到 1980 年为第 4 期——多样化时期。《日本通商产业政策史》对 4 个时期都以产业结构变化、贸易和国际关系、产业合理化与技术革新、能源政策等为重点， 根据不同时期所面临的政策课题进行整理，再按政策的制定过程、需要制定政策的产业和经 济状况、政策内容、政策执行情况等顺序，对具体政策多侧面地展开阐述。 产业政策的性质与作用 在对产业政策的性质问题的解释上，存在着两种传统观点：即：产业政策的基本作用是 依据了“市场失效说”和“后发优势说”。 第一种观点认为，对于工业化先行国家，由于它们在国际分工体系的竞争中占有领先优 势，使得它们能相对稳定地保持“先行者地位”，因而其产业政策的指向往往集中在调整竞 争关系与防止垄断方面。例如，美国的产业政策研究在很长时期内就主要集中在产业组织政 策方面，他们把产业政策当作一种重要手段，用来弥补或修正市场机制可能造成的失误。或 者说，政府是在充分尊重市场作用的前提下，被动地参与和干预经济活动。 基于这种认识，一些西方国家在制定和推行产业政策时，更多地采取了较为现实的灵活 态度，使政策的实施有了一个较大的活动空间。因此，我们不难理解，20 世纪 90 年代后半 期，西方国家出现了一浪高过一浪的兼并热潮，广泛涉及了从通信、航空到汽车、石油、金 融等产业，而它们的政府只是采取了熟视无睹的态度。 第二种观点是对于发展中国家而言。在第二次世界大战后发展起的一种称之为“发展经 济学”的思想体系，它在为第三世界的经济发展设计政策和建立信念。无论如何，两次世界 大战之间，世界经济的经验表明，传统经济学缺乏明知卓见。五十年代许多经济学家试图仿 效凯恩斯的反传统观念，设想一种特别适用于发展中国家的新的非正统经济学。其中，最知 名的人包括：纳克斯、罗森斯坦-罗丹、普雷毕什和辛格。在以后的十年中，出现了许多解 决第三世界经济问题的独特理论和灵丹妙药，逐渐形成“发展经济学”的主体。这些理论中 有双重经济论、劳动力过剩论、低水平的均衡机制、发展不平衡论、贫困的恶性循环、大力
推动工业化、外汇的障碍、不平等交换、“依附”理论、随着增长的再分配，以及基本需要 策略论。探索新经济学的人声称正统经济学是(1)不现实的，无论从它在行为上、技术上 和机构上所作的假设来 ,(2)不中肯的 由于它主要 关心已有的各种 ,因而 既不能处理所的发展动态方面的问思，也不能处理在减轻贫因或分配收入上各种道义方面 的问题。而“发展经济学”的一个主要论点是要证实政府以直接控制的方式作大量的干预来 替代（而不是改进或补充）价格机制的作用是正确的。 发展中国家一般都是处在市场经济尚欠发达的阶段，市场机制不够健全、市场体系尚末 完善是一种客观存在的事实。政府面临着双重的现实问题：不仅需要运用政策去弥补或修正 市场在资源配置中的固有缺陷，而且更要运用各种政策去调节因市场不完善所带来的资源西 置不合理的状况。在过去的50多年中，许多国家的政府、尤其是发展中国家的政府为适应 内部和外部的压力，实施了影响深远的政府干预。 这样就容易出现一种情况：在强列赶超意识的支配下，政府把产业政策当作经济发展过 程中的优化手段而对市场进行主动干预，决策部门相信通过产业政策比通过市场机制解决问 题的成本更低 业政策本身具有的局限性却往往被忽视。因而 在不少发展中国 家我们名 能看到，在推行产业政策的过程中，政府的选择空间反而显得相对较为狭窄，从而给经济发 展带来双重后果： 一方面社会为产业政策的实施承担了高成本：另一方面，产业政策的强化 又阻碍了市场机制正常的形成过程。 比如，政府在利用产业政笛促讲一部分产业较快发展的同时，很可能使企业产生对政信 优惠政策的依赖性 感受不到或很少感受到竞争的压力， 缺乏改进绩效 提 高效幸的动 我国的电信、电力等行业就是典型的例子。这样不仅不能达到预期的目的，反而抑制了竞等 机制在经济发展中所能发挥的作用。 毫无疑问，就产业政策的性质而言，实际上与政府的其他政策一样，都是对市场经济 的干预。政府行为实质上就是制定政策和执行政策的行为。政府行为存在的逻辑就在于有效 地解决社会或公共问题，“社会或公共问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。制定 和实储) 业政策就是政府通过事先或事后的干预，来保证市场经济运行的外部环境，弥补或 校正市场机制的局限性或缺陷。 如果我们把产业政策理解为一种公共政策，那么，我们就能够更准确地理解产业政策 的本质和特点。公共政策与私人政策的根本区别就在于其公共性。公共政策的者眼点是为了 解决公共问题。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为。同样地，公共政策也应该是体现 公意的行为。在当 今世界上 类开 自然和改造社 的能力得到了 空前提高 ,但随之又面 临着各种各样的公共问题，如环境退化、人口爆炸、资源短缺、垃圾处理 、地下水位下峰 等。由于任何公共问题都是基于利益而产生的，因此，公共政策直接调整社会利益关系， 政府有两种基本活动，即政治活动和经济活动。在市场经济的初期阶段，作为时代旗帜 的经济学家亚当·斯密在1776年出版了古典经济学的经典之作《国富论》。在这本书中，斯 密者力弘扬市场这只“看不见的手”的作用，拌击重商主义时代政府对经济生活的无端干预， 呼吁通过不受政府干预的自由市场作用保持经济高效率 ,在这种时代精神的影响下， 大多数 西方国家强调所谓“自由企业制度”，而政府对经济活动的干预日趋减少。不过 正像萨线 尔逊所说：“远在这种面向达到完全的自由放任（即政府完全不干预私有企业）的状态以前， 潮流开始向相反方向转变。自从19世纪后期，几乎在我们所研究的所有国家中，政府在经 济上的作用都稳步增加” 需要指出地是 乞今为止，人们并没有就产业政策的本质内涵达成真正共识。这其中的 原因就在于，在更深地层次上，它涉及到对于政府行为及其功能的认识。在更广泛的意义上 我们甚至可以这样说，在整个公共政策分析方面，至今尚没有在理论和现实之间构架起一座 1法1卢梭：《社会契约论》，商务印书馆190年版，第51页
推动工业化、外汇的障碍、不平等交换、“依附”理论、随着增长的再分配，以及基本需要 策略论。探索新经济学的人声称正统经济学是（1）不现实的，无论从它在行为上、技术上 和机构上所作的假设来看；（2）不中肯的，由于它主要是关心已有的各种资源配置，因而它 既不能处理所谓的发展动态方面的问题，也不能处理在减轻贫困或分配收入上各种道义方面 的问题。而“发展经济学”的一个主要论点是要证实政府以直接控制的方式作大量的干预来 替代（而不是改进或补充）价格机制的作用是正确的。 发展中国家一般都是处在市场经济尚欠发达的阶段，市场机制不够健全、市场体系尚未 完善是一种客观存在的事实。政府面临着双重的现实问题：不仅需要运用政策去弥补或修正 市场在资源配置中的固有缺陷，而且更要运用各种政策去调节因市场不完善所带来的资源配 置不合理的状况。在过去的 50 多年中，许多国家的政府、尤其是发展中国家的政府为适应 内部和外部的压力，实施了影响深远的政府干预。 这样就容易出现一种情况：在强烈赶超意识的支配下，政府把产业政策当作经济发展过 程中的优化手段而对市场进行主动干预，决策部门相信通过产业政策比通过市场机制解决问 题的成本更低，产业政策本身具有的局限性却往往被忽视。因而，在不少发展中国家我们都 能看到，在推行产业政策的过程中，政府的选择空间反而显得相对较为狭窄，从而给经济发 展带来双重后果：一方面社会为产业政策的实施承担了高成本；另一方面，产业政策的强化 又阻碍了市场机制正常的形成过程。 比如，政府在利用产业政策促进一部分产业较快发展的同时，很可能使企业产生对政府 优惠政策的依赖性，感受不到或很少感受到竞争的压力，缺乏改进绩效、提高效率的动力， 我国的电信、电力等行业就是典型的例子。这样不仅不能达到预期的目的，反而抑制了竞争 机制在经济发展中所能发挥的作用。 毫无疑问，就产业政策的性质而言，实际上与政府的其他政策一样，都是对市场经济 的干预。政府行为实质上就是制定政策和执行政策的行为。政府行为存在的逻辑就在于有效 地解决社会或公共问题，“社会或公共问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。制定 和实施产业政策就是政府通过事先或事后的干预，来保证市场经济运行的外部环境，弥补或 校正市场机制的局限性或缺陷。 如果我们把产业政策理解为一种公共政策，那么，我们就能够更准确地理解产业政策 的本质和特点。公共政策与私人政策的根本区别就在于其公共性。公共政策的着眼点是为了 解决公共问题。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为” 1 。同样地，公共政策也应该是体现 公意的行为。在当今世界上，人类开发自然和改造社会的能力得到了空前提高，但随之又面 临着各种各样的公共问题，如环境退化、人口爆炸、资源短缺、垃圾处理、地下水位下降等 等。由于任何公共问题都是基于利益而产生的，因此，公共政策直接调整社会利益关系。 政府有两种基本活动,即政治活动和经济活动。在市场经济的初期阶段，作为时代旗帜 的经济学家亚当·斯密在 1776 年出版了古典经济学的经典之作《国富论》。在这本书中，斯 密着力弘扬市场这只“看不见的手”的作用，抨击重商主义时代政府对经济生活的无端干预， 呼吁通过不受政府干预的自由市场作用保持经济高效率。在这种时代精神的影响下，大多数 西方国家强调所谓“自由企业制度”，而政府对经济活动的干预日趋减少。不过，正像萨缪 尔逊所说：“远在这种倾向达到完全的自由放任(即政府完全不干预私有企业)的状态以前， 潮流开始向相反方向转变。自从 19 世纪后期，几乎在我们所研究的所有国家中，政府在经 济上的作用都稳步增加”。 需要指出地是，迄今为止，人们并没有就产业政策的本质内涵达成真正共识。这其中的 原因就在于，在更深地层次上，它涉及到对于政府行为及其功能的认识。在更广泛的意义上， 我们甚至可以这样说，在整个公共政策分析方面，至今尚没有在理论和现实之间构架起一座 1 [法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆 1980 年版，.第 51 页
真正稳固的桥梁，公共政策分析的学科整合任务并未完成。 有关产业政策的争论 纵观现代经济理论的发展历史，我们应该肯定，人们在政府干预产业活动问题上争论 大，甚至可以说是分歧严重。由于人们对政府的性质与职能有着相当不同的理解，因此，产 业致策从其产生的那天起就是一个不断引起争论的话题，争论始终用绕若“政府有没有必要 有多大必要，以及该如何干预产业活动”而展开的，而全部争论的核心就是“产业政策的有 效性”。 次大战以后，日本、韩国等曾经将产业政策运用到了极致，日韩经济也出现了极大的 飞跃。但是，对于产业政策与经济发展之间究竟有多大的联系，却存在两种截然不同的观点。 第一种观点认为，产业政策是有效的。日本政府（通产省）就持有这种观点。现在， 美国斯坦福大学和日本东京大学正在开展的比较制度分析理论研究，就是依据世界上存在着 多样化的制度这一现实，并在此基础上分析各种经济制度因国家而异的原因，进而面提出名国 的经济制度及所制定的产业政策。比较制度分析的最新见解 人为 日本战后的产业政策之所 以有效，是因为它与市场竞争进行了有机的结合。政府不是对市场竞争进行管理和控制，而 是建立并完善了促进市场竞争的各种制度及相应的政策。 第二种观点则认为，产业政策的作用是有限的。在日本，持这种观点的主要是企业界和 经济学者。当通产省把日本经济奇迹说成是政府推行产业政策的结果时，日本学者小宫降太 郎就曾经指出：不能把日本经济的发展看作是产业政策获得成功的证明，因为在日本经济发 展过程 除了产业政策多 还有许多因素支撑着日本经济的高速增长. 另外，世界银 的霍华德·派克曾就产业政策对经济的影响进行过定量分析，结果也出乎大多数人的意料， 通过对日本(1960-1979)和韩国(19661985)全要素生产率增长率的测算，他计算出，韩国产业 政策仅对总量经济增长产生02个百分点影响（总量经济增长一年大约为9%），而在日本，产 业政策仅对制造业产生0.99个百分点的影响，即使这些指标值翻一番，仍然可以发现产业 政策远非灵丹妙药 其对经济增长的影响非常小。 在国家干预经济的许多论点的背后，我们能够体会到一个隐含的前提，那就是干预者（中 央当局)是无所不知的。只有在干预者能够比市场中分散的个人作出更准确的预测时，政府 干预才会取得比市场调节更好的效果。事实上，没有什么逻辑能够证明，干预者会比分散的 决策者对未来做出更成功的预言。在一个变化无常的世界里，没有什么客观的办法可以断定 府或些计丁作著会比 一些主体一 一私人机构更可靠些。相反，由一个集中的部门作 预测 其结果往往比市场经济中由很多人分散做出的预测要羞 另外，如果要改进不完善的市场经济，政府还必须拥有必要的权力，并且还应该是善良 仁慈的政府，能够保证是为公共福利而不是为私利服务的。尽管大多数人对政府的仁慈和无 限权力提出疑问，但是，有一种相当大的诱惑力使人们相信政府是善良和仁慈的。 在我们看来，在市场经济中，对资原配置起基性作用的是市场机制。尽管市场实现帕 累托效率的前提条件过于苛刻而被认 为在现实市场中 不可能具备，但市场经济发展的历史表 明，通过市场竞争，依靠价格机制对供求关系进行调节，生产要素的自由流动使资源在各) 业和部门间得到有效配置，产业结构的形成和优化正是市场配置资源的必然结果。 历史地看，产业结构的形成和调整也曾在不同的体制下完全或主要由政府来安排通过 产业政策)，由此形成了典型的计划经济体制及所谓的政府主导型市场经济体制（如日本和韩 国等)。不过，由政府取代市场、通过产业政策干预市场机制在产业间的资源配置面形成的 产业结构，从长期看是非常脆弱的。日本和韩国经济、金融危机不断，中国重复建设问题 106年
真正稳固的桥梁，公共政策分析的学科整合任务并未完成。 有关产业政策的争论 纵观现代经济理论的发展历史，我们应该肯定，人们在政府干预产业活动问题上争论颇 大，甚至可以说是分歧严重。由于人们对政府的性质与职能有着相当不同的理解，因此，产 业政策从其产生的那天起就是一个不断引起争论的话题，争论始终围绕着“政府有没有必要、 有多大必要，以及该如何干预产业活动”而展开的，而全部争论的核心就是“产业政策的有 效性”。 二次大战以后，日本、韩国等曾经将产业政策运用到了极致，日韩经济也出现了极大的 飞跃。但是，对于产业政策与经济发展之间究竟有多大的联系，却存在两种截然不同的观点。 第一种观点认为，产业政策是有效的。日本政府（通产省）就持有这种观点2 。现在， 美国斯坦福大学和日本东京大学正在开展的比较制度分析理论研究，就是依据世界上存在着 多样化的制度这一现实，并在此基础上分析各种经济制度因国家而异的原因，进而提出各国 的经济制度及所制定的产业政策。比较制度分析的最新见解认为，日本战后的产业政策之所 以有效，是因为它与市场竞争进行了有机的结合。政府不是对市场竞争进行管理和控制，而 是建立并完善了促进市场竞争的各种制度及相应的政策。 第二种观点则认为，产业政策的作用是有限的。在日本，持这种观点的主要是企业界和 经济学者。当通产省把日本经济奇迹说成是政府推行产业政策的结果时，日本学者小宫隆太 郎就曾经指出：不能把日本经济的发展看作是产业政策获得成功的证明，因为在日本经济发 展过程中，除了产业政策外，还有许多因素支撑着日本经济的高速增长3 。另外，世界银行 的霍华德·派克曾就产业政策对经济的影响进行过定量分析，结果也出乎大多数人的意料， 通过对日本(1960-1979)和韩国(1966-1985)全要素生产率增长率的测算，他计算出，韩国产业 政策仅对总量经济增长产生 0.2 个百分点影响(总量经济增长一年大约为 9%)，而在日本，产 业政策仅对制造业产生 0.99 个百分点的影响，即使这些指标值翻一番，仍然可以发现产业 政策远非灵丹妙药，其对经济增长的影响非常小。 在国家干预经济的许多论点的背后，我们能够体会到一个隐含的前提，那就是干预者（中 央当局）是无所不知的。只有在干预者能够比市场中分散的个人作出更准确的预测时，政府 干预才会取得比市场调节更好的效果。事实上，没有什么逻辑能够证明，干预者会比分散的 决策者对未来做出更成功的预言。在一个变化无常的世界里，没有什么客观的办法可以断定 政府或那些计划工作者会比另一些主体——私人机构更可靠些。相反，由一个集中的部门作 预测，其结果往往比市场经济中由很多人分散做出的预测要差。 另外，如果要改进不完善的市场经济，政府还必须拥有必要的权力，并且还应该是善良、 仁慈的政府，能够保证是为公共福利而不是为私利服务的。尽管大多数人对政府的仁慈和无 限权力提出疑问，但是，有一种相当大的诱惑力使人们相信政府是善良和仁慈的。 在我们看来，在市场经济中，对资源配置起基础性作用的是市场机制。尽管市场实现帕 累托效率的前提条件过于苛刻而被认为在现实市场中不可能具备，但市场经济发展的历史表 明，通过市场竞争，依靠价格机制对供求关系进行调节，生产要素的自由流动使资源在各产 业和部门间得到有效配置，产业结构的形成和优化正是市场配置资源的必然结果。 历史地看，产业结构的形成和调整也曾在不同的体制下完全或主要由政府来安排(通过 产业政策)，由此形成了典型的计划经济体制及所谓的政府主导型市场经济体制(如日本和韩 国等)。不过，由政府取代市场、通过产业政策干预市场机制在产业间的资源配置而形成的 产业结构，从长期看是非常脆弱的。日本和韩国经济、金融危机不断，中国重复建设问题严 2 详参小宫隆太郎：《日本的产业政策》，国际文化出版公司 1986 年版。 3 小宫隆太郎：《日本的产业政策》，国际文化出版公司 1986 年版，第 45 页
重，政府之手安排的产业政策不能不说是其中的重要原因之一。理论和实践的发展表明，对 市场机制在资源配置中起基础性作用的普遍认同，推动了市场经济在世界范围内的广泛发 而过 于迷信政府的作用或政府过多地干预市场，常常扼杀企业的创造力，使得经济失去 效率和活力。 因此，我们希望指出，在推动经济发展过程中，产业政策即使是政府用米弥补或修正市 场机制、实现经济赶超战略的一个必不可少的手段，我们仍然强调，在注意到产业政策积极 效应的同时，也应当充分估计它的负面效应，并在此其础上，铺以各种行之有效的改进措施 以尽可能降低产业政策的实施成本。实际上，这己经成为各国政府目前所面临的一项重要课
重，政府之手安排的产业政策不能不说是其中的重要原因之一。理论和实践的发展表明，对 市场机制在资源配置中起基础性作用的普遍认同，推动了市场经济在世界范围内的广泛发 展。而过于迷信政府的作用或政府过多地干预市场，常常扼杀企业的创造力，使得经济失去 效率和活力。 因此，我们希望指出，在推动经济发展过程中，产业政策即使是政府用来弥补或修正市 场机制、实现经济赶超战略的一个必不可少的手段，我们仍然强调，在注意到产业政策积极 效应的同时，也应当充分估计它的负面效应，并在此基础上，辅以各种行之有效的改进措施， 以尽可能降低产业政策的实施成本。实际上，这已经成为各国政府目前所面临的一项重要课 题