社区的概念、要素和类型 什么是社区? 社区与哲学、经济学、社会学、政治学等词汇一样,都是19世纪末期以来中西文化交流的产物,也 是中国经济、政治与社会变革的结果 )汉语“社区”一词的由来 作为社会学基本概念的“社区”,最初是由德国社会思想家F·滕尼斯在1887年提出的。F 滕尼斯当年出版了他的成名作《社区与社会》,英文版译为 Community and Society。而英文 Community的初始含义就是指人们生活的共同体和亲密的伙伴关系 在现代汉语中,哲学、经济学、政治学、社会学等词汇大约形成于19世纪末至20世纪20年代之前 的这一时期内,是一批先进的知识分子翻译近代西方学术著作所作获得的重要成果。相比而言,汉 语的“社区”一词产生的时间要晚一些 (二)关于社区概念的分歧 在F·滕尼斯那里,“社区”这个概念的本义,是指那些有着相同价值取向、人口同质性较强的社 会共同体,其体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且有共同信仰和共同风俗习惯 的人际关系,这种共同体关系不是社会分工的结果,而是由传统的血缘、地缘和文化等自然造成的 这种共同体的外延主要限于传统的乡村社区 F·滕尼斯以后,随着西方国家工业化和城市化的发展,人们纷纷涌进城市,许多传统的东西被打破、 被丢失,城市人口的高流动性和异质性,使得人际关系淡化、感情淡漠。 正是在这种历史背景下,社会学界对社区的内涵与外延的纷争始终不断 正是由于理解和认识上的不同,社会学界对“社区”概念的定义也是意见纷呈,莫衷一是 1936年,美国芝加哥大学社会学系教授R·帕克在社区研究中,试图从社区的基本特点上对社区下 定义。 R·帕克可谓是最早给社区概念下定义的社会学家之一。时隔20年之后,美国社会学家乔治·希勒 里在1955年通过对有关文献的研究和统计,发现有94种社区定义。在综合这些不同定义的基础上, 乔治·希勒里自己也给出了一个较为简单明了的定义,即“社区是指包含着那些具有一个或更多共 同性要素以及在同一区域保持社会接触的人群。”1981年,居住在美国的华人教授、社会学家杨庆 堃统计发现,有关社区的定义已经增加到140多种 上述140多种定义,从一个侧面反映出社区在人们生活中的重要性,反映出社会学界对这种重要性 的关注程度。同时,定义之繁多,也从另一个侧面说明,在不同的历史时期和发展阶段,在不同的 国家和地区,在不同的文化背景下,社区总是多元化且不断发展变化着的,没有一个单一模式的社 区,也没有一成不变的社区。然而,我们也知道,特殊性中有普遍性,共性寓于个性之中,共同性 寓于多样性之中。许多定义恰恰也是从普遍性、共同性上去抽象和解释社区概念的。 那么,在综合西方社会学家各种定义的基础上,在综观中外社区发展历史与现实的基础上,我们又 该怎样给社区下定义呢? (三)一个宽泛的定义 任何概念都是对事物本质属性极其基本特征的一种抽象。为了准确地把握“社区”的本质属性和基 本特征,这里先将它和国家、城市及社会群体等概念作一区分是很有必要的 首先,社区不同于国家。“国家”属于政治学范畴,是私有制和阶级斗争的产物,表达了社会制度的 特征和政治权力的运作过程 其次,社区不同于城市 再次,社区不同于社会群体。 综合社区发展的历史进程和社区理论(社区社会学)的历史,我们认为,可以博采众家之长给“社 区”概念作一个比较宽泛的定义。所谓社区,是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化 维系力的地域性的生活共同体:地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。 这个定义有以下几个特点:一是强调了居住在内的居民是社区人口的主体,这也是社区得以保持相
社区的概念、要素和类型 一、什么是社区？ 社区与哲学、经济学、社会学、政治学等词汇一样，都是 19 世纪末期以来中西文化交流的产物，也 是中国经济、政治与社会变革的结果。 （一）汉语“社区”一词的由来 作为社会学基本概念的“社区”，最初是由德国社会思想家 F• 滕尼斯在 1887 年提出的。F• 滕尼斯当年出版了他的成名作《社区与社会》，英文版译为 Community and Society 。而英文 Community 的初始含义就是指人们生活的共同体和亲密的伙伴关系。 在现代汉语中，哲学、经济学、政治学、社会学等词汇大约形成于 19 世纪末至 20 世纪 20 年代之前 的这一时期内，是一批先进的知识分子翻译近代西方学术著作所作获得的重要成果。相比而言，汉 语的“社区”一词产生的时间要晚一些。 （二）关于社区概念的分歧 在 F• 滕尼斯那里，“社区”这个概念的本义，是指那些有着相同价值取向、人口同质性较强的社 会共同体，其体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且有共同信仰和共同风俗习惯 的人际关系，这种共同体关系不是社会分工的结果，而是由传统的血缘、地缘和文化等自然造成的； 这种共同体的外延主要限于传统的乡村社区。 F• 滕尼斯以后，随着西方国家工业化和城市化的发展，人们纷纷涌进城市，许多传统的东西被打破、 被丢失，城市人口的高流动性和异质性，使得人际关系淡化、感情淡漠。 正是在这种历史背景下，社会学界对社区的内涵与外延的纷争始终不断。 正是由于理解和认识上的不同，社会学界对“社区”概念的定义也是意见纷呈，莫衷一是。 1936 年，美国芝加哥大学社会学系教授 R·帕克在社区研究中，试图从社区的基本特点上对社区下 定义。 R·帕克可谓是最早给社区概念下定义的社会学家之一。时隔 20 年之后，美国社会学家乔治·希勒 里在 1955 年通过对有关文献的研究和统计，发现有 94 种社区定义。在综合这些不同定义的基础上， 乔治·希勒里自己也给出了一个较为简单明了的定义，即“社区是指包含着那些具有一个或更多共 同性要素以及在同一区域保持社会接触的人群。”1981 年，居住在美国的华人教授、社会学家杨庆 堃统计发现，有关社区的定义已经增加到 140 多种。 上述 140 多种定义，从一个侧面反映出社区在人们生活中的重要性，反映出社会学界对这种重要性 的关注程度。同时，定义之繁多，也从另一个侧面说明，在不同的历史时期和发展阶段，在不同的 国家和地区，在不同的文化背景下，社区总是多元化且不断发展变化着的，没有一个单一模式的社 区，也没有一成不变的社区。然而，我们也知道，特殊性中有普遍性，共性寓于个性之中，共同性 寓于多样性之中。许多定义恰恰也是从普遍性、共同性上去抽象和解释社区概念的。 那么，在综合西方社会学家各种定义的基础上，在综观中外社区发展历史与现实的基础上，我们又 该怎样给社区下定义呢？ （三）一个宽泛的定义 任何概念都是对事物本质属性极其基本特征的一种抽象。为了准确地把握“社区”的本质属性和基 本特征，这里先将它和国家、城市及社会群体等概念作一区分是很有必要的。 首先，社区不同于国家。“国家”属于政治学范畴，是私有制和阶级斗争的产物，表达了社会制度的 特征和政治权力的运作过程。 其次，社区不同于城市。 再次，社区不同于社会群体。 综合社区发展的历史进程和社区理论（社区社会学）的历史，我们认为，可以博采众家之长给“社 区”概念作一个比较宽泛的定义。所谓社区，是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化 维系力的地域性的生活共同体；地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。 这个定义有以下几个特点：一是强调了居住在内的居民是社区人口的主体，这也是社区得以保持相
对稳定的人力资源:二是强调了居民之间“内在”的互动关系,也就是说,你只要居住在这个社区 就必然同其他居民就居住环境、卫生、治安、社区参与等问题产生一系列的互动:三是强调了文化 维系力的作用,即居民之间因相同的利益或相同的社会分层而导致的对社区的认同和归属感;四是 强调了其地域性共同体(即地域社会)的特征:五是明确指出了构成社区的四大要素 、社区构成的基本要素 社区作为居民生活的社会共同体,通常包括四个基本要素,即地域、人口、组织机构和文化。在这 四大要素中,地域是社区的自然地理与人文地理的空间载体,人口(居民)是社区运作与变迁的主 体 下面,我们对社区构成的四要素分别予以介绍和分析 (一)地域要素 作为地域性的社会共同体,社区总是存在于特定的自然地理与人文地理的空间中,有着一定的边界。 这里的地域要素,涵盖了其自然地理条件和人文地理条件,如自然地理条件就包括了所处方位、地 貌特征、自然资源、空间形状与范围等,而人文地理条件则包括了人文景观、建筑设施等等。 (二)人口要素 社区构成的人口要素是指居住在本区域内的居民,非居民应排除在外,而其他社会群体构成要素的 人口划分则可以是跨区域的 社区人口的子要素,主要包括人口的数量与质量、人口的结构、人口的分布与流动状况等。 (三)组织结构要素 社区的组织结构主要指社区内部各种社会群体和组织之间的相互关系及其构成方式 对从事政府行政管理、公共事务服务、社区研究的人员来说,加强社区组织结构的研究是十分重要 的。这个研究包括三个层面,即社会群体与组织内部的构成研究、社群与组织的运作架构的研究、 社群与组织之间的互动关系的研究,其中互动关系是社区组织结构要素研究的重点 (四)文化要素 社区文化是一个较复杂、较难界定的概念,不同的学者之解释各有差异甚至大不相同。一般来说, 社区文化包括历史传统、风俗习惯、村规民约、生活方式、交际语言、精神状态、社区归属(依赖) 与社区认同感等 (五)社区要素的相互关系 以上所说社区构成的四个基本要素,也是社区形成的必要条件。任何一个地方只要拥有或具备这四 个条件,就可以构成一个相对独立成形的社区。无论是从事社区研究,还是从事社区规划、建设与 管理的实践,都不能忽视某一个要素,并且应对各要素的相互关系有正确的把握。 为了更好地认识和把握社区的构成要素及其相互关系,我们认为有必要确立这样两个观点 第一,社区构成的基本要素之间是相互依赖、有机统一的辩证关系 第二,社区构成的基本要素及其相互关系,在不同的历史背景下其功能与模式的表现形态,往 往是不尽相同的,必然呈现出各个阶段的时代特征 三、社区的基本类型及其特征 放眼世界历史和当今世界各国的发展现实,社区的类型经历了一个从单一化到不断多样化的过程 人们的社区生活质量也经历了由低级向高级的演变过程。今天看社区,社区的类型丰富多彩,并从 不同的角度、不同的方式影响着人们的生活。那么我们如何划分社区的类型呢?这就需要了解划分 社区类型的几种方法 (一)划分社区类型的方法 我们可以采取多种角度、多种方法来划分社区类型。概括起来,主要有以下两种区分角度和方法 (1)地域型社区划分法。 (2)功能型社区划分法。 除了以上两种主要方法之外,还有其他一些区分法,例如“文化区分法”,又如“社会变迁区分法” 下面,我们将主要从地域划分的角度,分别叙述和分析农村社区、集镇社区和城市社区等三种类型
对稳定的人力资源；二是强调了居民之间“内在”的互动关系，也就是说，你只要居住在这个社区， 就必然同其他居民就居住环境、卫生、治安、社区参与等问题产生一系列的互动；三是强调了文化 维系力的作用，即居民之间因相同的利益或相同的社会分层而导致的对社区的认同和归属感；四是 强调了其地域性共同体（即地域社会）的特征；五是明确指出了构成社区的四大要素。 二、社区构成的基本要素 社区作为居民生活的社会共同体，通常包括四个基本要素，即地域、人口、组织机构和文化。在这 四大要素中，地域是社区的自然地理与人文地理的空间载体，人口（居民）是社区运作与变迁的主 体 下面，我们对社区构成的四要素分别予以介绍和分析。 （一）地域要素 作为地域性的社会共同体，社区总是存在于特定的自然地理与人文地理的空间中，有着一定的边界。 这里的地域要素，涵盖了其自然地理条件和人文地理条件，如自然地理条件就包括了所处方位、地 貌特征、自然资源、空间形状与范围等，而人文地理条件则包括了人文景观、建筑设施等等。 （二）人口要素 社区构成的人口要素是指居住在本区域内的居民，非居民应排除在外，而其他社会群体构成要素的 人口划分则可以是跨区域的。 社区人口的子要素，主要包括人口的数量与质量、人口的结构、人口的分布与流动状况等。 （三）组织结构要素 社区的组织结构主要指社区内部各种社会群体和组织之间的相互关系及其构成方式。 对从事政府行政管理、公共事务服务、社区研究的人员来说，加强社区组织结构的研究是十分重要 的。这个研究包括三个层面，即社会群体与组织内部的构成研究、社群与组织的运作架构的研究、 社群与组织之间的互动关系的研究，其中互动关系是社区组织结构要素研究的重点。 （四）文化要素 社区文化是一个较复杂、较难界定的概念，不同的学者之解释各有差异甚至大不相同。一般来说， 社区文化包括历史传统、风俗习惯、村规民约、生活方式、交际语言、精神状态、社区归属（依赖） 与社区认同感等。 （五）社区要素的相互关系 以上所说社区构成的四个基本要素，也是社区形成的必要条件。任何一个地方只要拥有或具备这四 个条件，就可以构成一个相对独立成形的社区。无论是从事社区研究，还是从事社区规划、建设与 管理的实践，都不能忽视某一个要素，并且应对各要素的相互关系有正确的把握。 为了更好地认识和把握社区的构成要素及其相互关系，我们认为有必要确立这样两个观点： 第一，社区构成的基本要素之间是相互依赖、有机统一的辩证关系。 第二，社区构成的基本要素及其相互关系，在不同的历史背景下其功能与模式的表现形态，往 往是不尽相同的，必然呈现出各个阶段的时代特征。 三、社区的基本类型及其特征 放眼世界历史和当今世界各国的发展现实，社区的类型经历了一个从单一化到不断多样化的过程， 人们的社区生活质量也经历了由低级向高级的演变过程。今天看社区，社区的类型丰富多彩，并从 不同的角度、不同的方式影响着人们的生活。那么我们如何划分社区的类型呢？这就需要了解划分 社区类型的几种方法。 （一）划分社区类型的方法 我们可以采取多种角度、多种方法来划分社区类型。概括起来，主要有以下两种区分角度和方法： ⑴地域型社区划分法。 ⑵功能型社区划分法。。 除了以上两种主要方法之外，还有其他一些区分法，例如“文化区分法”，又如“社会变迁区分法”。 下面，我们将主要从地域划分的角度，分别叙述和分析农村社区、集镇社区和城市社区等三种类型
(二)农村社区 农村社区是指居民以农业生产活动为主要生活来源的地域性共同体或区域性社会。 如何来认识和把握农村社区的基本特征呢?这里,仍然需要从社区构成四个要素入手,加以分析和 叙述 (1)地域特征。最能表现农村社区地域特征的,一是土地,二是地理位置,三是地域范围。 (2)人口特征。农村社区人口的数量与密度要远低于城市社区。而这种规模意义上的数量与密度, 使得农村社区可分为散村社区和集村社区两种类型。 (3)组织特征。农村社区由于社会分工不发达、人口同质性高、异质性低及流动性小等特点,决定了 整合居民人际交往的社会群体与组织在数量和结构上的简单化。 (4)文化特征。社区归属与社区认同的实质就是土地认同、传统认同。而那些注重家庭与邻里关系、 注重血缘与宗族关系、排外和保守型的心理、情感与行为方式等等,无不体现了农村社区文化的特 征及其维护传统的文化本质 (三)集镇社区 集镇社区亦称城镇社区,实际上是兼具农村社区和城市社区某些成分与特征的社区类型,是农村和 城市相互影响的一个中介。 在我国,集镇可分为建制镇和非建制镇两种:建制镇一般是乡和县的行政中心、文化教育卫生中心 和商业中心;非建制镇虽不是周边乡村的行政中心,但往往成为周边农村地区的文教卫体和商业活 动的分中心。 以下,我们讨论我国集镇社区的一些要素和特征。 首先,关于集镇社区的地域要素及特征。 其次,关于集镇社区的人口要素及特征 再次,关于集镇社区的组织要素及特征 最后,关于集镇社区的文化要素及特征。 综上所述,集镇社区是介于城市和农村之间的一种独特形态的社区,也是周边农村地区的经济、政 治、文化、教育、卫生的中心以及城乡交流的中介环节和流通枢纽。 (四)城市社区 相对于人口密度低并以农业产业为主的农村社区来说,城市的本质特点就在于其规模大而密度高的 人口以及非农业产业活动在一定地域空间的集聚形式。 城市社区的基本特征可以从以下几个方面把握: (1)城市社区的地域特征。 (2)城市社区的人口特征。 (3)城市社区的社群和组织特征 (4)城市社区的文化特征 四、我国的街道社区 我国的街道社区是从最初城市内的行政区域逐步演变而来的。当我们说“街道社区”时,实际 上就是指具有中国特色的城市社区。作为城市社区的一种类型,它具有十分丰富的内涵和鲜明的个 性特征,体现了政府行政职能和社区社会职能的有机统一。概括起来,街道社区的特色主要体现在 五个方面 其一,就行政职能的角度来说,街道办事处的管理工作具有较强的综合性和复杂性。 其二,就社会职能的角度而言,街道社区是我国基层社会的重要载体之 其三,就社区自治来说,通过居民委员会来加强和完善社区居民的自治体制,是我国城市街道 社区区别于其他国家的又一重要特色。 其四,就社区建设来看,提倡辖区内各类企业、事业法人单位参与社区共建,也是我国街道社 区的一个鲜明特色。 其五,就政治核心的角度来说,坚持中国共产党在社区建设与管理中的领导地位,加强社区的
（二）农村社区 农村社区是指居民以农业生产活动为主要生活来源的地域性共同体或区域性社会。 如何来认识和把握农村社区的基本特征呢？这里，仍然需要从社区构成四个要素入手，加以分析和 叙述。 ⑴地域特征。最能表现农村社区地域特征的，一是土地，二是地理位置，三是地域范围。 ⑵人口特征。农村社区人口的数量与密度要远低于城市社区。而这种规模意义上的数量与密度， 使得农村社区可分为散村社区和集村社区两种类型。 ⑶组织特征。农村社区由于社会分工不发达、人口同质性高、异质性低及流动性小等特点，决定了 整合居民人际交往的社会群体与组织在数量和结构上的简单化。 ⑷文化特征。社区归属与社区认同的实质就是土地认同、传统认同。而那些注重家庭与邻里关系、 注重血缘与宗族关系、排外和保守型的心理、情感与行为方式等等，无不体现了农村社区文化的特 征及其维护传统的文化本质。 （三）集镇社区 集镇社区亦称城镇社区，实际上是兼具农村社区和城市社区某些成分与特征的社区类型，是农村和 城市相互影响的一个中介。 在我国，集镇可分为建制镇和非建制镇两种：建制镇一般是乡和县的行政中心、文化教育卫生中心 和商业中心；非建制镇虽不是周边乡村的行政中心，但往往成为周边农村地区的文教卫体和商业活 动的分中心。 以下，我们讨论我国集镇社区的一些要素和特征。 首先，关于集镇社区的地域要素及特征。 其次，关于集镇社区的人口要素及特征。 再次，关于集镇社区的组织要素及特征。 最后，关于集镇社区的文化要素及特征。 综上所述，集镇社区是介于城市和农村之间的一种独特形态的社区，也是周边农村地区的经济、政 治、文化、教育、卫生的中心以及城乡交流的中介环节和流通枢纽。 （四）城市社区 相对于人口密度低并以农业产业为主的农村社区来说，城市的本质特点就在于其规模大而密度高的 人口以及非农业产业活动在一定地域空间的集聚形式。 城市社区的基本特征可以从以下几个方面把握： ⑴城市社区的地域特征。 ⑵城市社区的人口特征。 (3) 城市社区的社群和组织特征。 ⑷城市社区的文化特征。 四、我国的街道社区 我国的街道社区是从最初城市内的行政区域逐步演变而来的。当我们说“街道社区”时，实际 上就是指具有中国特色的城市社区。作为城市社区的一种类型，它具有十分丰富的内涵和鲜明的个 性特征，体现了政府行政职能和社区社会职能的有机统一。概括起来，街道社区的特色主要体现在 五个方面： 其一，就行政职能的角度来说，街道办事处的管理工作具有较强的综合性和复杂性。 其二，就社会职能的角度而言，街道社区是我国基层社会的重要载体之一。 其三，就社区自治来说，通过居民委员会来加强和完善社区居民的自治体制，是我国城市街道 社区区别于其他国家的又一重要特色。 其四，就社区建设来看，提倡辖区内各类企业、事业法人单位参与社区共建，也是我国街道社 区的一个鲜明特色。 其五，就政治核心的角度来说，坚持中国共产党在社区建设与管理中的领导地位，加强社区的
精神文明建设,是我国街道社区在政治上的一大特色 第二章社区管理的概念及其体制 社区管理范畴的历史性 社区管理是一个历史性的范畴,是一个随着时代变化而不断发展着的范畴。社区管理范畴的这 历史性特点,充分体现在社区管理的性质和要素、实施管理的主体、管理的边际(外延)等不同的 方面 (一)社区管理的属性、要素和对象 顾名思义,社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。 在工业化与后工业化的时代条件下,现代社区管理的性质是一种社会事务的管理以及与此相关的政 治事务的管理;社区管理的要素或主要内容包括社区社会服务、社区社会保障、社区社会救助、社 区物业、社区环境、社区公共设施、社区公共卫生与保健、社区文化、社区体育健身活动、社区治 安、社区道德与社区风尚、社区宗教事物以及社区社会民主与政治民主等;社区管理的对象则包括 个人、家庭、宗教团体、社会服务机构、政党及政治性团体等 )社区管理的主体 任何时代的社区建设和社区发展都离不开社区管理的实践,而社区管理又离不开实施这种管理行为 的主体。在不同的时代条件和历史环境下,社区管理的主体是不一样的。但从总的发展轨迹和发展 趋势来看,社区管理的主体呈现为由最初的单一性不断走向多重性的历史过程和历史形态 (三)城乡社区管理的边界 我们认为,讨论和确定社区及社区管理的边界,只有遵循科学的原则才能获得科学的答案。那么 有哪些原则应成为我们研究和讨论这个问题的基础呢?这里,有必要特别强调这样三个观点:()社 区是一个微观的地域性社会。(2)现代社区是一个具有较健全的公共服务设施和服务机构、较完善的 整合人际关系的社会组织体系的微观地域性社会。(3)现代社区是一个有利于国家、各类自治组织和 各类专业化机构进行活动与管理的微观地域性社会。 根据以上三个观点,结合当今各国社区发展的实际,特别是我国社区建设与社区管理的实际,可以 得出以下四点结论性意见 第一,既然社区是一个微观的地域性社会,既然各个社区有其特定的自然地理条件和人文地理条件 那么将色回去或社区管理的边界确定为一个城市、一个省或一个国家,都是极不合适、极不科学的 做法。 第二,既然现代社区是一个具有较健全的公共服务设施和服务机构、较完善的整合人际关系的 社会组织体系的微观地域性社会,那么将农村乡镇级行政区划和城市街道办事处实际管辖的区划作 为社区或社区管理的边界是比较合适的 第三,既然现代社区是一个有利于国家、各类社区自治组织和各类专业化机构从事活动与管理 的微观地域性社会,那么,将农村的乡镇和城市的街道的行政区划与社区及社区管理的边界统一起 来,应当是科学的,也是合理的 第四,现代社区的建设与发展应该是跨村落、跨居委会辖区来进行和实现的。只有乡镇社区、街道 社区才具备现代社区的完整形态和整体性功能。因此,现代社区的边界应以乡镇社区和街道社区为 限 二、我国社区管理体制的历史与现状 社区管理体制,亦称社区管理制度,是由社区发展动力、利益主体、权力机构、运行机制和监 督机制等多方面内容构成的综合性、系统性的管理制度。一定的社区管理体制,总是特定的历史环 境和时代条件的产物。 (一)行政全能主义的“单位人管理”与“地区管理” 行政全能主义的“地区管理”,实际上是我国在计划经济时代所实行的“亚社区”式的管理模式或管 理体制。 所谓行政全能主义,实际上是一种崇拜国家行政权力体系的极端性社会思潮、管理行为和管理模式
精神文明建设，是我国街道社区在政治上的一大特色。 第二章 社区管理的概念及其体制 一、社区管理范畴的历史性 社区管理是一个历史性的范畴，是一个随着时代变化而不断发展着的范畴。社区管理范畴的这一 历史性特点，充分体现在社区管理的性质和要素、实施管理的主体、管理的边际（外延）等不同的 方面。 （一）社区管理的属性、要素和对象 顾名思义，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。 在工业化与后工业化的时代条件下，现代社区管理的性质是一种社会事务的管理以及与此相关的政 治事务的管理；社区管理的要素或主要内容包括社区社会服务、社区社会保障、社区社会救助、社 区物业、社区环境、社区公共设施、社区公共卫生与保健、社区文化、社区体育健身活动、社区治 安、社区道德与社区风尚、社区宗教事物以及社区社会民主与政治民主等；社区管理的对象则包括 个人、家庭、宗教团体、社会服务机构、政党及政治性团体等。 （二）社区管理的主体 任何时代的社区建设和社区发展都离不开社区管理的实践，而社区管理又离不开实施这种管理行为 的主体。在不同的时代条件和历史环境下，社区管理的主体是不一样的。但从总的发展轨迹和发展 趋势来看，社区管理的主体呈现为由最初的单一性不断走向多重性的历史过程和历史形态。 （三）城乡社区管理的边界 我们认为，讨论和确定社区及社区管理的边界，只有遵循科学的原则才能获得科学的答案。那么， 有哪些原则应成为我们研究和讨论这个问题的基础呢？这里，有必要特别强调这样三个观点：⑴社 区是一个微观的地域性社会。⑵现代社区是一个具有较健全的公共服务设施和服务机构、较完善的 整合人际关系的社会组织体系的微观地域性社会。⑶现代社区是一个有利于国家、各类自治组织和 各类专业化机构进行活动与管理的微观地域性社会。 根据以上三个观点，结合当今各国社区发展的实际，特别是我国社区建设与社区管理的实际，可以 得出以下四点结论性意见： 第一，既然社区是一个微观的地域性社会，既然各个社区有其特定的自然地理条件和人文地理条件， 那么将色回去或社区管理的边界确定为一个城市、一个省或一个国家，都是极不合适、极不科学的 做法。 第二，既然现代社区是一个具有较健全的公共服务设施和服务机构、较完善的整合人际关系的 社会组织体系的微观地域性社会，那么将农村乡镇级行政区划和城市街道办事处实际管辖的区划作 为社区或社区管理的边界是比较合适的。 第三，既然现代社区是一个有利于国家、各类社区自治组织和各类专业化机构从事活动与管理 的微观地域性社会，那么，将农村的乡镇和城市的街道的行政区划与社区及社区管理的边界统一起 来，应当是科学的，也是合理的。 第四，现代社区的建设与发展应该是跨村落、跨居委会辖区来进行和实现的。只有乡镇社区、街道 社区才具备现代社区的完整形态和整体性功能。因此，现代社区的边界应以乡镇社区和街道社区为 限。 二、我国社区管理体制的历史与现状 社区管理体制，亦称社区管理制度，是由社区发展动力、利益主体、权力机构、运行机制和监 督机制等多方面内容构成的综合性、系统性的管理制度。一定的社区管理体制，总是特定的历史环 境和时代条件的产物。 （一）行政全能主义的“单位人管理”与“地区管理” 行政全能主义的“地区管理”，实际上是我国在计划经济时代所实行的“亚社区”式的管理模式或管 理体制。 所谓行政全能主义，实际上是一种崇拜国家行政权力体系的极端性社会思潮、管理行为和管理模式
作为一种社会思潮,它信奉国家行政权力的至高无上性和绝对支配性,认为国家行政权力应当无所 不在、无所不能。作为一种管理行为和管理模式,它置国家行政权力为组织与管理经济生活、政治 生活和社会生活等的唯一的主体,强调行政权力体系在经济与社会发展中资源配置的绝对支配地位, 并且总是排斥非政府组织或民间组织在经济、政治与社会发展等各方面的应有地位、能力和实际作 用 改革开放以前我国城乡的微观地域性社会尚不足以成为现代意义上的社区共同体,而只是人们居住 的地区,是一种社会功能萎缩、社会机制发育不良、社区角色不清、居民参与度极低的单一行政化 了的“亚社区”。那时,国家对地域社会的管理并不是“社区管理”,而被称之为“地区管理” 所谓的“单位人”现象,就是在整个国家高度行政化的体制框架内,国家通过职工所在单位实现对 于公民的政治控制、社会管理、社会服务、社会福利与社会保障等,通过农民所在的生产队①实现 政治上的控制和社会的管理以及些微的社会保障(如一度存在的“赤脚医生”和统筹医疗制度、“五 保户”制度)等 (二)社会转型期社区管理的体制性矛盾 什么叫社会转型?一般而言,社会转型是指社会的动力机制、结构形态、发展模式与体制由传统向 现代的转变,不过,社会转型有广义与狭义之分。广义的社会转型包括经济、政治、文化、科学技 术、教育及社会等“大社会”意义上的全面转型。狭义的社会转型则是指社会福利、社会保障、社 会管理、社会控制等狭义社会概念层面上的变革或形态转化 在经过了70年代末到90年代初约10多年的经济体制改革以后,随着90年代以来经济体制改革的 深入,我国的社会转型开始由单兵突进的经济领域改革向社会领域拓展与延伸,从而导致了社会福 利、社会保障、社会管理等一系列的改革 由于我国当前仍处于社会转型期,由于我们是在社会转型期从事现代社区的建设与发展工作的,这 背景决定了我国的社区建设与发展不可避免地存在着新旧两种管理体制的矛盾,决定了政府在社 区管理上角色冲突的难以避免 概括来说,当前我国社区管理的体制性矛盾主要表现在这样三个方面: 第一,单一行政化的管理主体与多元化管理之现实需求的矛盾 第二,政府行政体制在社区管理中的“条”与“块”之间的矛盾。。 第三,社区建设实践中政府行政机构在组织职能上的“政社不分”、“政社混淆”的矛盾。 (三)当前政府角色的越位与缺位现象 政府、居民自治组织和介入社区事务的专业机构等构成了现代社区管理的三个主体。 作为公共利益的代表,作为现代社区建设、发展与管理中的公权主体,政府的角色定位究竟应如何 来理解和把握呢?可以这么说,以下两点意见是非常重要的:其一,要按照“政社分开”的原则要 求,改革旧的行政体制与机制,转变政府的职能,剥离那些原本属于非政府社会组织应具备的社会 职能,恢复政府作为社区发展中的组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者的应有角色:其二, 要适应社会发展和社区发展的实际及未来趋势,在转换角色的同时,及时在社区行政管理的职能体 系中补充新鲜血液、注入新的职能 但是,从现阶段社区建设、社区发展的实际来看,作为社区管理的公权主体和公共利益的代表,政 府在其角色的扮演和行政职能的行使过程中,也存在着许多不容忽视的现象或问题。这些现象或问 题大致可以归纳为两种类型,即角色与职能的越位和角色与职能的缺位(不到位)。这里,先看“越 位”问题。所谓政府角色与职能的越位,乃是一种通俗的说法,其实质是指政府在行政过程中超越 了其本来的职能与权限,是超职责、超权限的行政过程 再来看“缺位”问题。这里,所谓政府角色或职能的“缺位”,是指政府在行政实践中,未能扮演好 自己应有的管理者角色,未能行使好自己应尽的职责。 当然,之所以会产生上述政府角色或职能的“越位”与“缺位”问题,根本的或深层的原因还是体 ①我国改革开放以前农村的生产队,尽管是集体所有制的经济组织,理论上应有发展经济的自主权,但实际上却严 密地受控于政府的行政化体系。从这个角度来看,生产队也是一种“单位
作为一种社会思潮，它信奉国家行政权力的至高无上性和绝对支配性，认为国家行政权力应当无所 不在、无所不能。作为一种管理行为和管理模式，它置国家行政权力为组织与管理经济生活、政治 生活和社会生活等的唯一的主体，强调行政权力体系在经济与社会发展中资源配置的绝对支配地位， 并且总是排斥非政府组织或民间组织在经济、政治与社会发展等各方面的应有地位、能力和实际作 用。 改革开放以前我国城乡的微观地域性社会尚不足以成为现代意义上的社区共同体，而只是人们居住 的地区，是一种社会功能萎缩、社会机制发育不良、社区角色不清、居民参与度极低的单一行政化 了的“亚社区”。那时，国家对地域社会的管理并不是“社区管理”，而被称之为“地区管理”。 所谓的“单位人”现象，就是在整个国家高度行政化的体制框架内，国家通过职工所在单位实现对 于公民的政治控制、社会管理、社会服务、社会福利与社会保障等，通过农民所在的生产队①实现 政治上的控制和社会的管理以及些微的社会保障（如一度存在的“赤脚医生”和统筹医疗制度、“五 保户”制度）等。 （二）社会转型期社区管理的体制性矛盾 什么叫社会转型？一般而言，社会转型是指社会的动力机制、结构形态、发展模式与体制由传统向 现代的转变，不过，社会转型有广义与狭义之分。广义的社会转型包括经济、政治、文化、科学技 术、教育及社会等“大社会”意义上的全面转型。狭义的社会转型则是指社会福利、社会保障、社 会管理、社会控制等狭义社会概念层面上的变革或形态转化。 在经过了 70 年代末到 90 年代初约 10 多年的经济体制改革以后，随着 90 年代以来经济体制改革的 深入，我国的社会转型开始由单兵突进的经济领域改革向社会领域拓展与延伸，从而导致了社会福 利、社会保障、社会管理等一系列的改革。 由于我国当前仍处于社会转型期，由于我们是在社会转型期从事现代社区的建设与发展工作的，这 一背景决定了我国的社区建设与发展不可避免地存在着新旧两种管理体制的矛盾，决定了政府在社 区管理上角色冲突的难以避免。 概括来说，当前我国社区管理的体制性矛盾主要表现在这样三个方面： 第一，单一行政化的管理主体与多元化管理之现实需求的矛盾。 第二，政府行政体制在社区管理中的“条”与“块”之间的矛盾。。 第三，社区建设实践中政府行政机构在组织职能上的“政社不分”、“政社混淆”的矛盾。 （三）当前政府角色的越位与缺位现象 政府、居民自治组织和介入社区事务的专业机构等构成了现代社区管理的三个主体。 作为公共利益的代表，作为现代社区建设、发展与管理中的公权主体，政府的角色定位究竟应如何 来理解和把握呢？可以这么说，以下两点意见是非常重要的：其一，要按照“政社分开”的原则要 求，改革旧的行政体制与机制，转变政府的职能，剥离那些原本属于非政府社会组织应具备的社会 职能，恢复政府作为社区发展中的组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者的应有角色；其二， 要适应社会发展和社区发展的实际及未来趋势，在转换角色的同时，及时在社区行政管理的职能体 系中补充新鲜血液、注入新的职能。 但是，从现阶段社区建设、社区发展的实际来看，作为社区管理的公权主体和公共利益的代表，政 府在其角色的扮演和行政职能的行使过程中，也存在着许多不容忽视的现象或问题。这些现象或问 题大致可以归纳为两种类型，即角色与职能的越位和角色与职能的缺位（不到位）。这里，先看“越 位”问题。所谓政府角色与职能的越位，乃是一种通俗的说法，其实质是指政府在行政过程中超越 了其本来的职能与权限，是超职责、超权限的行政过程。 再来看“缺位”问题。这里，所谓政府角色或职能的“缺位”，是指政府在行政实践中，未能扮演好 自己应有的管理者角色，未能行使好自己应尽的职责。 当然，之所以会产生上述政府角色或职能的“越位” 与“缺位”问题，根本的或深层的原因还是体 ① 我国改革开放以前农村的生产队，尽管是集体所有制的经济组织，理论上应有发展经济的自主权，但实际上却严 密地受控于政府的行政化体系。从这个角度来看，生产队也是一种“单位
制性的,即传统的“政社不分”、“政社混同”的旧体制在现阶段的滞后性作用。其次则是认识上或 观念上的原因,即在社会转型与现代社区的建设进程中,对政府的角色定位之认识还有相当的差距。 可以这么说,解决这些体制性和认识上的矛盾,是解决上述“越位”与“缺位”问题的必要条件。 三、构筑强政府与大社会相结合的社区管理新体制 “强政府、大社会”的关系模式、政府主导与社区自治的有机结合,应是我国社区建设和发展最 重要的体制要求及体制特征。 (一)“政府主导”:“小政府”或“强政府 兴的工业化国家和地区,之所以能在较短的时间内实现经济的腾飞,其重要原因之一就在于有一个 不断发育壮大的“强政府”以及一个不断发育壮大的“大社会”。二者的互动过程,既是社会塑造“强 政府”的客观过程,也是“强政府”推动、引导和发育“大社会”的客观过程。 毫无疑问,对于我们这样一个人口众多的发展中国家来说,经济发展和社会发展都需要一个强有力 的、职能不断厘清的“小政府”,一个对经济发展与社会发展能够实施有效调控的强势政府。换言之, 强政府”对于我国的现代化建设具有重要的意义,是改革和现代化事业得以顺利进行的重要的体 制性条件之一。对此,可从以下几个角度来理解。 第一,我国的现代化是一个超常规的发展过程,“强政府”是维持超常规发展秩序的必要条件 第二,“强政府”是我国现阶段“大社会”得以构造的重要的主导者和推动者 第三,“强政府”是我国“亚社区”向现代社区过渡和转型的重要的主导者和推动者 (二)社区发展中的“大社会”与“强政府 “大社会”是相对于“小政府”的一个概念,其基本含义是指,在政社职能明确区分的基础上,人 们的利益关系走向多元化与契约化,各类非政府的社会组织与民间团体发育、发展状况良好,社区 参与和社区自治成为个人自主性及其社会价值实现的普遍性形式之 衡量任何一个社区之社会要素发育的状况和程度,衡量该社区之“大社会”是否形成,标志性的尺 度可归纳为这样五个要点:(1)人们在社区中有无自己的物质利益存在,如房屋的权属关系、社会福 利关系、社会保障的涵盖面等;(2)有无多样化的、以维护居民利益和权属为己任的社区自治组织的 存在及发展;(3)有无帮助弱势群体的志愿者团体的存在;(4)有无专业化的社会服务组织和社会工作 机构的存在;(⑤5)居民参与社区各项活动和管理的主动性与能动性实现的状况 至于社区中“小政府”或“强政府”的体现,我们认为,其在不同的民族、国家或地区的表现形式 肯定是不一样的,但这并不妨碍普遍性与共同性尺度的存在。这种尺度的要点大致可概括为以下两 点:(1)在社区发展中,政府的职能与非政府组织的社会职能有否合理的区分?(2)在社区发展中,政 府对社区中各种各类社会组织要素的发育发展是否发挥了主导性的或推动性的作用? (三)两级政府、三级管理:上海的经验及启示 “两级政府、三级管理”体制的重点在于政府在街道社区所进行的第三级管理。其核心是推动市、 区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权,以街道办事处为主体,强化政府在街道社区层面 即第三级的行政权力与行政效能。 第三章社区管理中的政府行为 、社区管理中政府行为的地位和作用 (一)基本概念的界定 1、政府行为 所谓政府行为,是指政府在一定时期内为实现国家利益和社会发展职能而采取的一系列活动形式和 具体行动的过程,它包括指导行为、组织行为、协调行为、服务行为和控制行为,实现手段主要包 括行政手段、经济手段、法律手段和思想教育手段。 2、社区管理中的政府行为 社区管理中的政府行为,是指政府对社区管理实施指导和调控的各种具体的行为和过程,它与政府 在社区管理的整体职能有着直接的关联① ①陈漭,许斌社会自治与政府职能的转变[M]中国社会出版社,2005年,第227页
制性的，即传统的“政社不分”、“政社混同”的旧体制在现阶段的滞后性作用。其次则是认识上或 观念上的原因，即在社会转型与现代社区的建设进程中，对政府的角色定位之认识还有相当的差距。 可以这么说，解决这些体制性和认识上的矛盾，是解决上述“越位” 与“缺位”问题的必要条件。 三、构筑强政府与大社会相结合的社区管理新体制 “强政府、大社会”的关系模式、政府主导与社区自治的有机结合，应是我国社区建设和发展最 重要的体制要求及体制特征。 （一）“政府主导”：“小政府”或“强政府” 兴的工业化国家和地区，之所以能在较短的时间内实现经济的腾飞，其重要原因之一就在于有一个 不断发育壮大的“强政府”以及一个不断发育壮大的“大社会”。二者的互动过程，既是社会塑造“强 政府”的客观过程，也是“强政府”推动、引导和发育“大社会”的客观过程。 毫无疑问，对于我们这样一个人口众多的发展中国家来说，经济发展和社会发展都需要一个强有力 的、职能不断厘清的“小政府”，一个对经济发展与社会发展能够实施有效调控的强势政府。换言之， “强政府”对于我国的现代化建设具有重要的意义，是改革和现代化事业得以顺利进行的重要的体 制性条件之一。对此，可从以下几个角度来理解。 第一，我国的现代化是一个超常规的发展过程，“强政府”是维持超常规发展秩序的必要条件。 第二，“强政府”是我国现阶段“大社会”得以构造的重要的主导者和推动者。 第三，“强政府”是我国“亚社区”向现代社区过渡和转型的重要的主导者和推动者。 （二）社区发展中的“大社会”与“强政府” “大社会”是相对于“小政府”的一个概念，其基本含义是指，在政社职能明确区分的基础上，人 们的利益关系走向多元化与契约化，各类非政府的社会组织与民间团体发育、发展状况良好，社区 参与和社区自治成为个人自主性及其社会价值实现的普遍性形式之一。 衡量任何一个社区之社会要素发育的状况和程度，衡量该社区之“大社会”是否形成，标志性的尺 度可归纳为这样五个要点：⑴人们在社区中有无自己的物质利益存在，如房屋的权属关系、社会福 利关系、社会保障的涵盖面等；⑵有无多样化的、以维护居民利益和权属为己任的社区自治组织的 存在及发展；⑶有无帮助弱势群体的志愿者团体的存在；⑷有无专业化的社会服务组织和社会工作 机构的存在；⑸居民参与社区各项活动和管理的主动性与能动性实现的状况。 至于社区中“小政府”或“强政府”的体现，我们认为，其在不同的民族、国家或地区的表现形式 肯定是不一样的，但这并不妨碍普遍性与共同性尺度的存在。这种尺度的要点大致可概括为以下两 点：⑴在社区发展中，政府的职能与非政府组织的社会职能有否合理的区分？ ⑵在社区发展中，政 府对社区中各种各类社会组织要素的发育发展是否发挥了主导性的或推动性的作用？ （三）两级政府、三级管理：上海的经验及启示 “两级政府、三级管理”体制的重点在于政府在街道社区所进行的第三级管理。其核心是推动市、 区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道社区层面 即第三级的行政权力与行政效能。 第三章 社区管理中的政府行为 一、 社区管理中政府行为的地位和作用 （一）基本概念的界定 1、政府行为 所谓政府行为，是指政府在一定时期内为实现国家利益和社会发展职能而采取的一系列活动形式和 具体行动的过程，它包括指导行为、组织行为、协调行为、服务行为和控制行为，实现手段主要包 括行政手段、经济手段、法律手段和思想教育手段。 2、社区管理中的政府行为 社区管理中的政府行为，是指政府对社区管理实施指导和调控的各种具体的行为和过程，它与政府 在社区管理的整体职能有着直接的关联①。 ① 陈漭,许斌.社会自治与政府职能的转变[M].中国社会出版社，2005 年，第 227 页
具体而言,社区管理中政府行为的类型主要有 第一,引导行为。 第二,规划行为 第三,扶持行为。 第四,规范协调行为。 第五,管理服务行为 (二)社区管理中政府行为的地位 社区的产生和发展与经济制度、政治制度和文化传统有着紧密的联系。不同的国体、政体下,政府 组织、自治组织和中介组织等管理主体参与社区管理的方式和程度也不相同。在素有民主自治传统 的资本主义国家,社区是自发形成的,市场要素和社会要素发育良好,社区制度相对完善,社区自 治组织活跃,社区服务的市场化运作机制完备,建立了配套的法律体系。政府在社区管理中的角色 主要充当宏观的规划协调者、裁判员和执法者。其作用也主要体现在重大项目协调、资助、社区管 理总体规划控制等方面 由于我国几千年的封建传统和计划经济体制的影响,我国社区是在政府的主导下,由政府力量加以 推进而逐渐发展形成的,是一种非原生型的社区。政府推动的非原生型社区决定了我国政府尤其是 和社区建设直接联系的基层政府,是社区管理的组织者和推动者,在社区管理中处于主导地位。(三) 社区管理中政府行为的作用 1、宏观规划 在社区管理中政府行为的作用更主要的是科学合理地进行宏观规划。社区规划是对社区战略的具体 分解与落实,科学的战略需要有高起点的科学规划作保证①。现代化的社区规划是根据社区的地理 位置、历史发展、区域功能、自身的特点以及在城市未来发展中的地位和作用,而对其规模功能与 结构布局进行的科学设计②。这种规划必须由社区行政机构行使,只有政府才能站在全局的高度 从整体和长远的角度来制定社区发展战略,统筹考虑,综合安排,有效地发挥社区资源的整体效益, 指导社区制定实现目标的措施和方法。 2、规范引导 社区管理是一个由多元主体参与的综合领域,在缺乏制约的条件下,各个主体容易受自身利益的驱 使而导致行为背离合理的价值标准,导致社区秩序的混乱和社区资源的浪费。政府推动社区建设的 重要目的,就是引导社区依法管理自己的事情。政府可以运用行政、经济、法律、教育等手段,对 社区中的各种组织行为和个体行为进行规范引导,使社区管理和建设能有序稳定地向前发展 3、财力支撑 资金是社区建设和发展的重要保障和关键因素,如果没有足够的物力、财力,社区的一切活动就无 从开展。政府是国家公共资源的主要拥有者和调配者,社区建设和发展在物质和资金方面都需要政 府的大力支持。 4、组织协调 政府通过对各业务部门的管理,指导各业务部门,从不同的侧面参与、支持来促进社区建设。如将 总体规划分解到民政、教育、文化等各有关部门,并指导它们依据总体规划制定社区服务、教育发 展、依法治区等具体规划,把社区建设真正落实到基层,做到条条有人抓,块块有人管 5、动员参与 在社区管理中,政府不仅在宏观规划、规范引导、财力支撑、组织协调等方面起着重要作用,在动 员社区居民参与社区事务管理方面也起着重要的引导和推动作用 国外社区管理中的政府行为分析及启示 (一)国外社区管理中的政府行为分析 可将国外社区管理模式大致概括为三种类型:行政型管理模式、自治型管理模式和混合型管理模式, ③杨珍.城市社区建设与政府行为[J].行政论坛,2002年第1期。 ②韦克难社区管理[M]四川人民出版社,2003年,第206页
具体而言，社区管理中政府行为的类型主要有： 第一，引导行为。 第二，规划行为。 第三，扶持行为。 第四，规范协调行为。 第五，管理服务行为。 （二）社区管理中政府行为的地位 社区的产生和发展与经济制度、政治制度和文化传统有着紧密的联系。不同的国体、政体下，政府 组织、自治组织和中介组织等管理主体参与社区管理的方式和程度也不相同。在素有民主自治传统 的资本主义国家，社区是自发形成的，市场要素和社会要素发育良好，社区制度相对完善，社区自 治组织活跃，社区服务的市场化运作机制完备，建立了配套的法律体系。政府在社区管理中的角色 主要充当宏观的规划协调者、裁判员和执法者。其作用也主要体现在重大项目协调、资助、社区管 理总体规划控制等方面。 由于我国几千年的封建传统和计划经济体制的影响，我国社区是在政府的主导下，由政府力量加以 推进而逐渐发展形成的，是一种非原生型的社区。政府推动的非原生型社区决定了我国政府尤其是 和社区建设直接联系的基层政府，是社区管理的组织者和推动者，在社区管理中处于主导地位。（三） 社区管理中政府行为的作用 1、宏观规划 在社区管理中政府行为的作用更主要的是科学合理地进行宏观规划。社区规划是对社区战略的具体 分解与落实，科学的战略需要有高起点的科学规划作保证①。现代化的社区规划是根据社区的地理 位置、历史发展、区域功能、自身的特点以及在城市未来发展中的地位和作用，而对其规模功能与 结构布局进行的科学设计②。这种规划必须由社区行政机构行使，只有政府才能站在全局的高度， 从整体和长远的角度来制定社区发展战略，统筹考虑，综合安排，有效地发挥社区资源的整体效益， 指导社区制定实现目标的措施和方法。 2、规范引导 社区管理是一个由多元主体参与的综合领域，在缺乏制约的条件下，各个主体容易受自身利益的驱 使而导致行为背离合理的价值标准，导致社区秩序的混乱和社区资源的浪费。政府推动社区建设的 重要目的，就是引导社区依法管理自己的事情。政府可以运用行政、经济、法律、教育等手段，对 社区中的各种组织行为和个体行为进行规范引导，使社区管理和建设能有序稳定地向前发展。 3、财力支撑 资金是社区建设和发展的重要保障和关键因素，如果没有足够的物力、财力，社区的一切活动就无 从开展。政府是国家公共资源的主要拥有者和调配者，社区建设和发展在物质和资金方面都需要政 府的大力支持。 4、组织协调 政府通过对各业务部门的管理，指导各业务部门，从不同的侧面参与、支持来促进社区建设。如将 总体规划分解到民政、教育、文化等各有关部门，并指导它们依据总体规划制定社区服务、教育发 展、依法治区等具体规划，把社区建设真正落实到基层，做到条条有人抓，块块有人管。 5、动员参与 在社区管理中，政府不仅在宏观规划、规范引导、财力支撑、组织协调等方面起着重要作用，在动 员社区居民参与社区事务管理方面也起着重要的引导和推动作用。 二、国外社区管理中的政府行为分析及启示 （一） 国外社区管理中的政府行为分析 可将国外社区管理模式大致概括为三种类型：行政型管理模式、自治型管理模式和混合型管理模式， ① 杨珍.城市社区建设与政府行为[J].行政论坛，2002 年第 1 期。 ② 韦克难.社区管理[M].四川人民出版社，2003 年，第 206 页
其中新加坡的社区管理是行政型管理模式的代表、美国的社区管理是自治型管理模式的代表,日本 的社区管理是混合型管理模式的代表① 1、行政型管理模式中的政府行为 在行政主导型管理模式中,政府行为与社区行为紧密结合,政府对社区的干预较为直接和具体。政 府中专设管理机构,作为政府组织体系的重要组成部分,直接负责社区管理,社区管理行政性较强 官方色彩较浓。 以新加坡为例,政府中设有国家住宅发展局,负责对社区工作的指导和管理,其政府行为主要包括② (1)政府通过对社区组织的物质支持、行为引导和对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设 施的规划,把握社区发展方向 (2)国家住宅发展局配有全日制的官员负责与各居民委员会的沟通,为居民委员会提供办公场所和设 施,是政府与社区的联系渠道 (3)社区的多数活动是由政府发起的,其中某些环节还要受到政府的资助。政府通过发起某些社区活 动,倡导特定的社会价值观 (4)国家住宅发展局通过一系列计划加强对社区组织领导人的培训,用政府的要求来统一社区活动组 织者的思想,使社区发展能按照政府的目标推进。 新加坡社区管理的政府行为特点主要是:政府主导,强化组织,统一指挥。 2、自治型管理模式中的政府行为 自治型管理模式的最大的特点是政府行为与社区行为相对分离,政府对社区的管理主要以间接方式 进行,主要职能是通过制定法律法规去规范和制约社区内不同组织和个人的行为,协调社区内的各 种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障 欧美等大多数国家实行社区自治型管理模式,以美国为例,其政府行为的主要特点是: (1)大力培育非政府非营利组织。(2)对社区规划的制定较为严格合理。(3)重视社区居民的参与 (4)强调法制建设,实施依法管理 3、混合型管理模式中的政府行为 介于前两种模式之间,在混合模式中,政府对社区的干预较为宽松,社区管理以自治为主,政府的主 要职能是对社区工作和社区建设的规划和指导并提供经费支持。日本是这一模式的典型代表,政府 行为在社区管理中的主要特点是③: (1)政府指导、支持和监督 (2)政府对社区的管理基本上采用间接手段,居民开始主动参加社区部分领域的管理 不同的文化传统和政治经济背景造就了不同的社区管理体制模式,并在社区管理上形成不同的政府 社区关系,产生了不同的运行机制和结果。(见下表) 表:国外三种城市社区管理模式的比较 行政型 混合型 自治型 产生背景缺乏法制传统!市场经济不健「受西方文化传统的影响,「具有法制和民主传统,市 全,民主观念淡薄等 特别是资产阶级思想的场经济健全,经济社会发 影响,民主化进程加快|展水平较高 政社关系政社不分 部分分开 完全分离 社区管理主「政府及其社区管理机构 社区和政府各自的管理社区及其自治机构 机构 运行机制政府主导 政府支持、社区组织和居中介参与,市场运作,居 民参与,共建共管 民志愿服务 结果表现大政府、小社会,行政病严重朝自治方向发展 小政府、大社会,居民自 ①冷熙亮.城市社区管理体制的国际比较与启示[社会,2001年第3期。 2张静我国城市社区管理体制问题研究--政府与社会关系角度[D]苏州大学硕士学位论文,2003年 谢守红,谢双喜.国外城市社区管理模式的比较与借鉴[社会科学家,2004年第1期
其中新加坡的社区管理是行政型管理模式的代表、美国的社区管理是自治型管理模式的代表，日本 的社区管理是混合型管理模式的代表①。 1、 行政型管理模式中的政府行为 在行政主导型管理模式中，政府行为与社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体。政 府中专设管理机构，作为政府组织体系的重要组成部分，直接负责社区管理，社区管理行政性较强， 官方色彩较浓。 以新加坡为例，政府中设有国家住宅发展局,负责对社区工作的指导和管理,其政府行为主要包括②: (1)政府通过对社区组织的物质支持、行为引导和对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设 施的规划，把握社区发展方向。 (2)国家住宅发展局配有全日制的官员负责与各居民委员会的沟通，为居民委员会提供办公场所和设 施，是政府与社区的联系渠道。 (3)社区的多数活动是由政府发起的，其中某些环节还要受到政府的资助。政府通过发起某些社区活 动,倡导特定的社会价值观。 (4)国家住宅发展局通过一系列计划加强对社区组织领导人的培训，用政府的要求来统一社区活动组 织者的思想，使社区发展能按照政府的目标推进。 新加坡社区管理的政府行为特点主要是：政府主导，强化组织，统一指挥。 2、自治型管理模式中的政府行为 自治型管理模式的最大的特点是政府行为与社区行为相对分离，政府对社区的管理主要以间接方式 进行，主要职能是通过制定法律法规去规范和制约社区内不同组织和个人的行为，协调社区内的各 种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。 欧美等大多数国家实行社区自治型管理模式，以美国为例，其政府行为的主要特点是： （1）大力培育非政府非营利组织。（2）对社区规划的制定较为严格合理。（3）重视社区居民的参与。 (4)强调法制建设，实施依法管理。 3、混合型管理模式中的政府行为 介于前两种模式之间，在混合模式中,政府对社区的干预较为宽松，社区管理以自治为主，政府的主 要职能是对社区工作和社区建设的规划和指导并提供经费支持。日本是这一模式的典型代表，政府 行为在社区管理中的主要特点是③： （1）政府指导、支持和监督。 （2）政府对社区的管理基本上采用间接手段，居民开始主动参加社区部分领域的管理。 不同的文化传统和政治经济背景造就了不同的社区管理体制模式，并在社区管理上形成不同的政府 ---社区关系，产生了不同的运行机制和结果。（见下表） 表：国外三种城市社区管理模式的比较 行政型 混合型 自治型 产生背景 缺乏法制传统!市场经济不健 全，民主观念淡薄等 受西方文化传统的影响， 特别是资产阶级思想的 影响，民主化进程加快 具有法制和民主传统，市 场经济健全，经济社会发 展水平较高 政社关系 政社不分 部分分开 完全分离 社区管理主 体 政府及其社区管理机构 社区和政府各自的 管理 机构 社区及其自治机构 运行机制 政府主导 政府支持、社区组织和居 民参与，共建共管 中介参与，市场运作，居 民志愿服务 结果表现 大政府、小社会，行政病严重 朝自治方向发展 小政府、大社会，居民自 治 ① 冷熙亮. 城市社区管理体制的国际比较与启示[J].社会，2001 年第 3 期。 ② 张静.我国城市社区管理体制问题研究---政府与社会关系角度[D].苏州大学硕士学位论文，2003 年。 ③ 谢守红,谢双喜. 国外城市社区管理模式的比较与借鉴[J]. 社会科学家，2004 年第 1 期
(二)对我国社区管理中政府行为运作的启示 目前我国的社区建设还处于起步阶段,在理论和实践上都不成熟,所以我们要借鉴和吸收国外社区 管理的成功经验,并结合本国实情具体运用 1、社区管理的主客体相统一,非政府组织运作 2、制定科学的社区规划 3、制定优惠政策,大力扶持非政府组织 4、注重居民和社区的全面参与 5、强调法治,依法行政 三、我国社区管理中政府行为存在的问题 (一)政府的社区规划行为的科学性有待提升 1、社区规划缺乏战略性 2、社区规划缺乏前瞻性 、社区规划的片面性 (二)政府与社区关系的失衡 社区管理是政府自上而下的行政管理和社区自下而上的自治管理的有机结合。在社区管理中,政府 作为执掌公共权力的代表,履行对社区公共事务管理的职能,维护的是社区的公共利益。但是,政 府部门作为社会利益群体的一部分,本身也有着自身独立的利益,所以政府部门利益和社区公共利 益的关系既有一致性也有矛盾性。 由于传统行政理念的制约、管理体制的不完善、法制的不健全等因素的影响,政府和社区的合作与 监督的关系异化为政府对社区的单向控制和单向监督的关系,政府部门的利益覆盖了社区的公共利 益,社区的利益被侵犯,政府与社区的关系出现失衡现象 社区利益 政府利益 政府利益 1、传统行政理念的制约导致政府与社区关系的失衡 在目前我国社区管理实践中,大部分政玫导终索政理念的影响,对政府与社区的关系 认识不清,把政府管理与社区自治看成是一种简单的“冲突”关系。他们认为,一方面,社区居委会 不能作为政府的一条“腿”,就不能协助政府完成工作;社区居委会要自治,如果拒绝政府下派的任 务,政府的目标任务就不能完成:另一方面,社区自治就是意味着政府从社区退出,如果政府真的从社 区退出,在目前居民素质不高缺乏社区认同意识、民主参与意识的情况下,要社区履行自我教育、自 我服务和自我管理的功能是不可能的社区自治在短时期内是不可能实现的。 2、纵向控制的组织体制导致政府与社区关系的失衡 我国现行的社区组织管理的治理结构是一种以垂直分工的纵向控制为特征的一种组织管理体系,它 的形成是以政府掌握大量社会资源为前提条件的。我国社区建设起步较晚,社区组织力量薄弱,社 区组织建设一直是基层政权建设的重要组成部分,政府掌握着社区组织的行政费用,一定程度上还 决定着其领导人的产生,由此控制着社区组织的运行方式和运行机制。这种纵向控制的组织管理体 制通过对政府及其职能部门权力层次进行设计,在政府组织与社区组织的不同角色之间形成一种上 下级行政隶属的关系 纵向控制的社区组织管理的治理结构,实际上反映了社区组织所具有的官方、半官方的制度属性。 3、法律滞后导致政府与社区关系的失衡 当前我国相关社区发展的立法和条例仍存在空白和模糊的问题,导致了政府与社区关系的失衡。主 要表现在以下几个方面:
（二）对我国社区管理中政府行为运作的启示 目前我国的社区建设还处于起步阶段，在理论和实践上都不成熟，所以我们要借鉴和吸收国外社区 管理的成功经验，并结合本国实情具体运用。 1、 社区管理的主客体相统一，非政府组织运作 2、制定科学的社区规划 3、制定优惠政策，大力扶持非政府组织 4、注重居民和社区的全面参与 5、强调法治，依法行政 三、 我国社区管理中政府行为存在的问题 （一）政府的社区规划行为的科学性有待提升 1、社区规划缺乏战略性 2、社区规划缺乏前瞻性 3、社区规划的片面性 （二）政府与社区关系的失衡 社区管理是政府自上而下的行政管理和社区自下而上的自治管理的有机结合。在社区管理中，政府 作为执掌公共权力的代表，履行对社区公共事务管理的职能，维护的是社区的公共利益。但是，政 府部门作为社会利益群体的一部分，本身也有着自身独立的利益，所以政府部门利益和社区公共利 益的关系既有一致性也有矛盾性。 由于传统行政理念的制约、管理体制的不完善、法制的不健全等因素的影响，政府和社区的合作与 监督的关系异化为政府对社区的单向控制和单向监督的关系，政府部门的利益覆盖了社区的公共利 益，社区的利益被侵犯，政府与社区的关系出现失衡现象。 1、传统行政理念的制约导致政府与社区关系的失衡 在目前我国社区管理实践中，大部分政府领导人由于受传统行政理念的影响，对政府与社区的关系 认识不清,把政府管理与社区自治看成是一种简单的“冲突”关系。他们认为，一方面，社区居委会 不能作为政府的一条“腿”,就不能协助政府完成工作；社区居委会要自治，如果拒绝政府下派的任 务,政府的目标任务就不能完成；另一方面，社区自治就是意味着政府从社区退出,如果政府真的从社 区退出, 在目前居民素质不高,缺乏社区认同意识、民主参与意识的情况下,要社区履行自我教育、自 我服务和自我管理的功能是不可能的,社区自治在短时期内是不可能实现的。 2、纵向控制的组织体制导致政府与社区关系的失衡 我国现行的社区组织管理的治理结构是一种以垂直分工的纵向控制为特征的一种组织管理体系，它 的形成是以政府掌握大量社会资源为前提条件的。我国社区建设起步较晚，社区组织力量薄弱，社 区组织建设一直是基层政权建设的重要组成部分，政府掌握着社区组织的行政费用，一定程度上还 决定着其领导人的产生，由此控制着社区组织的运行方式和运行机制。这种纵向控制的组织管理体 制通过对政府及其职能部门权力层次进行设计,在政府组织与社区组织的不同角色之间形成一种上 下级行政隶属的关系。 纵向控制的社区组织管理的治理结构,实际上反映了社区组织所具有的官方、半官方的制度属性。 3、法律滞后导致政府与社区关系的失衡 当前我国相关社区发展的立法和条例仍存在空白和模糊的问题，导致了政府与社区关系的失衡。主 要表现在以下几个方面： 政 府 利 益 社 区 利 益 政府与社区利益关系图 社 区 利 益 政 府 利 益
首先,对社区居委会角色定位不明确 其次,政府和社区职责不清,无法定位 再次,监督法制不完善 由于传统行政理念的制约、体制的不完善和法制的不健全,一方面造成基层社区管理权力下放与资 源不下放的矛盾,从文件上获得的自治权力因为没有相应的资源支持变成空头支票;另一方面造成 社区自治管理体制与上级政府的控制并存的矛盾,名义上获得社区自治权的基层组织在重大问题上 仍要请示上级组织,接受领导与监督,使社区自治机构变成了政府机关在社区管理的附属物或延伸 (三)社区管理中政府行为方式的失当 1、管理方式单一化 2、政府引导社区参与行为的缺失 (1)政府尚未建立完善的参与机制 (2)政府缺乏对社区参与意识的培育。 四、优化我国社区管理中政府行为的构想 (一)优化我国社区管理中政府行为的理念和模式 1、确立“和谐社区”的新理念 2、创新我国城市社区管理中政府行为的运行模式 树立和谐社区理念,为创新我国社区管理中政府行为的运行模式提供了目标决策框架。基于和谐社 区的理念,我们应当构造“以人为本、以可持续发展为中心、以服务为手段、以制度为保障、以道 德为支撑”的政府行为运行模式。 首先,和谐社区以人为本,因为人既是社区发展的核心动力,也是社区发展的终极目的。 其次,和谐社区是人和自然的和谐,它主要是指尊重自然规律,爱护、保护居民赖以生存的环境 以及居民最大限度地合理利用社区资源,而不能过度地掠夺、破坏社区资源①。 再次,和谐社区是利益协调的社区 第四,和谐社区需要法律和制度发挥其平衡利益冲突的功能,以协调政府部门利益与社区利益之间、 社区与社区利益之间和社区内部各种组织和个人之间的关系。 第五,和谐社区的本质精神是互相帮助、互相照顾、奉献爱心 构建“以人为本、以可持续发展为中心、以服务为手段、以制度为保障、以道德为支撑”的政府行 为运行模式,是和谐社区的理念体现和发展要求 (二)优化我国城市社区管理中政府行为的基本原则 1、可持续发展原则 2、以人为本的原则 3、因地制宜的原则 4、依法管理原则 科学明确的原则为社区管理中的政府行为提供了有效的准则,只有在以上四大原则的指导下,才能 实现构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的和谐社 (三)优化我国城市社区管理中政府行为的路径选择 1、确保社区规划的科学性 (1)提升社区规划的战略高度 (2)确保社区规划的前瞻性 (3)确保社区规划的全面性 2、再造政府与社区的关系 (1)树立科学的社区观 ①公共治理是构建和谐社会的关键[N]中国经济时报,htp/ww.people.com.cn,2005年
首先，对社区居委会角色定位不明确。 其次，政府和社区职责不清，无法定位。 再次，监督法制不完善。 由于传统行政理念的制约、体制的不完善和法制的不健全，一方面造成基层社区管理权力下放与资 源不下放的矛盾，从文件上获得的自治权力因为没有相应的资源支持变成空头支票；另一方面造成 社区自治管理体制与上级政府的控制并存的矛盾，名义上获得社区自治权的基层组织在重大问题上 仍要请示上级组织，接受领导与监督，使社区自治机构变成了政府机关在社区管理的附属物或延伸 物。 （三）社区管理中政府行为方式的失当 1、管理方式单一化 2、政府引导社区参与行为的缺失 （1）政府尚未建立完善的参与机制。 （2）政府缺乏对社区参与意识的培育。 四、优化我国社区管理中政府行为的构想 （一）优化我国社区管理中政府行为的理念和模式 1、确立“和谐社区”的新理念 2、创新我国城市社区管理中政府行为的运行模式 树立和谐社区理念，为创新我国社区管理中政府行为的运行模式提供了目标决策框架。基于和谐社 区的理念，我们应当构造“以人为本、以可持续发展为中心、以服务为手段、以制度为保障、以道 德为支撑”的政府行为运行模式。 首先，和谐社区以人为本，因为人既是社区发展的核心动力，也是社区发展的终极目的。 其次，和谐社区是人和自然的和谐，它主要是指尊重自然规律，爱护、保护居民赖以生存的环境， 以及居民最大限度地合理利用社区资源，而不能过度地掠夺、破坏社区资源①。 再次，和谐社区是利益协调的社区。 第四，和谐社区需要法律和制度发挥其平衡利益冲突的功能，以协调政府部门利益与社区利益之间、 社区与社区利益之间和社区内部各种组织和个人之间的关系。 第五，和谐社区的本质精神是互相帮助、互相照顾、奉献爱心。 构建“以人为本、以可持续发展为中心、以服务为手段、以制度为保障、以道德为支撑”的政府行 为运行模式，是和谐社区的理念体现和发展要求。 （二）优化我国城市社区管理中政府行为的基本原则 1、可持续发展原则 2、以人为本的原则 3、因地制宜的原则 4、依法管理原则 科学明确的原则为社区管理中的政府行为提供了有效的准则，只有在以上四大原则的指导下，才能 实现构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的和谐社 区。 （三）优化我国城市社区管理中政府行为的路径选择 1、确保社区规划的科学性 （1）提升社区规划的战略高度 （2）确保社区规划的前瞻性 （3）确保社区规划的全面性 2、再造政府与社区的关系 （1）树立科学的社区观 ① 公共治理是构建和谐社会的关键[N].中国经济时报，http://www.people.com.cn，2005 年