公共管理学 第一章绪论 作为一个相对独立的研究领域和学科，公共管理学是在20世纪70年代以后逐步发展起来的。它以对传 统公共行政学批判性地承、发展和超越的态势，回应了时代变迁对理论创新的要求。经过短短几十年的发 展，公共管理学以其巨大的理论和实用价值，正在成为一个强势的、可称之为显学的新学科。因此，为了能够 更好地理解公共管理学，本章首先介绍了公共管理的一般理论，进而阐述了公共管理学发展的历史进程，最后 剂析了公共管理学的研究对象和方法。 第一节公共管理一般理论让 1.公共管理的内涵 本教材认为所谓公共管理，是以政府为核心的公共组织和其他社会组织及公民为推进社会整体协调发 展、增进社会的公共利益，通过观念和手段的不断创新，对日益复杂的公共事务及组织自身进行管理和优化的 活动。 2.公共管理的基本特征 ()公共管理的公共性。这主要包含两层通义：一是利益取向的公共性。这表明在公共管理过程中，公共 组织要以其所提供的公共物品和公共服务去推进、实现和维护公共利益的最大化。这样的公共利益指所有公民 的共同利益，既包括所有 民共同的根本利益和长远利益 也包括每一个公民个体的合法利益诉求，但不是指 向任何一个特定的阶层、阶级或群体。强化公共利益的重要性，是公共管理与传统公共行政的本质区别所在 虽然传统公共行政也标榜公共利益，但是更多时侯公共利益的强调只是维护统治阶级利益的需要，往往只是挂 在口头的政治标语：但公共管理却将公共利益放在了突出位置，并采取了多种形式保障其能够有效的实现，从 而更具有现实性。 二是公共参与性。随着政治民主化的发展，公民社会开始逐渐成长起来，社会组织及公众的 权利意识、民主意识和法治意识不断增强，为了更好地维护自身的合法利益，他们越来越多的要求参与到公 管理之中。这既能使社会组织和公众能够充分发挥对政府管理的监督和制约作用，保障政府管理的公正性和高 效性，而且他们参与到公共管理之中，通过与政府的合作共治，也能提高管理的水平。鉴于此，在公共管理过 程中，政府不再是唯一的主体，而是还包括政府之外的其他公共组织或私人组织以及公民。 (2)公共管理的效能性 与传统公共行政关注管 过程、程序相比 公共管理更多地将视线放在了结果的 取得上，强调投入要素和实际产出之间的对比关系。因而，公共管理提倡效能建设，公共部门在管理目标的实 现上必须追求经济、效率和效果在内的多元价值的有机统一。为此，公共管理不仅通过规范化的制度建设和科 学化的技术创新促进公共管理效能的提升，而且还强调公共管理中人的不确定因素影响，通过人力资源管理不 断提高人的管理能力和责任感】 (③)公共管理的回应性。随着现代化的发展，社会的公共需求日益增长，公众期望以政府为核心的公共组 织能够通过公共物品和公共服务的供给不新满足其需要：同时，社会所面临的公共事务问题以及各种矛盾冲突 也变得更加尖锐复杂，这就要求公共组织不断加强与社会的沟通和交流，准确了解公众需要并查明所存在的补 会问趣，进而采取相应的措施加以解决，只有这样，才能保障社会和谐发展和公共部门的合法性。可以说，公 共管理过程也是 个与社会互动的过程，这是公共部门以人为本，重视公众利益的具体体现。对于政府组织而 言，它不再是传统公共行政中的封闭体系，而是有着高度开放的特征。政府既要提供有效的制度平台和渠道， 让公众能够及时地向政府反映问题，同时政府也要对公众的需要作出反馈
第一章 绪论 作为一个相对独立的研究领域和学科，公共管理学是在 20 世纪 70 年代以后逐步发展起来的。它以对传 统公共行政学批判性地继承、发展和超越的态势，回应了时代变迁对理论创新的要求。经过短短几十年的发 展，公共管理学以其巨大的理论和实用价值，正在成为一个强势的、可称之为显学的新学科。因此，为了能够 更好地理解公共管理学，本章首先介绍了公共管理的一般理论，进而阐述了公共管理学发展的历史进程，最后 剖析了公共管理学的研究对象和方法。 第一节 公共管理一般理论概述 1.公共管理的内涵 本教材认为所谓公共管理，是以政府为核心的公共组织和其他社会组织及公民为推进社会整体协调发 展、增进社会的公共利益，通过观念和手段的不断创新，对日益复杂的公共事务及组织自身进行管理和优化的 活动。 2.公共管理的基本特征 (1)公共管理的公共性。这主要包含两层涵义：一是利益取向的公共性。这表明在公共管理过程中，公共 组织要以其所提供的公共物品和公共服务去推进、实现和维护公共利益的最大化。这样的公共利益指所有公民 的共同利益，既包括所有公民共同的根本利益和长远利益，也包括每一个公民个体的合法利益诉求，但不是指 向任何一个特定的阶层、阶级或群体。强化公共利益的重要性，是公共管理与传统公共行政的本质区别所在。 虽然传统公共行政也标榜公共利益，但是更多时候公共利益的强调只是维护统治阶级利益的需要，往往只是挂 在口头的政治标语；但公共管理却将公共利益放在了突出位置，并采取了多种形式保障其能够有效的实现，从 而更具有现实性。二是公共参与性。随着政治民主化的发展，公民社会开始逐渐成长起来，社会组织及公众的 权利意识、民主意识和法治意识不断增强，为了更好地维护自身的合法利益，他们越来越多的要求参与到公共 管理之中。这既能使社会组织和公众能够充分发挥对政府管理的监督和制约作用，保障政府管理的公正性和高 效性，而且他们参与到公共管理之中，通过与政府的合作共治，也能提高管理的水平。鉴于此，在公共管理过 程中，政府不再是唯一的主体，而是还包括政府之外的其他公共组织或私人组织以及公民。 (2)公共管理的效能性。与传统公共行政关注管理过程、程序相比，公共管理更多地将视线放在了结果的 取得上，强调投入要素和实际产出之间的对比关系。因而，公共管理提倡效能建设，公共部门在管理目标的实 现上必须追求经济、效率和效果在内的多元价值的有机统一。为此，公共管理不仅通过规范化的制度建设和科 学化的技术创新促进公共管理效能的提升，而且还强调公共管理中人的不确定因素影响，通过人力资源管理不 断提高人的管理能力和责任感。 (3)公共管理的回应性。随着现代化的发展，社会的公共需求日益增长，公众期望以政府为核心的公共组 织能够通过公共物品和公共服务的供给不断满足其需要；同时，社会所面临的公共事务问题以及各种矛盾冲突 也变得更加尖锐复杂。这就要求公共组织不断加强与社会的沟通和交流，准确了解公众需要并查明所存在的社 会问题，进而采取相应的措施加以解决。只有这样，才能保障社会和谐发展和公共部门的合法性。可以说，公 共管理过程也是一个与社会互动的过程，这是公共部门以人为本，重视公众利益的具体体现。对于政府组织而 言，它不再是传统公共行政中的封闭体系，而是有着高度开放的特征。政府既要提供有效的制度平台和渠道， 让公众能够及时地向政府反映问题，同时政府也要对公众的需要作出反馈
()公共管理手段的多样性和侧新性。公共管理非常注重管理技术和方法的研究和创新，这是由管理对象 的复杂性决定的 方面，由于公共管理过程中许多新的问题和矛盾的出现需要采取相应的措施加以解决，另 一方面，公共组织要实现自身的优化管理，也要不断开发新的技术和手段。20世纪80年代以后，西方发达国 家在公共管理技术上获得了巨大发展。公共管理过程中开始逐步引入私人部门的管理经验和做法，以改进自身 的管理水平。既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，财政管理、 战略管理、决策技术、目标管理、全而质量管理、系统分析方法等都为公共管理效能的提升提供了新的思考和 行动方式。同时，每个国家根据自身的国家性质、政治体制和发展阶段上的不同，还不断创新符合国家具体实 际的管理手段和方式。如在我回，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国相结合。 (⑤)公共管理的法治性。法治在公共管理中体现为严格遵守规则的精神。以政府为核心的公共组织之间要 实行对社会电条的合作共治只能建立在法治的基础之上。如果缺少相应的法律保喷，武难以趣范作为名元主休 之间的行为。政府作为公共权力的拥有者，如果缺少相应的法律制约，随时都有溢用职权的可能性：同样，如 果其他公共组织和公民缺少来自于法律的约束，也容易导致不履行相应责任和义务的现象发生。如果这样，公 共利益就很难得以保障，因而，实行法治是公共管理的必然要求和必然趋势。 第二节公共管理学发展的历史进程 1.西方公共管理学的产生和发展 从严格意义上来讲，西方公共管理学发韧于20世纪70年代末80年代初，是件随着新公共管理运动的勃 兴而发展起来的 一个新的公共事务管理的研究领域和实践范式。但不可否认，公共管理理论有着悠久的历史 源。其实，公共管理的思想早己有之，如果单纯从公共管理就是对公共事务的管理这个意义上说，它们的历史 可以追潮到人类杜会的产生。而就系统的理论研究来看，公共管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世 纪初，即从传统公共行致学的诞生开始。没有传统公共行政学的理论积淀，也就没有公共管理对公共部门管 理论和实践的进一步升华。因此，本教材为了全面把握西方公共管理学的成长，亦将传统公共行政学时期包含 在内。 传统公共行政学时期 (1)传统公共行政学诞生的背景 资本主义垄断经济的形成以及“党分 制”弊病的蔓延，是传统公共行政学诞生的社会依据。在资才 主义发展的早期，整个经济一直处于一种自由发展的状态，政府的作用是极为有限的。人们相信只要市场遵馆 自由竞争的原则，在自由竞争规律的作用下，就能够使各种资源得到合理配置，就能够使经济、社会自动地达 到一种均衡状态。因此，政府的作用主要表现在保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受侵略等方面。对 于这个时期的政府。 人们往往称为 “消极政府”或 有限政府”。19世纪的中后期，西方资本主义的自由克 争开始逐步地被垄断所取代，生产和资本的高度集中引起的垄断行为不断地增加，垄新组织和垄新资本逐步在 国家经济中占据统治地位。垄断经济的发展不仅破坏了市场经济的公平、有序竞争，而且在社会层面也导致了 许许多多前所未有的问题和矛盾的产生，从而对经济发展和社会稳定都产生了十分消极的影响。这些状况的出 现已无法在市场机制和社会自治中寻求解决，需要政府的出面。因而，资本主义世界相继地进入了一个玫府积 极干预经济和社会生活的历史阶段。在这种背景下，原有公共行政管理的零散知识和方法已经不能够满足政 顺利履行其职能和完成其使命的需要，迫切需要建立一门系统的科学在理论上对他们进行更好地指导。可见 这无疑在一定程度上推动了公共行致学的产生。另外，西方国家“政党分肥制”弊病的蔓延也是传统公共行致 学诞生的一个重要原因。“政党分肥制”是西方国家历史上普遍盛行的一种以党派关系分配公职的制度，选举 中获胜的政党在上台执政后，往往通过大规模地换异党官员，把空出来的职位授予本党党徒及其在竞选中的
(4)公共管理手段的多样性和创新性。公共管理非常注重管理技术和方法的研究和创新，这是由管理对象 的复杂性决定的。一方面，由于公共管理过程中许多新的问题和矛盾的出现需要采取相应的措施加以解决；另 一方面，公共组织要实现自身的优化管理，也要不断开发新的技术和手段。20 世纪 80 年代以后，西方发达国 家在公共管理技术上获得了巨大发展。公共管理过程中开始逐步引入私人部门的管理经验和做法，以改进自身 的管理水平。既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，财政管理、 战略管理、决策技术、目标管理、全面质量管理、系统分析方法等都为公共管理效能的提升提供了新的思考和 行动方式。同时，每个国家根据自身的国家性质、政治体制和发展阶段上的不同，还不断创新符合国家具体实 际的管理手段和方式。如在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国相结合。 (5)公共管理的法治性。法治在公共管理中体现为严格遵守规则的精神。以政府为核心的公共组织之间要 实行对社会事务的合作共治只能建立在法治的基础之上。如果缺少相应的法律保障，就难以规范作为多元主体 之间的行为。政府作为公共权力的拥有者，如果缺少相应的法律制约，随时都有滥用职权的可能性；同样，如 果其他公共组织和公民缺少来自于法律的约束，也容易导致不履行相应责任和义务的现象发生。如果这样，公 共利益就很难得以保障。因而，实行法治是公共管理的必然要求和必然趋势。 第二节 公共管理学发展的历史进程 1.西方公共管理学的产生和发展 从严格意义上来讲，西方公共管理学发轫于 20 世纪 70 年代末 80 年代初，是伴随着新公共管理运动的勃 兴而发展起来的一个新的公共事务管理的研究领域和实践范式。但不可否认，公共管理理论有着悠久的历史渊 源。其实，公共管理的思想早已有之，如果单纯从公共管理就是对公共事务的管理这个意义上说，它们的历史 可以追溯到人类社会的产生。而就系统的理论研究来看，公共管理特别是政府管理研究形成于 19 世纪末 20 世 纪初，即从传统公共行政学的诞生开始。没有传统公共行政学的理论积淀，也就没有公共管理对公共部门管理 理论和实践的进一步升华。因此，本教材为了全面把握西方公共管理学的成长，亦将传统公共行政学时期包含 在内。 传统公共行政学时期 （1）传统公共行政学诞生的背景 资本主义垄断经济的形成以及“政党分肥制”弊病的蔓延，是传统公共行政学诞生的社会依据。在资本 主义发展的早期，整个经济一直处于一种自由发展的状态，政府的作用是极为有限的。人们相信只要市场遵循 自由竞争的原则，在自由竞争规律的作用下，就能够使各种资源得到合理配置，就能够使经济、社会自动地达 到一种均衡状态。因此，政府的作用主要表现在保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受侵略等方面。对 于这个时期的政府，人们往往称为“消极政府”或“有限政府”。19 世纪的中后期，西方资本主义的自由竞 争开始逐步地被垄断所取代，生产和资本的高度集中引起的垄断行为不断地增加，垄断组织和垄断资本逐步在 国家经济中占据统治地位。垄断经济的发展不仅破坏了市场经济的公平、有序竞争，而且在社会层面也导致了 许许多多前所未有的问题和矛盾的产生，从而对经济发展和社会稳定都产生了十分消极的影响。这些状况的出 现已无法在市场机制和社会自治中寻求解决，需要政府的出面。因而，资本主义世界相继地进入了一个政府积 极干预经济和社会生活的历史阶段。在这种背景下，原有公共行政管理的零散知识和方法已经不能够满足政府 顺利履行其职能和完成其使命的需要，迫切需要建立一门系统的科学在理论上对他们进行更好地指导。可见， 这无疑在一定程度上推动了公共行政学的产生。另外，西方国家“政党分肥制”弊病的蔓延也是传统公共行政 学诞生的一个重要原因。“政党分肥制”是西方国家历史上普遍盛行的一种以党派关系分配公职的制度，选举 中获胜的政党在上台执政后，往往通过大规模地撤换异党官员，把空出来的职位授予本党党徒及其在竞选中的
支持者，作为对他们在政治上的国报。也或是说，改堂分肥制下对于公职的任命不是以能力大小为准的，面是 以效忠程度为主要参考依据。因此，这种制度导致了那一时期西方困家的政治生活充满了腐败和低效率。讲而 也引发了政治的不稳定。由于行政依附于政治，这种制度同样使政府的公共行政管理产生了诸多问题：首先 随着政府人员能力和素质的普遍下降，政府的行政效率不断降低：其次，政党轮流上台不断更换政府人员的低 法，影响了行政工作的连续性，使得行政价值取向和做法反复无常，政府工作混乱不堪：再次，政府组织内部 任人唯亲、相互勾结的现象异常普遍，使得政府部门的腐败程度不断加剧。在这种形势下，社会上逐渐形成了 强大的要求中止“政党分肥制”的呼声，希望结束这种随着政党变换而进退的公职任用制度。同时，为了消除 这种制度对政府行政管理所带来的消极影响，主张政治与行政分离并将公共行政学作为一门独立科学加以研究 的取向就变得越来越明显。 科学管理理论的形成和发屈。是公共行政学诞生的理论依据。为公共管理学理论的形成微定了重要基 瑞。l9世纪末20世纪初，由泰勒(Frederick了.Taylor)发起的科学管理运动迅速地风靡了美国社会，并 且很快地影响到公共行政的领域。科学管理主要探讨的是企业管理中如何提高生产效率的问题，这正好迎合 当时政府的公共行政管理的需要，为当时还处于迷茫状态中的政府公共行政改革提供了线索和方法。传统公共 行致学要解决的主要问题很大程度上也是如何提高对整个社会和自身的管理效率，从而管理科学的某些理论和 方法对其有着重要的借鉴意义，如泰粉科学管理的基本精神是科学地确定每一个工作人员如何以最佳的方式完 我各项任务，并主要采用了“工作分析”和“ 工作评价”的手段 ,当这些手段被嫁接到文官制度中来的时候 就很自然地转化为“职位分类”和“业锁考评”的手段，从而有助于公共行政过程中组织人事管理的科学化利 高效化，进而提高公共行政的效率 (2)传统公共行政学的范式 187年，美国学者伍德罗·威尔（黑.i1s)在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文被认 为是公共行政学的开山之作。在文中，威尔逊指出了行政与政治的区别，认为“公共行政管理是置身于‘政 治'所特有的范围之外的。行改管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但 政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。“政治是‘在重大而且带普遍性的事项”方面的国家活动， 而在另一方面，‘行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动'。因此，政治是政治家的特殊活动范 而行政管理则是技术性职员的事情，政策如果没有行政管理的帮助就一事无成 ,但行政管理并不因此就 政治。”基于此认识，他不仅主张行政与改治分离，而且还提出要将公共行政学作为一门独立的学科从改治学 中分离出来。对此，他还明确提出了公共行政学的目标和任务，他说：“行政学研究的目的，在于首先要弄清 禁政府能够话当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清禁政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的 金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。 ”继威尔逊的《行政学研究》之后 对于公共行政学的研究论义 和学术著作，开始像雨后春笋般出现，不断拓宽和深化了公共行政的理论视野。1900年，古德诺(Go0d如o” Frank Tohnson)在发表的著作《玫治与行政》中对政治与行政的区别作了更明确的论述，提出：“政治与政 策或国家意志的表达有关，行改则与这些改策的执行有关”，从而进一步支撑和丰富了威尔透所提出的行政与 政治二分的观点，使公共行政学真正成为了一 ]新的、独立的研究领域。而其相对独立的学术框架的形成，则 以1926年怀特1 onard D ite)的《行政学研究导论》和1927年威洛比(i1ia下. .Wi11 oughby)的《 共行政原理》这两部教科书的出版为标志。在著作中，他们都对公共行政学的研究内容作了比较系统的闹述 如怀特在《行政学研究导论》一书就涉及了公共行政学的研究对象和范围、行政环境、行政组织、行政协调 人事行政、行政伦理、行政法规、行政监督等公共行政学研究的一般理论。 总结传统公共行政学发展的整个过程，其中对其发展具有建设性影响的，除了威尔逊的研究之外，还必 须要提及韦伯所做出的学术贡献。威尔逊的工作主要解决了公共行政学作为一门学科或是一个学科门类是否可 能的问题，他提出的“政治与行政二分”，莫定了这个学科研究的发展方向。在此之后，对于传统公共行政学 理论体系的建构以及实置方率的制定，几乎都是在政治与行政二分的思维框架下展开的。但是，对于一个学科 来说，仅仅发现了这个学科存在的合理性和理论前提还是不够的，也不能只局限在理论层面的探讨，从而韦 的研究就显得特别重要，因为，韦伯对官僚制的研究，使威尔逊的理论能够真正通过建立在合平工具理性原
支持者，作为对他们在政治上的回报。也就是说，政党分肥制下对于公职的任命不是以能力大小为准的，而是 以效忠程度为主要参考依据。因此，这种制度导致了那一时期西方国家的政治生活充满了腐败和低效率，进而 也引发了政治的不稳定。由于行政依附于政治，这种制度同样使政府的公共行政管理产生了诸多问题：首先， 随着政府人员能力和素质的普遍下降，政府的行政效率不断降低；其次，政党轮流上台不断更换政府人员的做 法，影响了行政工作的连续性，使得行政价值取向和做法反复无常，政府工作混乱不堪；再次，政府组织内部 任人唯亲、相互勾结的现象异常普遍，使得政府部门的腐败程度不断加剧。在这种形势下，社会上逐渐形成了 强大的要求中止“政党分肥制”的呼声，希望结束这种随着政党变换而进退的公职任用制度。同时，为了消除 这种制度对政府行政管理所带来的消极影响，主张政治与行政分离并将公共行政学作为一门独立科学加以研究 的取向就变得越来越明显。 科学管理理论的形成和发展，是公共行政学诞生的理论依据，为公共管理学理论的形成奠定了重要基 础。19 世纪末 20 世纪初，由泰勒（Frederick W ．Taylor）发起的科学管理运动迅速地风靡了美国社会，并 且很快地影响到公共行政的领域。科学管理主要探讨的是企业管理中如何提高生产效率的问题，这正好迎合了 当时政府的公共行政管理的需要，为当时还处于迷茫状态中的政府公共行政改革提供了线索和方法。传统公共 行政学要解决的主要问题很大程度上也是如何提高对整个社会和自身的管理效率，从而管理科学的某些理论和 方法对其有着重要的借鉴意义。如泰勒科学管理的基本精神是科学地确定每一个工作人员如何以最佳的方式完 成各项任务，并主要采用了“工作分析”和“工作评价”的手段，当这些手段被嫁接到文官制度中来的时候， 就很自然地转化为“职位分类”和“业绩考评”的手段，从而有助于公共行政过程中组织人事管理的科学化和 高效化，进而提高公共行政的效率。 （2）传统公共行政学的范式 1887 年，美国学者伍德罗·威尔逊（W．Wilson）在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文被认 为是公共行政学的开山之作。在文中，威尔逊指出了行政与政治的区别，认为“公共行政管理是置身于‘政 治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但 政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动， 而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’。因此，政治是政治家的特殊活动范 围，而行政管理则是技术性职员的事情，政策如果没有行政管理的帮助就一事无成，但行政管理并不因此就是 政治。”基于此认识，他不仅主张行政与政治分离，而且还提出要将公共行政学作为一门独立的学科从政治学 中分离出来。对此，他还明确提出了公共行政学的目标和任务，他说：“行政学研究的目的，在于首先要弄清 楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的 金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”继威尔逊的《行政学研究》之后，对于公共行政学的研究论文 和学术著作，开始像雨后春笋般出现，不断拓宽和深化了公共行政的理论视野。1900 年，古德诺（Goodnow， Frank Johnson）在发表的著作《政治与行政》中对政治与行政的区别作了更明确的论述，提出：“政治与政 策或国家意志的表达有关，行政则与这些政策的执行有关”，从而进一步支撑和丰富了威尔逊所提出的行政与 政治二分的观点，使公共行政学真正成为了一门新的、独立的研究领域。而其相对独立的学术框架的形成，则 以 1926 年怀特(Leonard D．White)的《行政学研究导论》和 1927 年威洛比(William F．Willoughby)的《公 共行政原理》这两部教科书的出版为标志。在著作中，他们都对公共行政学的研究内容作了比较系统的阐述， 如怀特在《行政学研究导论》一书就涉及了公共行政学的研究对象和范围、行政环境、行政组织、行政协调、 人事行政、行政伦理、行政法规、行政监督等公共行政学研究的一般理论。 总结传统公共行政学发展的整个过程，其中对其发展具有建设性影响的，除了威尔逊的研究之外，还必 须要提及韦伯所做出的学术贡献。威尔逊的工作主要解决了公共行政学作为一门学科或是一个学科门类是否可 能的问题，他提出的“政治与行政二分”，奠定了这个学科研究的发展方向。在此之后，对于传统公共行政学 理论体系的建构以及实践方案的制定，几乎都是在政治与行政二分的思维框架下展开的。但是，对于一个学科 来说，仅仅发现了这个学科存在的合理性和理论前提还是不够的，也不能只局限在理论层面的探讨，从而韦伯 的研究就显得特别重要。因为，韦伯对官僚制的研究，使威尔逊的理论能够真正通过建立在合乎工具理性原则
的合理一合法的官旅制组织形式上来，这或使得成尔逊的理论有了现实的生长点，公共行政学的理论研究也更 有了现实的载体 。它们两者结合 共同构成了传统公共行政学的范式特征， 这一范式主流理论包括：第一，任何政府中都存在单一的占支配地位的权力中心。权力越分散，则越不 负责任，反之，权力越受单一的权力中心支配，则越负责：第二，政治与行政分属于两个领域。政治领域负责 公共政策制定，行政领域负责公共改策执行：第三，政府的结构具有相似性，只有通过官僚制金字塔式的等级 制结 行政中理性才能得以维持：第四，行政人员经过严格训练和考核，实行“终身任期”，并有严格的在 职资格，其开展工作以书面（文件）和法定的行事方式为基础：第五，以行政效率为核心价值理念。 这种崇尚理性和效率至上的行政体制在一定程度上克服了“政党分肥”造成的政府内部腐败、无能、低 效和政局不稳，适应了工业化社会大生产的要求。在相当长的一段时间内，官僚制成为了行政效率的代名词， 甚至至今仍深刻影响公共行政的理论和实践 (3)传统公共行政学的合法性危机 第一，对理性的过分推崇导致对人性的忽视。官使制行政范式中的行政人员是非人格化的，他们如同 架精密机器上的齿轮，这样就忽视了个体的差异性、多样性和人的情感因素对管理的影响。而1927年到1932 年，以梅奥等为代表的行为科学一人际关系学派的学者，在美国西方电气公司的霍桑工厂进行了著名的“和 桑实验 通过对组织中人的行为的实证性研究，发现人有着复杂的价值系统和心理需求。对人格的尊重、参 与、情绪发世等都快定着组织管理过程的效率高低，这样，传统行政就造成了非人格化与真实人性之间的内在 冲突， 第二，将政治与行政绝对分离，这与现实情况也不吻合。其实公共行政过程中，玫策的制定和政策的执 行是很难彻底被分开的。政府虽然被定格在公共政策的执行上，但是很多时候他们也承担着政策制定的任务 同时，政府很难保持自身的“价值中立 很多时候政府都要受到价值因素的影响 在追求效率的过程中都罗 考虑社会的公平和公正问题：相反，如果政府一旦脱高价值因素的束缚，就可能导致一系列形式的腐败问愿的 出现。 第二，将组织形态设计成村闭的等组织，也与现实管理需要不。官修制组织是严格按照组织分 层级节制、专业化、非人格化、等级原则建立起来的静态的、封闭的、 “机械式”的等级组织：而巴纳德的 变理论和里格斯的行政生态理论等新的研究表明：组织大都是动态的、开放的、“有机式”的，组织时刻与 界环境之间讲行着交互影响。行政过程中。只有不断关注外在条件的变化，才能在变化中求得生在。封闭的组 织毕竟是僵化的，尤其对于公共组织而言，失去与外界的沟通等于脱离群众，必将遗到社会群众的不满。 (④)传统公共行政学的深入发展 在对传统公共行政学批判的过程中，随着社会科学特别是政治学中的行为主义研究方式的盛行， 一些新 的研究领域和研究视角开始逐渐形成。它们的出现，丰富了公共行政学的研究内容和研究方法，从而使得传统 公共行政学迎来了一个崭新的发展时期.其中，最有影响的是达尔(Robert A.Dah1)的《公共行政科学：三个 问题》和西蒙（erbert A.Simon)的《行政行为：行政组织决策过程的研究》中的有关研究。 达尔在《公共行政科学 三个间》 一文中指出了传统公共行政学所遇到的三个基本难题 (1)传统 共行政学与规范性价值的关系问题。在政治与行政二分基础上产生的公共行政学是将价值因素排除在它的学利 研究范围之外的，然而，“公共行政学作为一种学科和一门潜在的科学，它的基本问愿比单纯的行政管理的问 题广泛得多。在与私人部门的行政管理对照时，对公共行政研究必定会存在较广泛的偏见，这就不可避免地使 公共行政问题陷入道德考虑的困境中 .事实上 面对现实社会 公共行政学往往需 要更多地考虑公平 正义 等价值层而的问题。(2)传统公共行政学与人类行为的关系问题。传统公共行政学强调工具理性，往往只将 政组织中的人看作是实现行政目标的手段和涂径。基于试样的认识，传统公共行政学对人采用了一种“非人热 化”的管理模式，往往忽视了对他们的心理和行为进行研究。但是，公共行政的体系是人的行为体系，其中的 大多数问是围绕着人来考虑的，可以说 “公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及 预计或预测会表现出某种行为的人的研究。 ”因此，公共行政学必须要加强人类行为的研究，(3)公共行政 学与社会环境的关系问题。传统公共行政学的研究视野过于狭窄，过多地注重了公共行政体系自身，而且只是
的合理—合法的官僚制组织形式上来，这就使得威尔逊的理论有了现实的生长点，公共行政学的理论研究也更 有了现实的载体。它们两者结合，共同构成了传统公共行政学的范式特征。 这一范式主流理论包括：第一，任何政府中都存在单一的占支配地位的权力中心。权力越分散，则越不 负责任，反之，权力越受单一的权力中心支配，则越负责；第二，政治与行政分属于两个领域。政治领域负责 公共政策制定，行政领域负责公共政策执行；第三，政府的结构具有相似性，只有通过官僚制金字塔式的等级 制结构，行政中理性才能得以维持；第四，行政人员经过严格训练和考核，实行“终身任期”，并有严格的在 职资格，其开展工作以书面（文件）和法定的行事方式为基础；第五，以行政效率为核心价值理念。 这种崇尚理性和效率至上的行政体制在一定程度上克服了“政党分肥”造成的政府内部腐败、无能、低 效和政局不稳，适应了工业化社会大生产的要求。在相当长的一段时间内，官僚制成为了行政效率的代名词， 甚至至今仍深刻影响公共行政的理论和实践。 （3）传统公共行政学的合法性危机 第一，对理性的过分推崇导致对人性的忽视。官僚制行政范式中的行政人员是非人格化的，他们如同一 架精密机器上的齿轮，这样就忽视了个体的差异性、多样性和人的情感因素对管理的影响。而 1927 年到 1932 年，以梅奥等为代表的行为科学——人际关系学派的学者，在美国西方电气公司的霍桑工厂进行了著名的“霍 桑实验”。通过对组织中人的行为的实证性研究，发现人有着复杂的价值系统和心理需求。对人格的尊重、参 与、情绪发泄等都决定着组织管理过程的效率高低。这样，传统行政就造成了非人格化与真实人性之间的内在 冲突。 第二，将政治与行政绝对分离，这与现实情况也不吻合。其实公共行政过程中，政策的制定和政策的执 行是很难彻底被分开的。政府虽然被定格在公共政策的执行上，但是很多时候他们也承担着政策制定的任务。 同时，政府很难保持自身的“价值中立”，很多时候政府都要受到价值因素的影响，在追求效率的过程中都要 考虑社会的公平和公正问题；相反，如果政府一旦脱离价值因素的束缚，就可能导致一系列形式的腐败问题的 出现。 第三，将组织形态设计成封闭的等级组织，也与现实管理需要矛盾。官僚制组织是严格按照组织分工、 层级节制、专业化、非人格化、等级原则建立起来的静态的、封闭的、“机械式”的等级组织；而巴纳德的权 变理论和里格斯的行政生态理论等新的研究表明：组织大都是动态的、开放的、“有机式”的，组织时刻与外 界环境之间进行着交互影响。行政过程中，只有不断关注外在条件的变化，才能在变化中求得生存。封闭的组 织毕竟是僵化的，尤其对于公共组织而言，失去与外界的沟通等于脱离群众，必将遭到社会群众的不满。 （4）传统公共行政学的深入发展 在对传统公共行政学批判的过程中，随着社会科学特别是政治学中的行为主义研究方式的盛行，一些新 的研究领域和研究视角开始逐渐形成。它们的出现，丰富了公共行政学的研究内容和研究方法，从而使得传统 公共行政学迎来了一个崭新的发展时期。其中，最有影响的是达尔(Robert A.Dahl)的《公共行政科学：三个 问题》和西蒙(Herbert A.Simon)的《行政行为：行政组织决策过程的研究》中的有关研究。 达尔在《公共行政科学：三个问题》一文中指出了传统公共行政学所遇到的三个基本难题：（1）传统公 共行政学与规范性价值的关系问题。在政治与行政二分基础上产生的公共行政学是将价值因素排除在它的学科 研究范围之外的，然而，“公共行政学作为一种学科和一门潜在的科学，它的基本问题比单纯的行政管理的问 题广泛得多。在与私人部门的行政管理对照时，对公共行政研究必定会存在较广泛的偏见，这就不可避免地使 公共行政问题陷入道德考虑的困境中”。事实上，面对现实社会，公共行政学往往需要更多地考虑公平、正义 等价值层面的问题。（2)传统公共行政学与人类行为的关系问题。传统公共行政学强调工具理性，往往只将行 政组织中的人看作是实现行政目标的手段和途径。基于这样的认识，传统公共行政学对人采用了一种“非人格 化”的管理模式，往往忽视了对他们的心理和行为进行研究。但是，公共行政的体系是人的行为体系，其中的 大多数问题是围绕着人来考虑的，可以说，“公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及 预计或预测会表现出某种行为的人的研究。”因此，公共行政学必须要加强人类行为的研究。（3）公共行政 学与社会环境的关系问题。传统公共行政学的研究视野过于狭窄，过多地注重了公共行政体系自身，而且只是
公共行政体系自身的一个组成部分。即服务于效率目标的科学化、技术化的向度，而对公共行政体系之外的社 会背景却缺乏最基本的关注和了解。实际上，公共行政学是不能摆脱特定社会环境的影响而进行纯粹的科学 化、技术化的理论建构的 ,它还必须要考虑到变化着的历史、社会、经济和其他的条件因素的制约 西蒙在《行政行为：行政组织决策过程的研究》一书对传统公共行政学的批判主要集中在政治与行政 分这一观点上。他认为，从决策与执行的角度来严格区分政治与行政两种行为其实并不妥当，因为行政过程中 也必须从事某些决策（政治）活动。从而，行政改行为往往也就难以摆脱价值判断。也就是说，政治与行政是不 能载然分开的。在此基础上，他在该书中还进一步分析了传统公共行政学的局限性，指出传统行政学在研究方 法以及研究主题上存在着诸多不足，提出要引入科学方法论来研究行政行为，并要广泛地利用社会科学的其仙 学科（如社会学、心理学）的研究成果。他的研究在很大程度上拓展了行政学的视野，使得行政学研究由单 学科框架逐渐迈向了跨学科交叉研究的道路。 可达尔和西的研究焦占主要是要在公共行政中注入价值因素的老量，他们的研究在0世纪0 70年代得到一大批青年学者的响心 ，这就是被他们自己称为“新公共行政”的运动。这场运动的开端大致可 以追沸到1968年，当时任《公共行政评论》杂志主编的沃尔多（①wight Waldo)得到锡拉丘兹大学(Syracus niversity)表克斯韦尔学院的赞助，在该校的明诺布鲁克linnowbrook)会议中心，举行了一次研讨会，与会 者认为，此前的行政学研究应该属于传统的或旧的范畴，而他们所阐发的新观点是一种全新的研究，从而这次 会议也标志着 新公共行政学”的开端。会议认为，新公共行政学应当解决三个问： (1)如何把道德双 引入到公共行政的过程中来：(2)如何有效地执行公共政策：(3)如何确定政府与社会的关系。概括地 说，就是效率与公平兼得与统一问愿。 这些研究使公共行政学逐渐实现了自我的超越，拓宽了研究领域，更新了研究方法，实现了多学科的交 又和交流，其研究趋势呈现出更符合实际的特点，即由政治与行政分高的研究，到政治与行政配合的研究 静态的研究到动态的研究：由以事为中心的研究，到以人为中心的研究：由法规的研究到行为的研究：由机 的效率观到社会的效率观：由单科的究到科际的研究等。但是，这些研究仍未完全摆脱传统公共行政学的理论 框架的束缚，最终未能取代传统公共行政学而成为行政学研究的主导范式。 2.作为一个新范式的公共管理学的出现 (1)公共管理学兴起的历史背景 公共管理学的兴起有着复杂的历史背景，既是现实发展的需要，又受时代趋势的彩响，同时还得益于相 关理论勃兴与引入所给予的强力推动。 “政府失败”的消极影响是公共管理学产生的现实依据。1929~1933年，西方国家燥发的严重经济危机 宣告了自由放任理论和政策的破产。之后 西方国家普遍采用了凯恩斯主义的主张 实行国家对社会经济生 的全面干预。政府从“无为”到“有为” ,使得通过市场机制无法解决的一些问题得到了缓解和处理。从而 这种政府干预行为曾一度取得了巨大的成功，西方发达国家出现了明显的繁荣景象。但相反地，它也逐渐暴露 出一些问题：一方而，随着政府职能范围不断扩大，导致了政府规模膨胀和政府雇员增加，从而使得机构鹿 肿、效率低下和官僚主义盛行：另一方而，随着政府财政支出不断加大，企业纳税负担也不断加重 进而影 了整个经济的有效积累。到20世纪70年代，受“石油危机”的影响，西方国家先后步入了经济相对停滞和 速发展时期，这些问题越发开始显性化。与此同时，人们也逐渐意识到政府的过度干预也是造成这场危机的幕 后推手，是导致“滞胀”现象出现的主要原因。由此引发的对政府干预的重新审视，就成为公共管理学形成的 一个重摸推动力 时代发展的新趋势使传统公共行政学最终转向公共管理学。具体分析，主要可以归钠为以下几个方面 第一，经济全球化发展的影响。第二次世界大战之后，尤其是20世纪80年代中期以来，经济全球化浪潮逐海 兴起。资金、商品、技术、劳动力、信息、文化等资源在世界范围内的流动变得日益领繁，有力地促进了世界 经济社会生活的发展。但对于各个国家而言，经济全球化概是机调，也是拂战。它要求一个国家必须要在国际 的层面上观察和思考问避 同时应对经济全球化给本国发展带来的消极影响。这对本国政府的管理提出了更高 的要求，要其在维护本因经济安全、加强信息安全管理、处理突出事件、开展全球范围合作上有新的作为，可
公共行政体系自身的一个组成部分，即服务于效率目标的科学化、技术化的向度，而对公共行政体系之外的社 会背景却缺乏最基本的关注和了解。实际上，公共行政学是不能摆脱特定社会环境的影响而进行纯粹的科学 化、技术化的理论建构的，它还必须要考虑到变化着的历史、社会、经济和其他的条件因素的制约。 西蒙在《行政行为：行政组织决策过程的研究》一书对传统公共行政学的批判主要集中在政治与行政二 分这一观点上。他认为，从决策与执行的角度来严格区分政治与行政两种行为其实并不妥当，因为行政过程中 也必须从事某些决策（政治）活动。从而，行政行为往往也就难以摆脱价值判断。也就是说，政治与行政是不 能截然分开的。在此基础上，他在该书中还进一步分析了传统公共行政学的局限性，指出传统行政学在研究方 法以及研究主题上存在着诸多不足，提出要引入科学方法论来研究行政行为，并要广泛地利用社会科学的其他 学科（如社会学、心理学）的研究成果。他的研究在很大程度上拓展了行政学的视野，使得行政学研究由单一 学科框架逐渐迈向了跨学科交叉研究的道路。 可见，达尔和西蒙的研究焦点主要是要在公共行政中注入价值因素的考量。他们的研究在 20 世纪 60～ 70 年代得到一大批青年学者的响应，这就是被他们自己称为“新公共行政”的运动。这场运动的开端大致可 以追溯到 1968 年，当时任《公共行政评论》杂志主编的沃尔多(Dwight Waldo) 得到锡拉丘兹大学( Syracuse University) 麦克斯韦尔学院的赞助，在该校的明诺布鲁克(Minnowbrook) 会议中心举行了一次研讨会。与会 者认为，此前的行政学研究应该属于传统的或旧的范畴，而他们所阐发的新观点是一种全新的研究，从而这次 会议也标志着一种“新公共行政学”的开端。会议认为，新公共行政学应当解决三个问题:（1）如何把道德观 念引入到公共行政的过程中来；（2）如何有效地执行公共政策；（3）如何确定政府与社会的关系。概括地 说，就是效率与公平兼得与统一问题。 这些研究使公共行政学逐渐实现了自我的超越，拓宽了研究领域，更新了研究方法，实现了多学科的交 叉和交流，其研究趋势呈现出更符合实际的特点，即由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；由 静态的研究到动态的研究；由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；由法规的研究到行为的研究；由机械 的效率观到社会的效率观；由单科的究到科际的研究等。但是，这些研究仍未完全摆脱传统公共行政学的理论 框架的束缚，最终未能取代传统公共行政学而成为行政学研究的主导范式。 2．作为一个新范式的公共管理学的出现 （1）公共管理学兴起的历史背景 公共管理学的兴起有着复杂的历史背景，既是现实发展的需要，又受时代趋势的影响，同时还得益于相 关理论勃兴与引入所给予的强力推动。 “政府失败”的消极影响是公共管理学产生的现实依据。1929～1933 年，西方国家爆发的严重经济危机 宣告了自由放任理论和政策的破产。之后，西方国家普遍采用了凯恩斯主义的主张，实行国家对社会经济生活 的全面干预。政府从“无为”到“有为”，使得通过市场机制无法解决的一些问题得到了缓解和处理。从而， 这种政府干预行为曾一度取得了巨大的成功，西方发达国家出现了明显的繁荣景象。但相反地，它也逐渐暴露 出一些问题：一方面，随着政府职能范围不断扩大，导致了政府规模膨胀和政府雇员增加，从而使得机构臃 肿、效率低下和官僚主义盛行；另一方面，随着政府财政支出不断加大，企业纳税负担也不断加重，进而影响 了整个经济的有效积累。到 20 世纪 70 年代，受“石油危机”的影响，西方国家先后步入了经济相对停滞和低 速发展时期，这些问题越发开始显性化。与此同时，人们也逐渐意识到政府的过度干预也是造成这场危机的幕 后推手，是导致“滞胀”现象出现的主要原因。由此引发的对政府干预的重新审视，就成为公共管理学形成的 一个重要推动力。 时代发展的新趋势使传统公共行政学最终转向公共管理学。具体分析，主要可以归纳为以下几个方面： 第一，经济全球化发展的影响。第二次世界大战之后，尤其是 20 世纪 80 年代中期以来，经济全球化浪潮逐渐 兴起。资金、商品、技术、劳动力、信息、文化等资源在世界范围内的流动变得日益频繁，有力地促进了世界 经济社会生活的发展。但对于各个国家而言，经济全球化既是机遇，也是挑战。它要求一个国家必须要在国际 的层面上观察和思考问题，同时应对经济全球化给本国发展带来的消极影响。这对本国政府的管理提出了更高 的要求，要其在维护本国经济安全、加强信息安全管理、处理突出事件、开展全球范围合作上有新的作为。可
见。传统公共行政学无论是在观令还是在方法上都难以应对如此百大的块战。第二，公民社会日益成熟的推动 作用。公民社会是指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的，总和，其组成要素是各种非国家或非致府所 属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运 动。西方国家的公民社会在战后出现了蓬勃发展的局而，各种非政府组织不仅在数量显著增加，而且它们自身 的组织性、规范性也明显提高。这使它们参与各种社会活动的能力迅速增强。这些组织和社团的活动几乎遍及 所有的社会领城，尤其是在环境保护、扶贫发展、权益保护、慈善救济等领城发挥着不可替代的作用。这些组 织以其实际行动向人们展示了它们参与公共管理活动的可能性，这也使传统公共行政只将研究和实践的主体 局限在政府组织上造到了质疑。第三，科学技术高速发展的有利契机。20世纪70年代以后，随着计算机和网 铭技术的发居普及，人们获取，分析、交换和处理信息的方式和效率都发生了改变。对于政府组织而言，这样 的变化需要政府实行以更快、更有灵活性、更具人性化和更具民主性的管理方式，包括信息化、扁平化、网络 化和多元化的管理 系统，这无疑对传统的官您体制提出了挑战 相关理论的勃兴与引入是推动公共管理学兴起的重要因素，70年代以后，西方社会科学在经历了长期的 分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为主要的趋势。就对政府管理研 究而言，这种趋势也非常明显。由于当时传统公共行政的整病越来越突出，诸名学者在研究过程中逐新开始球 出传统公共行政学的学科界限，从更广泛地学科视野中谋求分析和解决问的有效方式。因此， 不断将经济 学、管理学、政策分析、政治学领域的相关知识和方法引入和运用到研究中来，成为了当时政府管理研究的新 取向，如公共选择理论、新公共管理理论等都是在相应的借整经济学理论知识的基础上发展起来的。这种研究 变化新渐把政府管理带离了传统公共行政的范式，也为一个全新范式的产生奠定了坚实的基础 (2)公共管理学研究范式的兴起及其特点 公共管理学范式在西方国家的兴起，离不开不同学术背景、不同研究取向的学者们的共同努力。依美国 学者波兹曼(Bozeman)的观点，在20世纪70年代末几平同时出现了两种不同的公共管理途径，即公共政策 的途径(the policy approach,简称P途径)和企业管理的途径(the business approach,简称B途 所谓P途径，即认为公共管理应该是与公共或策的制定密切相关的管理。这个观点的代表人物列 (Ly),甚至直接将公共管理界定为政策管理，他认为必须从管理观点探讨公共政策，才能落实政策目标与 理想。在研究内容上，P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政 事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策路。在研究取向上，卫途径十分重 视非理论性的、非量化的，以实务为基础的规范取向：在研究方法上 大多采用 个案研究。在美国， 的研究机构包括哈佛大学肯尼迪学院、密歇根大学公共政策研究所、柏克莱公共政策学院等。 所谓B途径，即认为公共管理是可以运用工商政策和企业战略的管理，公共管理的根本就是非政治化和 企业化。B途径强调公共组织和私人组织管理的相似性，较少对两者加以区别：在研究内容上，仍然过多地以 过程为取向，因此，对传统公共行致学中关于组织设计、人事管理和预算等问题同样非常关注。 公共管理学在我国的兴起 1.我国公共管理学兴起的背景 (1)我国公共管理学兴起的学科背景 我国公共管理学的兴起，与改革开放以后公共行政学研究的进展有着密切的联系，是伴随着公共行政学 的复兴而发展起来的。 1979年 邓小平明确指出： “政治学、法学、社会学以及世界政治的研究 我国过主 多年忽视了，现在也需要赶快补课”，从而使得包括公共行政学在内的许多社会科学学科逐新得到了恢复和》 展。电实上，作为一门独立的学科，我国公共行政学研究大致始于19世纪末20世纪初，当时一些学者首先甜 译和引进了国外的一些行政学著作，如《行海要术》、《行政学总论》和《行政法握要》等。到20世纪30年 代，我国还出现了最早的行政学著作和研究成果，如张金鉴的《行政学的理论与实际】 建国之后 我国的诗 多院校，如北京大学、南京大学、南开大学、中山大学、厦门大学等还都相应的开设了行政学课程以从事行政 学方面的研究和教有。然而在1952年院系调整以后的20多年间，严重的意识形态偏见致使行政学和政治学
见，传统公共行政学无论是在观念还是在方法上都难以应对如此巨大的挑战。第二，公民社会日益成熟的推动 作用。公民社会是指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所 属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运 动。西方国家的公民社会在战后出现了蓬勃发展的局面，各种非政府组织不仅在数量显著增加，而且它们自身 的组织性、规范性也明显提高，这使它们参与各种社会活动的能力迅速增强。这些组织和社团的活动几乎遍及 所有的社会领域，尤其是在环境保护、扶贫发展、权益保护、慈善救济等领域发挥着不可替代的作用。这些组 织以其实际行动向人们展示了它们参与公共管理活动的可能性，这也使传统公共行政只将研究和实践的主体仅 局限在政府组织上遭到了质疑。第三，科学技术高速发展的有利契机。20 世纪 70 年代以后，随着计算机和网 络技术的发展普及，人们获取、分析、交换和处理信息的方式和效率都发生了改变。对于政府组织而言，这样 的变化需要政府实行以更快、更有灵活性、更具人性化和更具民主性的管理方式，包括信息化、扁平化、网络 化和多元化的管理系统，这无疑对传统的官僚体制提出了挑战。 相关理论的勃兴与引入是推动公共管理学兴起的重要因素。70 年代以后，西方社会科学在经历了长期的 分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为主要的趋势。就对政府管理研 究而言，这种趋势也非常明显。由于当时传统公共行政的弊病越来越突出，诸多学者在研究过程中逐渐开始跳 出传统公共行政学的学科界限，从更广泛地学科视野中谋求分析和解决问题的有效方式。因此，不断将经济 学、管理学、政策分析、政治学领域的相关知识和方法引入和运用到研究中来，成为了当时政府管理研究的新 取向。如公共选择理论、新公共管理理论等都是在相应的借鉴经济学理论知识的基础上发展起来的。这种研究 变化渐渐把政府管理带离了传统公共行政的范式，也为一个全新范式的产生奠定了坚实的基础。 （2）公共管理学研究范式的兴起及其特点 公共管理学范式在西方国家的兴起，离不开不同学术背景、不同研究取向的学者们的共同努力。依美国 学者波兹曼（Bozeman）的观点，在 20 世纪 70 年代末几乎同时出现了两种不同的公共管理途径，即公共政策 的途径（the policy approach ，简称 P 途径）和企业管理的途径（the business approach，简称 B 途 径）。 所谓 P 途径，即认为公共管理应该是与公共政策的制定密切相关的管理。这个观点的代表人物列恩 （Lynn），甚至直接将公共管理界定为政策管理，他认为必须从管理观点探讨公共政策，才能落实政策目标与 理想。在研究内容上，P 途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政 事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。在研究取向上，P 途径十分重 视非理论性的、非量化的，以实务为基础的规范取向；在研究方法上，大多采用个案研究。在美国，这种途径 的研究机构包括哈佛大学肯尼迪学院、密歇根大学公共政策研究所、柏克莱公共政策学院等。 所谓 B 途径，即认为公共管理是可以运用工商政策和企业战略的管理，公共管理的根本就是非政治化和 企业化。B 途径强调公共组织和私人组织管理的相似性，较少对两者加以区别；在研究内容上，仍然过多地以 过程为取向，因此，对传统公共行政学中关于组织设计、人事管理和预算等问题同样非常关注。 公共管理学在我国的兴起 1．我国公共管理学兴起的背景 （1）我国公共管理学兴起的学科背景 我国公共管理学的兴起，与改革开放以后公共行政学研究的进展有着密切的联系，是伴随着公共行政学 的复兴而发展起来的。1979 年，邓小平明确指出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我国过去 多年忽视了，现在也需要赶快补课”，从而使得包括公共行政学在内的许多社会科学学科逐渐得到了恢复和发 展。事实上，作为一门独立的学科，我国公共行政学研究大致始于 19 世纪末 20 世纪初，当时一些学者首先翻 译和引进了国外的一些行政学著作，如《行海要术》、《行政学总论》和《行政法撮要》等。到 20 世纪 30 年 代，我国还出现了最早的行政学著作和研究成果，如张金鉴的《行政学的理论与实际》。建国之后，我国的许 多院校，如北京大学、南京大学、南开大学、中山大学、厦门大学等还都相应的开设了行政学课程以从事行政 学方面的研究和教育。然而在 1952 年院系调整以后的 20 多年间，严重的意识形态偏见致使行政学和政治学
法学、社会学等社会学科未能作为一个独立的学科被保留下来。这严重的影响了我国公共行政学的历史积累和 发展。直到改革开放以后，随着学术环境的变化，我国公共行政学的研究和发展又重新被提到了垂要地位 1982年，夏书章教授在人民日报上发表《把行政学的研究提上日程是时候了》 一文，引起了人们对公共行或 学研究的关注。自此，我国公共行政学的发展在多方的努力下，开始经历酝酿、恢复、壮大等几个发展阶段 并在1997年后逐渐面临转型的历史任务。正是在这个时候，公共管理学在我国也开始以区别于公共行政学的 而貌出现。在这个时期，西方的公共管理理论开始逐渐被中国学者所关注和了解，一批公共行政学者开始了为 它的潜心研究，并相继出版了 一些公共管理学的研究专苦， 如张良的（公共管理导论》(1997年），陈振明 的《公共管理学 一转型时期我国政府管理的理论和实践》 (1999年)，夏书章的《现代公共管理概仑 (2000年)和张成福的《公共管理学》(2001)，等等.同时，就专业的设置和教有而言，1997年我国首次 在研究生教有中新设的管理学科中增设公共管理一级学科，把原属于政治学中的行政管理纳入管理学门类公共 管理学科之中，此后又在本科教育中增设了公共事业管理学科。1999年5月，国务院学位委员会还正式批准 在中国开始试点兴办公共管理专业硕士 (MPA) 这些都表明】 公共管理学在我国正在不兴起和发展 (2)我国公共管理学兴起的社会背景， 第一，社会主义市场经济的发展。改革开放以后，我国开始从计划经济体制逐渐向社会主义市场经济体 制转变，这对我国政府管理提出了全新的挑战。在原有的计划经济体制下，我国的政府管理是一种“全能政 府”模式，政府管理的取能非常广泛，既包括致治管理也包括经济管 ,既包括思想管理也包括文化管理， 包括公共事务也涉及私人领域，既使用宏观的指导计划手段对经济进行调控，也运用行政指令性计划对企业的 微观进行干预，等等。可以说，政府管理是无所不包、无处不在，无时不有的。总得来看，这种管理在我国新 中国建立之初曾发挥了巨大的作用，取得了巨大的成就，它适应了当时经济发展的需要，促进了生产力的快速 发展。但随着时间的推移，这种管理模式的弊端逐渐开始暴露出来，主要表现为：政企不分、政资不分：机 肿、效率低下：管理权力高度集中：政治民主化、科学化、制度化水平比较低：等等。从而，进入80年代 以后，我国开始了以建立和完善社会主义市场经济为日标的经济体制改革。作为一种全新的经济运行模式，社 会主义市场经济是以市场为基础进行资源配置的，要发挥市场在经济发展过程中的主导作用，从而对政府管理 提出了一系列新要求：它要求正确处理政府在社会中的角色，处理好政府与市场、企业、社会、公民、事业单 位以及其它社会团体的关系：要求把管理基本职能定位为提供公共物品和公共服务 :要求 专变管理理念 立民本意识、服务意识和法制意识：要求转变公共管理的方式和手段，从直接管理为主变间接管理为主，从指 挥命令为主转为调节服务为主，从单一行政管理转为以法律、经济、行政、思想教有等手段相结合的综合管 理：要求讲行机构改革和人事改革。建立办事高效、运转协调、行为规范的公共管理体系，打造一支高素质专 业化的公共管理人员队伍，等等。可以说，社会主义市场经济体制下的政府管理与计划经济体制下政府管理之 句有着本质的差别，无论在管理理念、管理方法上都有了本质的变化。对于我因政府管理而言 这必然是一科 全新的尝试。从而，这就要求关于改府管理的相应理论研究能够跟上，进面为实我发展提供有效的指导。由于 西方公共管理学研究在这方面取得的成功，从而使我国开展公共管理学研究成为了必然选择 第一 政府改苹的不断深入。改草开放以后 我国曾先后于 19R2年 1988年和1993年进行了三次大 模的政府机构政苹 ,总得来看，虽然这些政苹都对解决当时最紧迫的问题产生了积极作用，但是最终却陷入 一种“精简一一影胀—一再精简 一再膨胀”的循环之中。其中的一个重要原因，就在于这些改革都只是局限 在对政府结构和数量的简单变动上，而没有真正触动到政府职能的转变问愿。也就是说，在市场经济体制下， 政府依旧延续着原有计划经济体制下所形成的“包揽一切”的观念和做法。无疑，这必将导致精简后的政府机 构很快又重新膨 起来。随着社会主义市场经济体制的完善和政府改革经验的积累 人们逐渐意识到 了政 革和职能转变的关系。进而，在1998年，我国开始进行了以“转变政府职能”为中心的政府机构改革，从 而，我国政府的职能范围、干预经济的方式和程度以及自身管理都发生了重大变化，这使得我国政府政革的前 景开始明朗起来，但同时我们也应该看到，由于前几次改革问题的积贯和当前改革出现的新问题，当时我国政 府的改革依旧任重道远，要不断将致府改革引向深入，避免改革再次陷入误区，就需要理论的不新创新和支 特，这正好为公共管理学的兴起提供了一个难得的机遇
法学、社会学等社会学科未能作为一个独立的学科被保留下来。这严重的影响了我国公共行政学的历史积累和 发展。直到改革开放以后，随着学术环境的变化，我国公共行政学的研究和发展又重新被提到了重要地位。 1982 年，夏书章教授在人民日报上发表《把行政学的研究提上日程是时候了》一文，引起了人们对公共行政 学研究的关注。自此，我国公共行政学的发展在多方的努力下，开始经历酝酿、恢复、壮大等几个发展阶段， 并在 1997 年后逐渐面临转型的历史任务。正是在这个时候，公共管理学在我国也开始以区别于公共行政学的 面貌出现。在这个时期，西方的公共管理理论开始逐渐被中国学者所关注和了解，一批公共行政学者开始了对 它的潜心研究，并相继出版了一些公共管理学的研究专著，如张良的《公共管理导论》（1997 年），陈振明 的《公共管理学——转型时期我国政府管理的理论和实践》（1999 年），夏书章的《现代公共管理概念》 （2000 年）和张成福的《公共管理学》（2001），等等。同时，就专业的设置和教育而言，1997 年我国首次 在研究生教育中新设的管理学科中增设公共管理一级学科，把原属于政治学中的行政管理纳入管理学门类公共 管理学科之中，此后又在本科教育中增设了公共事业管理学科。1999 年 5 月，国务院学位委员会还正式批准 在中国开始试点兴办公共管理专业硕士（MPA）。这些都表明公共管理学在我国正在不断兴起和发展。 （2）我国公共管理学兴起的社会背景。 第一，社会主义市场经济的发展。改革开放以后，我国开始从计划经济体制逐渐向社会主义市场经济体 制转变，这对我国政府管理提出了全新的挑战。在原有的计划经济体制下，我国的政府管理是一种“全能政 府”模式，政府管理的职能非常广泛，既包括政治管理也包括经济管理，既包括思想管理也包括文化管理，既 包括公共事务也涉及私人领域，既使用宏观的指导计划手段对经济进行调控，也运用行政指令性计划对企业的 微观进行干预，等等。可以说，政府管理是无所不包、无处不在，无时不有的。总得来看，这种管理在我国新 中国建立之初曾发挥了巨大的作用，取得了巨大的成就，它适应了当时经济发展的需要，促进了生产力的快速 发展。但随着时间的推移，这种管理模式的弊端逐渐开始暴露出来，主要表现为：政企不分、政资不分；机构 臃肿、效率低下；管理权力高度集中；政治民主化、科学化、制度化水平比较低；等等。从而，进入 80 年代 以后，我国开始了以建立和完善社会主义市场经济为目标的经济体制改革。作为一种全新的经济运行模式，社 会主义市场经济是以市场为基础进行资源配置的，要发挥市场在经济发展过程中的主导作用，从而对政府管理 提出了一系列新要求：它要求正确处理政府在社会中的角色，处理好政府与市场、企业、社会、公民、事业单 位以及其它社会团体的关系；要求把管理基本职能定位为提供公共物品和公共服务上；要求转变管理理念，树 立民本意识、服务意识和法制意识；要求转变公共管理的方式和手段，从直接管理为主变间接管理为主，从指 挥命令为主转为调节服务为主，从单一行政管理转为以法律、经济、行政、思想教育等手段相结合的综合管 理；要求进行机构改革和人事改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的公共管理体系，打造一支高素质专 业化的公共管理人员队伍，等等。可以说，社会主义市场经济体制下的政府管理与计划经济体制下政府管理之 间有着本质的差别，无论在管理理念、管理方法上都有了本质的变化。对于我国政府管理而言，这必然是一种 全新的尝试。从而，这就要求关于政府管理的相应理论研究能够跟上，进而为实践发展提供有效的指导。由于 西方公共管理学研究在这方面取得的成功，从而使我国开展公共管理学研究成为了必然选择。 第二，政府改革的不断深入。改革开放以后，我国曾先后于 1982 年、1988 年和 1993 年进行了三次大规 模的政府机构改革。总得来看，虽然这些改革都对解决当时最紧迫的问题产生了积极作用，但是最终却陷入了 一种“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环之中。其中的一个重要原因，就在于这些改革都只是局限 在对政府结构和数量的简单变动上，而没有真正触动到政府职能的转变问题。也就是说，在市场经济体制下， 政府依旧延续着原有计划经济体制下所形成的“包揽一切”的观念和做法。无疑，这必将导致精简后的政府机 构很快又重新膨胀起来。随着社会主义市场经济体制的完善和政府改革经验的积累，人们逐渐意识到了政府改 革和职能转变的关系。进而，在 1998 年，我国开始进行了以“转变政府职能”为中心的政府机构改革。从 而，我国政府的职能范围、干预经济的方式和程度以及自身管理都发生了重大变化，这使得我国政府改革的前 景开始明朗起来。但同时我们也应该看到，由于前几次改革问题的积累和当前改革出现的新问题，当时我国政 府的改革依旧任重道远。要不断将政府改革引向深入，避免改革再次陷入误区，就需要理论的不断创新和支 持，这正好为公共管理学的兴起提供了一个难得的机遇
(3)我国公共管理学兴起的国际背器 随着全球化时代的来临，世界各国相互隔绝、互不干涉的发展历程逐渐走向终结。自从1978年实行改或 开放以后，我国也开始主动地融入到了全球化的进程之中。在政治上，我国放弃了以意识形态划线的外交路 线，加强了与包括西方发达国家在内的世界各国的交往：在经济上，我国坚持“走出去，引进来”的政策方 针，不仅让中因企业更多地参与到国际竞争中去，而且还通过优惠的措施吸引外国企业的进入：在思想文化方 面，我国开始大胆引进吸收国外的先进思想和管理经验，并主动开展国际文化交流和合作。通过这些积极地多 力，我回的各项事业得到了迅速发展，综合国力明显增强，国际影响力也显著提升。然而 在加入全球化的 程中，作为一个后来者，我国同其他的发展中国家一样，也而临着诸多的挑战。与发达国家相比，我国市场经 济的不完善、法制体系的不健全以及政府管理的不到位等诸多因素的存在，都加大了我国应对全球化的风险。 就政府管理而言，我国的政府管理与全球化的要求相比还有很大的差距。这主要表现为：在管理理念上，政府 所应具备的市场化、法治化、服务化等行政理念在我国都还没有形成 权力行政。 命令行政 管制行政等依然 存在：在政府职能上，政府仍然做了许多做不了、做不好和不该做的事情，而本应由政府负责的事情却做小 好，政府觀能的错位、越位与缺位的现象堡墨发生：在政府运作方式上，政府行政行为不规范，管理缺乏透明 度，此外，政府在机构设置、人力资源管理以及行政执行、行政监督等方面也都存在着大量问樱，这些表现 全球化发展是不相容的。因此， 要更好地推动全球化的进程，就必须要改善我国的政府管理 这就需要对政响 进行包括管理理念、管理方式等众多方面在内的全方位改革。从而，我国政府面临着前所未有的压力和动力， 对相关理论研究的迫切性也进一步增强了。由此，公共管理学在我国引入和研究的价值即可窥见一斑了。 2.建设中国特色的公共管理学 从当前来看，要建立起中国特色的公共管理学， 主要任务主要包括以下几个方面： (1)研究方式和途径的创新。我困要建设起属于自己的公共管理学 首先就要在研究方法和途径上有所 突破，这主要应从以下几个方面入手：第一，我国公共管理学要摆脱纯理论研究。长期以来，在学科研究方 面，我国实际上存在一种思维定势，即作为学科的理论就应当是普遍适用的最基本的一般原理。理由是科学是 研究一般规律的，而一般规律则是普遍适用的。现在的公共管理学研究中，这种思维定势也发挥着巨大的作 ,当前我国的公共管理学研究主要针对的是原理的探 ，而对于我国改革的现实问题却关注不够 ,尤其是剑 少以独立批判的精神对现行公共管理弊端的负责任的批判。虽然不能否认在公共管理学的教学或研究中必须要 佩明这门学科的基本概今和基本原理，如公共管理、公共权力、公共事条、公共产品、公共服务等问题。因 为，一日离开了一门学科的概念框架或基本范陆，那就失去了对这门学科研究的基础。但公共管理学从本质 说并不是一门坐而论道的科学，而是一门研究公共管理现实问题的科学。由于公共管理问愿的复杂性、地域性 和阶段性等特点，因此并不存在一种 一成不变和普遍适用的公共管理理论。要建设中国特色的公共管理学，首 先也要意识到我国公共管理现实问题的独特性，也就是说，必须要以立足实际问题的研究来取代纯理论的研 究。第二，对西方公共管理理论批判性的借整。在一定程度上讲，公共管理学在我国是一门年轻的学科，因面 在科学、合理的前 提下，其研究可以大胆 、借鉴西方国家已取得的成熟经验与成果，这有利于实现跳跃式 发展。但是，我国在引入和使用西方公共管理学现有成果的时候，也存在着一个错误倾向 ,即采取完全的“ 来主义”。这种不加任何批判的借鉴和使用，本身就是脱离我国的实际情况的，进而必将误导我因的公共管理 实我。要建立有中国特色的公共管理学，必须是针对我国实际问题而展开的研究，因此必须要摒弃这种错误倾 向。正确的做法就是，在我因的公共管理研究中，要将西方公共管理理论的借鉴与我国的实际情况相结合，进 而扬长避短、为我所用。第 ,重视我因自身公共管理实践经验 的研究 在我国 由于各个地区经济 社会 文化等各项事业发展的差异性，这也使得它们在公共管理尤其是政府管理中有着各自的特点和经验总结。可以 说，这些经验都能够成为我田公共管理学研究的第一手资料。因此，加强对各地情况的调查、汇总和分析对于 我国公共管理学研究来说是必不可少的。只有在此基础上形成的公共管理理论，反过来才能更好地指导我因的 实， (2)研究内容的创新，党的十五大政治报告中指出，中国最大、最基本的国情，就是中国还将长期处 社会主义的初级阶段。这就意味着我国的经济、政治、社会、文化等各项事业的发展中都还存在着诸多问思
（3）我国公共管理学兴起的国际背景 随着全球化时代的来临，世界各国相互隔绝、互不干涉的发展历程逐渐走向终结。自从 1978 年实行改革 开放以后，我国也开始主动地融入到了全球化的进程之中。在政治上，我国放弃了以意识形态划线的外交路 线，加强了与包括西方发达国家在内的世界各国的交往；在经济上，我国坚持“走出去，引进来”的政策方 针，不仅让中国企业更多地参与到国际竞争中去，而且还通过优惠的措施吸引外国企业的进入；在思想文化方 面，我国开始大胆引进吸收国外的先进思想和管理经验，并主动开展国际文化交流和合作。通过这些积极地努 力，我国的各项事业得到了迅速发展，综合国力明显增强，国际影响力也显著提升。然而，在加入全球化的过 程中，作为一个后来者，我国同其他的发展中国家一样，也面临着诸多的挑战。与发达国家相比，我国市场经 济的不完善、法制体系的不健全以及政府管理的不到位等诸多因素的存在，都加大了我国应对全球化的风险。 就政府管理而言，我国的政府管理与全球化的要求相比还有很大的差距。这主要表现为：在管理理念上，政府 所应具备的市场化、法治化、服务化等行政理念在我国都还没有形成，权力行政、命令行政、管制行政等依然 存在；在政府职能上，政府仍然做了许多做不了、做不好和不该做的事情，而本应由政府负责的事情却做不 好，政府职能的错位、越位与缺位的现象屡屡发生；在政府运作方式上，政府行政行为不规范，管理缺乏透明 度。此外，政府在机构设置、人力资源管理以及行政执行、行政监督等方面也都存在着大量问题，这些表现与 全球化发展是不相容的。因此，要更好地推动全球化的进程，就必须要改善我国的政府管理，这就需要对政府 进行包括管理理念、管理方式等众多方面在内的全方位改革。从而，我国政府面临着前所未有的压力和动力， 对相关理论研究的迫切性也进一步增强了。由此，公共管理学在我国引入和研究的价值即可窥见一斑了。 2．建设中国特色的公共管理学 从当前来看，要建立起中国特色的公共管理学，主要任务主要包括以下几个方面： （1）研究方式和途径的创新。我国要建设起属于自己的公共管理学，首先就要在研究方法和途径上有所 突破，这主要应从以下几个方面入手：第一，我国公共管理学要摆脱纯理论研究。长期以来，在学科研究方 面，我国实际上存在一种思维定势，即作为学科的理论就应当是普遍适用的最基本的一般原理。理由是科学是 研究一般规律的，而一般规律则是普遍适用的。现在的公共管理学研究中，这种思维定势也发挥着巨大的作 用。当前我国的公共管理学研究主要针对的是原理的探讨，而对于我国改革的现实问题却关注不够，尤其是缺 少以独立批判的精神对现行公共管理弊端的负责任的批判。虽然不能否认在公共管理学的教学或研究中必须要 阐明这门学科的基本概念和基本原理，如公共管理、公共权力、公共事务、公共产品、公共服务等问题。因 为，一旦离开了一门学科的概念框架或基本范畴，那就失去了对这门学科研究的基础。但公共管理学从本质上 说并不是一门坐而论道的科学，而是一门研究公共管理现实问题的科学。由于公共管理问题的复杂性、地域性 和阶段性等特点，因此并不存在一种一成不变和普遍适用的公共管理理论。要建设中国特色的公共管理学，首 先也要意识到我国公共管理现实问题的独特性，也就是说，必须要以立足实际问题的研究来取代纯理论的研 究。第二，对西方公共管理理论批判性的借鉴。在一定程度上讲，公共管理学在我国是一门年轻的学科，因而 在科学、合理的前提下，其研究可以大胆吸收、借鉴西方国家已取得的成熟经验与成果，这有利于实现跳跃式 发展。但是，我国在引入和使用西方公共管理学现有成果的时候，也存在着一个错误倾向，即采取完全的“拿 来主义”。这种不加任何批判的借鉴和使用，本身就是脱离我国的实际情况的，进而必将误导我国的公共管理 实践。要建立有中国特色的公共管理学，必须是针对我国实际问题而展开的研究，因此必须要摒弃这种错误倾 向。正确的做法就是，在我国的公共管理研究中，要将西方公共管理理论的借鉴与我国的实际情况相结合，进 而扬长避短、为我所用。第三，重视我国自身公共管理实践经验的研究。在我国，由于各个地区经济、社会、 文化等各项事业发展的差异性，这也使得它们在公共管理尤其是政府管理中有着各自的特点和经验总结。可以 说，这些经验都能够成为我国公共管理学研究的第一手资料。因此，加强对各地情况的调查、汇总和分析对于 我国公共管理学研究来说是必不可少的。只有在此基础上形成的公共管理理论，反过来才能更好地指导我国的 实践。 （2）研究内容的创新。党的十五大政治报告中指出，中国最大、最基本的国情，就是中国还将长期处于 社会主义的初级阶段。这就意味着我国的经济、政治、社会、文化等各项事业的发展中都还存在着诸多问题
具体表现为：在经济发展中，我国的社会主义市场经济体制还不够成熟，生产力水平低下，地区发展不平衡： 在政治发展中，我国的民主化讲程还比较缓慢。公众参政议政的意识薄弱。政府行政诱明度有限：在社会发展 中，我国公民社会还没有真正成长起来，社会贫富差距拉大：在文化上，我国二千多年封建专制统治中所形成 的官本位、等级特权、形式主义、以人治代替法治的传统还依然存在。可见，这使得我国公共管理学的研究背 景、所要面临和解决的问题与西方国家相比有着明显的差别。因此，在研究内容上，我们不能以西方的研究重 点为重点，以西方的研究热点为热点，而是要针对我国现有的间题进行研究。 (3)研究取向的创新。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，这决定了建设中国特色的公共管理学 的指导理论必须是马克思主义的理论。马克思主义理论不仅为公共管理学研究指引着发展方向，而且就公共首 理学的具体内容而言，如政府管理的本质、政府的公共职能、社会的公共需求、市民社会、政府管理的方式方 法、法律在政府管理中的地位等一系列重大问题，也都有丰富而深刻的论述。与马克思主义理论一脉相承的毛 泽东思想和邓小平理论、“三个代表”重要思想及科学发展观，可以说，也为建设中国特色公共管理学的提供 更具体的科学指导。因此，我国公共管理学的研究取向与西方国家必然是不同的，它更要突出坚持为公共利 监服务、坚持为人民服务、坚持杜会效率和公平的平衡等一系列价值要求 第三节公共管理学的研究对象和研究方法 1.公共管理学的研究对象 一般面言，任何一个学科都是以客观世界的某一类事物、现象或过程作为自己的研究对象。它要探讨这 类事物或现象及过程的本质联系或规律性，从而形成学科的概念、范畴、定理、原理和方法的理论体系。公 管理是人类社会客观存在的一种实践活动及过程，可以说，它本身就构成了公共管理学的研究对象。为此，公 共管理学要研究作为公共管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能、运行机制及与环境的关系：研 究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）：研究公共管理的方法与艺 以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品：研究公共管理的价值实现机制，以促进公共利益的最 大化. 因此，公共管理学是一门研究公共管理活动或公共管理实践的学科，即综合地运用各种科学知识和方法 来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，其基本目标或宗旨是阐述如何促使公共组织（尤其是 政府)有效提供公共物品，以更好地促进公共利益的实现。 可见， 与传统公共行政学相比，公共管理的研究范围更宽。传统公共行政学的研究领城仅仅限于政府组 织的公共管理及其规律性问题，而公共管理学的研究领域不仅仅包括政府机构的公共管理及其规律性间题，而 且还包括其他致府机构（包括立法和司法部门）、非政府组织和一切社会组织的公共管理及其规律性问题。 2.公共管理学的学科特征 根据公共管理学的定义以及与传统公共行政学的区别进行分析，公共管理学的学科特征主要包括以下几 个方面： 第一，在研究对象和范用上，公共管理学把研究对象和范围从单纯的政府行政机构扩大到其他政府机关 (立法机关和司法机关)和非政府组织甚至私人组织的公共方面，而不像传统公共行政学，主要局限于政府行 政机关特别是官僚机构的研究 第三 ,在学科理论基础上，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。它充分吸收了当代各学科的理论利 方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。这与传统公共行政学主要建立 在政治学基础上，尤其是将官衡制理论和政治一行政二分法作为其理论基础相比，更有广泛的学科知识框架。 第三，在学科研究焦点上，公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取
具体表现为：在经济发展中，我国的社会主义市场经济体制还不够成熟，生产力水平低下，地区发展不平衡； 在政治发展中，我国的民主化进程还比较缓慢，公众参政议政的意识薄弱，政府行政透明度有限；在社会发展 中，我国公民社会还没有真正成长起来，社会贫富差距拉大；在文化上，我国二千多年封建专制统治中所形成 的官本位、等级特权、形式主义、以人治代替法治的传统还依然存在。可见，这使得我国公共管理学的研究背 景、所要面临和解决的问题与西方国家相比有着明显的差别。因此，在研究内容上，我们不能以西方的研究重 点为重点，以西方的研究热点为热点，而是要针对我国现有的问题进行研究。 （3）研究取向的创新。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，这决定了建设中国特色的公共管理学 的指导理论必须是马克思主义的理论。马克思主义理论不仅为公共管理学研究指引着发展方向，而且就公共管 理学的具体内容而言，如政府管理的本质、政府的公共职能、社会的公共需求、市民社会、政府管理的方式方 法、法律在政府管理中的地位等一系列重大问题，也都有丰富而深刻的论述。与马克思主义理论一脉相承的毛 泽东思想和邓小平理论、“三个代表”重要思想及科学发展观，可以说，也为建设中国特色公共管理学的提供 了更具体的科学指导。因此，我国公共管理学的研究取向与西方国家必然是不同的，它更要突出坚持为公共利 益服务、坚持为人民服务、坚持社会效率和公平的平衡等一系列价值要求。 第三节 公共管理学的研究对象和研究方法 1.公共管理学的研究对象 一般而言，任何一个学科都是以客观世界的某一类事物、现象或过程作为自己的研究对象。它要探讨这 类事物或现象及过程的本质联系或规律性，从而形成学科的概念、范畴、定理、原理和方法的理论体系。公共 管理是人类社会客观存在的一种实践活动及过程，可以说，它本身就构成了公共管理学的研究对象。为此，公 共管理学要研究作为公共管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能、运行机制及与环境的关系；研 究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究公共管理的方法与艺 术，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品；研究公共管理的价值实现机制，以促进公共利益的最 大化。 因此，公共管理学是一门研究公共管理活动或公共管理实践的学科，即综合地运用各种科学知识和方法 来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，其基本目标或宗旨是阐述如何促使公共组织（尤其是 政府）有效提供公共物品，以更好地促进公共利益的实现。 可见，与传统公共行政学相比，公共管理的研究范围更宽。传统公共行政学的研究领域仅仅限于政府组 织的公共管理及其规律性问题，而公共管理学的研究领域不仅仅包括政府机构的公共管理及其规律性问题，而 且还包括其他政府机构（包括立法和司法部门）、非政府组织和一切社会组织的公共管理及其规律性问题。 2.公共管理学的学科特征 根据公共管理学的定义以及与传统公共行政学的区别进行分析，公共管理学的学科特征主要包括以下几 个方面： 第一，在研究对象和范围上，公共管理学把研究对象和范围从单纯的政府行政机构扩大到其他政府机关 （立法机关和司法机关）和非政府组织甚至私人组织的公共方面，而不像传统公共行政学，主要局限于政府行 政机关特别是官僚机构的研究。 第二，在学科理论基础上，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。它充分吸收了当代各学科的理论和 方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。这与传统公共行政学主要建立 在政治学基础上，尤其是将官僚制理论和政治—行政二分法作为其理论基础相比，更有广泛的学科知识框架。 第三，在学科研究焦点上，公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取
向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究。这使得战略管理、绩效评估、公共管 理伦理这样一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主体成为公共管理学的核心主题 第四，在学科内容体系上，公共管理学在研究过程中也纳入了大量的公共行政学没有涉及的理论主题， 如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、委托一代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府 失败、学习型组织、管理网络、成本核算、信息管理系统等等 第五，在研究方法上，公共管理既重视实证研究，又重视规范研究。这与传统公共行政学过多地局限于 规范研究，囿于普遍适用的“行政原则”的探讨有着明显的不同。 3.公共管理学的研究方法 1。历史分析法 历史分析法就是对研究对象各方面的历史事实作详尽的调查，并对其发生、发展和变化过程作全面的分 析，从而在了解研究对象的历史与现状的基础上，揭示其木质和发展规律的研究方法。在公共管理学研究中运 用历史分析方法就是通过系统地收集、分析和评价历史数据，对过去某一时期的管理思想、管理学说、管理实 践加以描述、解释，并在此基础上进行理解和分析。这种方法在公共管理学研究中非常重要，它能够清晰展现 公共管理学的起源、发展和变革的整个过程，而且通过有价值的理论和实践经验的总结也能够为公共管理学的 未来发展奠定良好的基础 2.比较分析法 比较分析法是指通过对不同事物或者同一事物的不同发展阶段进行比较，找出其中的共同点、本质的或 者规律性的东西的研究方法，它既包括对总体过程和活动的比较，也包含对各个要素、各种方法的比较：既色 括对纵向历史的 比较 也包括对横向内容的比较：既包括求异的研究过程，也包含求同的提炼过程：既包含 异同的分析，也包括对产生异同的原因、本质以及这些异同影响的分析。公共管理学中的比较分析要求研究 对不同因家或者地区的公共管理体系及过程加以比较，要求对同一国家或地区在不同历史时期的公共管理系统 及过程加以比较，从中寻找公共管理领域一般的或普崩的理论，发现各个国家或地区在不可时期的公共管理特 色，丰富整个公共管理理论及方法体系。 3 系统分析法 系统分析法是一种被广泛运用于各种学科的科学研究方法，它从事物的整体出发，立足于整体与部门 整体与结构、整体与层次、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，从而实现整体目标的优化。系 统分析折方法主要包括整体分析、环墙分析、结构分析、层次分析、相关分析笔。在公共管理学中引入这种分析 有助于人们理解公共管理体统及其与社会环境的关系：通过对公共管理系统的各个组成部分、公共管 过程的各个环节进行的研究，加深人们对这一系统的结构、功能和层次的认识：也使得人们能够从不同的角度 研究、开拓新的认识领域。 4。案例分析法 案例分析法既是当代管理科学的 一种重要的研究方法 又是当代管理科学的一种重要的教学形式。在公 共管理研究过程中，案例分析法就是对已经发生的典型的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者 场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现于事件相关的当事人的观点、所处的环 境，供读者评判。这种分析方法的重点是强调人际关系、政治因素对管理过程的影响，而不是抽象推理或细节 的刻画，因而它特别适应公共管理学及工商管理学研究的需要
向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究。这使得战略管理、绩效评估、公共管 理伦理这样一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主体成为公共管理学的核心主题。 第四，在学科内容体系上，公共管理学在研究过程中也纳入了大量的公共行政学没有涉及的理论主题， 如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、委托—代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府 失败、学习型组织、管理网络、成本核算、信息管理系统等等。 第五，在研究方法上，公共管理既重视实证研究，又重视规范研究。这与传统公共行政学过多地局限于 规范研究，囿于普遍适用的“行政原则”的探讨有着明显的不同。 3.公共管理学的研究方法 1．历史分析法 历史分析法就是对研究对象各方面的历史事实作详尽的调查，并对其发生、发展和变化过程作全面的分 析，从而在了解研究对象的历史与现状的基础上，揭示其本质和发展规律的研究方法。在公共管理学研究中运 用历史分析方法就是通过系统地收集、分析和评价历史数据，对过去某一时期的管理思想、管理学说、管理实 践加以描述、解释，并在此基础上进行理解和分析。这种方法在公共管理学研究中非常重要，它能够清晰展现 公共管理学的起源、发展和变革的整个过程，而且通过有价值的理论和实践经验的总结也能够为公共管理学的 未来发展奠定良好的基础。 2．比较分析法 比较分析法是指通过对不同事物或者同一事物的不同发展阶段进行比较，找出其中的共同点、本质的或 者规律性的东西的研究方法。它既包括对总体过程和活动的比较，也包含对各个要素、各种方法的比较；既包 括对纵向历史的比较，也包括对横向内容的比较；既包括求异的研究过程，也包含求同的提炼过程；既包含对 异同的分析，也包括对产生异同的原因、本质以及这些异同影响的分析。公共管理学中的比较分析要求研究者 对不同国家或者地区的公共管理体系及过程加以比较，要求对同一国家或地区在不同历史时期的公共管理系统 及过程加以比较，从中寻找公共管理领域一般的或普遍的理论，发现各个国家或地区在不同时期的公共管理特 色，丰富整个公共管理理论及方法体系。 3．系统分析法 系统分析法是一种被广泛运用于各种学科的科学研究方法，它从事物的整体出发，立足于整体与部门、 整体与结构、整体与层次、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，从而实现整体目标的优化。系 统分析方法主要包括整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等。在公共管理学中引入这种分析 方法，有助于人们理解公共管理体统及其与社会环境的关系；通过对公共管理系统的各个组成部分、公共管理 过程的各个环节进行的研究，加深人们对这一系统的结构、功能和层次的认识；也使得人们能够从不同的角度 研究、开拓新的认识领域。 4．案例分析法 案例分析法既是当代管理科学的一种重要的研究方法，又是当代管理科学的一种重要的教学形式。在公 共管理研究过程中，案例分析法就是对已经发生的典型的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者立 场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现于事件相关的当事人的观点、所处的环 境，供读者评判。这种分析方法的重点是强调人际关系、政治因素对管理过程的影响，而不是抽象推理或细节 的刻画，因而它特别适应公共管理学及工商管理学研究的需要