《国际经济评论》 台湾地区的农地政策及其对大陆 农地政策改革的借鉴 张孟秋庄谷中陶然 台湾地区的农业发展虽然不同阶段对应着不同的农业政策,但目标都是提升农业 结构,进而促进农业发展,最后提高农民收入。农地制度改革始终是台湾地区农业改 革中因应环境演变的核心议题。大陆家庭承包责任制全面推动初期提升了农业生产效 率,农民平均收入大幅增加,也加速了城市建设发展。但此项制度不利于机械化、专 业化大规模经营,农地破碎化严重,难以实现有效的农地抵押与农地买卖,更不利于 工商资本进入农业。建立土地经营权乃至所有权的流转机制,有效实现农地整理并确 权,推动土地适度规模经营与农田水利基础设施建设,同时全面构建完善农业社会化 服务体系,是农村家庭承包制完善与创新的用力所在 关键词:台湾农地政策平均地权农村家庭承包制土地改革 农业是国家发展的根基,维系着国家安全、百姓生活及生态保护的责任。即 使各国农业产值占GDP比重都随经济增长而大幅降低,但各先进国家仍然相当 重视农业发展,出于政治、经济乃至生态原因不遗余力进行农业保护。 农地则为农业之根基,尤其是农地的利用与产权制度优劣,关系国家的长治 久安。1949年以后很长一段时期,中国大陆地区农地产权安排是农地集体所 有,通过人民公社、生产大队组织集体生产,实现按劳分配模式。自1978年 张孟秋系中国人民大学公共管理学院博士研究生:庄谷中系台湾政治大学地政系博士生:陶然系中 国人民大学经济学院教授 作者感谢国家自然科学基金(NSF71341030:促进农村土地流转、增加农民收入的改革政策与 套措施研究)与中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金)的资助
《国际经济评论》 台湾地区的农地政策及其对大陆 农地政策改革的借鉴 * 张孟秋 庄谷中 陶 然 张孟秋系中国人民大学公共管理学院博士研究生；庄谷中系台湾政治大学地政系博士生；陶然系中 国人民大学经济学院教授。 * 作者感谢国家自然科学基金（NSF71341030：促进农村土地流转、增加农民收入的改革政策与配 套措施研究）与中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金）的资助。 台湾地区的农业发展虽然不同阶段对应着不同的农业政策，但目标都是提升农业 结构，进而促进农业发展，最后提高农民收入。农地制度改革始终是台湾地区农业改 革中因应环境演变的核心议题。大陆家庭承包责任制全面推动初期提升了农业生产效 率，农民平均收入大幅增加，也加速了城市建设发展。但此项制度不利于机械化、专 业化大规模经营，农地破碎化严重，难以实现有效的农地抵押与农地买卖，更不利于 工商资本进入农业。建立土地经营权乃至所有权的流转机制，有效实现农地整理并确 权，推动土地适度规模经营与农田水利基础设施建设，同时全面构建完善农业社会化 服务体系，是农村家庭承包制完善与创新的用力所在。 关键词：台湾农地政策 平均地权 农村家庭承包制 土地改革 农业是国家发展的根基，维系着国家安全、百姓生活及生态保护的责任。即 使各国农业产值占GDP比重都随经济增长而大幅降低，但各先进国家仍然相当 重视农业发展，出于政治、经济乃至生态原因不遗余力进行农业保护。 农地则为农业之根基，尤其是农地的利用与产权制度优劣，关系国家的长治 久安。1949 年以后很长一段时期，中国大陆地区农地产权安排是农地集体所 有，通过人民公社、生产大队组织集体生产，实现按劳分配模式。自 1978 年 72
台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 后,大陆推动了家庭承包责任制改革。这一改革不仅一举解决困扰中国多年的温 饱问题,间接引发乡镇企业的蓬勃发展,更因而推动全国改革开放以及整体社会 的进步。家庭承包责任制虽然成绩举世瞩目,但并不完善;随着社会主义市场经 济体制的全面构建及改革开放的深入,家庭承包责任制的缺陷渐渐显露 从1949年起,海峡对岸的台湾地区则以孙中山平均地权思想为藍本,推行 土地改革,依序实施三七五减租、公地放领及耕者有其田政策。台湾地区的农 业、农村发展成绩斐然,引领台湾于1970-1980年代缔造了经济发展奇迹,更 足堪典范。本文的目标,是基于对台湾地区农地制度与相关农业发展的经验考 察,为大陆正在进行的农地制度改革提供借鉴 台湾地区的农地政策 台湾地区农业发展经历了早期以农业培养工业时期,到现在农业相对其他产 业明显弱势的时期。虽然不同阶段对应着不同的农业政策,但目标都是提升农业 结构,进而促进农业发展,最后提高农民收入。其中,农地制度改革始终是台湾 地区农业改革中因应环境演变的核心议题。 (一)台湾地区农地政策的演变 第一阶段 (1)1950年代的农地政策 台湾1945年后的光复初期,社会景况是“富者田连阡陌,贫者无立锥之 地”。佃农受地主剥削情况较严重。为维持社会安定,政府采取强制手段,从地 权分配着手推动三七五减租、公地放领,及耕者有其田政策。 实施这一政策的背景是二战后百废待举,须积极复原,尤其1949年国民政 府来台,人口激增",更亟须充分供应军糈民食。但农地集中于少数地主,坐收 高额地租,租佃关系失衡。这个阶段改革的目标,是促进农地增加生产、改善农 民生活、有效掌控粮源并稳定粮价,同时以农业培养工业,促进经济发展。 1949年实施的耕地三七五减租政策,规定地主耕地租额不得超过主要作物正 产品全年收获总量的375‰,以保障佃权。1951年办理的公地放领,是由承租公 日本统治时期,1945年的台湾人口约600万人(其中包括在台湾的日本官民约100万人)。日本 战败,遣返的日本人约60万人,而后追随蒋介石到台湾的约有120万人,1949年台湾人口约有700万人 左右。 国际经济评论/2014年/第3期73
[1] 日本统治时期，1945年的台湾人口约600万人（其中包括在台湾的日本官民约100万人）。日本 战败，遣返的日本人约60万人，而后追随蒋介石到台湾的约有120万人，1949年台湾人口约有700万人 左右。 后，大陆推动了家庭承包责任制改革。这一改革不仅一举解决困扰中国多年的温 饱问题，间接引发乡镇企业的蓬勃发展，更因而推动全国改革开放以及整体社会 的进步。家庭承包责任制虽然成绩举世瞩目，但并不完善；随着社会主义市场经 济体制的全面构建及改革开放的深入，家庭承包责任制的缺陷渐渐显露。 从1949年起，海峡对岸的台湾地区则以孙中山平均地权思想为蓝本，推行 土地改革，依序实施三七五减租、公地放领及耕者有其田政策。台湾地区的农 业、农村发展成绩斐然，引领台湾于1970－1980年代缔造了经济发展奇迹，更 足堪典范。本文的目标，是基于对台湾地区农地制度与相关农业发展的经验考 察，为大陆正在进行的农地制度改革提供借鉴。 台湾地区的农地政策 台湾地区农业发展经历了早期以农业培养工业时期，到现在农业相对其他产 业明显弱势的时期。虽然不同阶段对应着不同的农业政策，但目标都是提升农业 结构，进而促进农业发展，最后提高农民收入。其中，农地制度改革始终是台湾 地区农业改革中因应环境演变的核心议题。 （一）台湾地区农地政策的演变 1.第一阶段 （1）1950年代的农地政策 台湾 1945 年后的光复初期，社会景况是“富者田连阡陌，贫者无立锥之 地”。佃农受地主剥削情况较严重。为维持社会安定，政府采取强制手段，从地 权分配着手推动三七五减租、公地放领，及耕者有其田政策。 实施这一政策的背景是二战后百废待举，须积极复原，尤其1949年国民政 府来台，人口激增[1] ，更亟须充分供应军糈民食。但农地集中于少数地主，坐收 高额地租，租佃关系失衡。这个阶段改革的目标，是促进农地增加生产、改善农 民生活、有效掌控粮源并稳定粮价，同时以农业培养工业，促进经济发展。 1949年实施的耕地三七五减租政策，规定地主耕地租额不得超过主要作物正 产品全年收获总量的375‰，以保障佃权。1951年办理的公地放领，是由承租公 国际经济评论/2014 年/第 3 期 台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 73
张孟秋庄谷中陶然 地的农民依照法令规定承领土地。1953年进一步推动耕者有其田,规定地主保 留中等水田三甲、旱田六甲,地主超额之出租耕地则由政府征收放领给现耕农 民。一连串政策的推行,都是为了扶植自耕农。相关配合的措施,则包括由政府 兴修农田水利设施、健全农业基础设施、农业生产技术改进(品种改良、肥料 农药补助)、田赋征实、随赋征购、肥料换谷凹、实施低粮价政策等。 (2)1960年代开始的农地重划 在农地分配方面,除前述“耕者有其田”政策外,台湾地区农地改革的一个 同样重要的措施,是加强农地基础建设,全面推行农地重划。台湾地区的农地重 划于1958年在台南县大甲地区,及屏东县社皮地区试办成功。1959年的“87水 灾”导致台湾中部地区农田遭受浩劫,土地经界无存,损害巨大。参考1958年 的成功经验,政府决议以重划方式重建农地界址,希望能迅速恢复耕作,标志着 台湾地区大规模农地重划事业的开端 台湾地区大规模办理农地重划的基本原因,是早期农地的界址不明、水利设 施缺乏、农路曲折狭小。这些情况导致农地无法充分发挥耕作功能。农地重划是 发挥土地合理利用、提高单位面积产量的一种最有效的综合性土地改良措施,目 的在于调整耕地型态,将细碎分散的耕地丘块予以合并集中,使之扩大。具体做 法,是在划定重划区后,重新建设水利设施、农路系统,整平农地,并重新构筑 田埂界址,完工后则将剩余土地之产权予以合理交换分合并归还农民。 农地重划后土地之分配原则是依各宗地面积或地价,扣除农水路负担,分 配给原所有人。至于因客观条件(例如原有耕地面积过小),不能依原来之面积 1甲是台湾农民计算田地面积之单位,换算成公制1甲为9699平方公尺,即0.9699公顷。因民政 府统治台湾后,公家文书,如土地所有权状(地契)等,全面采用公制之度量衡,面积单位改为平方公 尺和公顷。但民间在习惯上,一般都使用坪和甲来表示面积,其中坪(1坪等于33057平方公尺)多用 于城市、房屋面积,甲多用于农地和山坡地 田赋征实是民国时期征收田赋的一种方法,由时任福建省经济厅厅长严家淦创制。即按土地征 收实物税。1946年政府颁布《台湾省田赋征收实物及随赋征购稻谷实施办法》,规定田地目赋额每元征 收稻谷1937公斤,而田赋赋额每元则另外征购稻谷12公斤。 「3]“随赋征购”(又名“稻谷征购”),则由政府订定“公价”,通常公价为市价的12~2/3。由于 政府收购价格远低于市价,因此“随赋征购”亦被视为强迫性的隐藏性征税。数据源:财团法人台北粮 食协进会:http://etaiwan.nchu.edu.tw/archive/13#stash.dlKykYpg.dpuf。 肥料换谷政策自1950年开始实施,按照1948年9月《台湾省政府化学肥料配销办法》实行,主 要内容是:农家进行耕作所需的化学肥料,必须由稻谷来交换,不能用现金交易:农民必须以一比一的 重量比率,用谷物与政府交换肥料。农民必须以稻谷向粮食局肥料运销处换取肥料。主要作用除控制农 民、稳定低粮价之外,也可以说是一种隐臧税 地匀农地重划区,关于农路、水路之面积负担,通常以重划区农地10%为原则,由重划区内全体农 土地面积,平均共同负担。 74 Intemational Economic review
地的农民依照法令规定承领土地。1953年进一步推动耕者有其田，规定地主保 留中等水田三甲、旱田六甲[1] ，地主超额之出租耕地则由政府征收放领给现耕农 民。一连串政策的推行，都是为了扶植自耕农。相关配合的措施，则包括由政府 兴修农田水利设施、健全农业基础设施、农业生产技术改进（品种改良、肥料、 农药补助）、田赋征实[2] 、随赋征购[3] 、肥料换谷[4] 、实施低粮价政策等。 （2）1960年代开始的农地重划 在农地分配方面，除前述“耕者有其田”政策外，台湾地区农地改革的一个 同样重要的措施，是加强农地基础建设，全面推行农地重划。台湾地区的农地重 划于1958年在台南县大甲地区，及屏东县社皮地区试办成功。1959年的“87水 灾”导致台湾中部地区农田遭受浩劫，土地经界无存，损害巨大。参考1958年 的成功经验，政府决议以重划方式重建农地界址，希望能迅速恢复耕作，标志着 台湾地区大规模农地重划事业的开端。 台湾地区大规模办理农地重划的基本原因，是早期农地的界址不明、水利设 施缺乏、农路曲折狭小。这些情况导致农地无法充分发挥耕作功能。农地重划是 发挥土地合理利用、提高单位面积产量的一种最有效的综合性土地改良措施，目 的在于调整耕地型态，将细碎分散的耕地丘块予以合并集中，使之扩大。具体做 法，是在划定重划区后，重新建设水利设施、农路系统，整平农地，并重新构筑 田埂界址，完工后则将剩余土地之产权予以合理交换分合并归还农民。 农地重划后土地之分配原则是依各宗地面积或地价，扣除农水路负担[5] ，分 配给原所有人。至于因客观条件（例如原有耕地面积过小），不能依原来之面积 [1] 甲是台湾农民计算田地面积之单位，换算成公制1甲为9699平方公尺，即0.9699公顷。国民政 府统治台湾后，公家文书，如土地所有权状（地契）等，全面采用公制之度量衡，面积单位改为平方公 尺和公顷。但民间在习惯上，一般都使用坪和甲来表示面积，其中坪（1坪等于3.3057平方公尺）多用 于城市、房屋面积，甲多用于农地和山坡地。 [2] 田赋征实是民国时期征收田赋的一种方法，由时任福建省经济厅厅长严家淦创制。即按土地征 收实物税。1946年政府颁布《台湾省田赋征收实物及随赋征购稻谷实施办法》，规定田地目赋额每元征 收稻谷19.37公斤，而田赋赋额每元则另外征购稻谷12公斤。 [3] “随赋征购”（又名“稻谷征购”），则由政府订定“公价”，通常公价为市价的 1/2～2/3。由于 政府收购价格远低于市价，因此“随赋征购”亦被视为强迫性的隐藏性征税。 数据源：财团法人台北粮 食协进会：http://etaiwan.nchu.edu.tw/archive/113#sthash.dIKykYpg.dpuf。 [4] 肥料换谷政策自1950年开始实施，按照1948年9月《台湾省政府化学肥料配销办法》实行，主 要内容是：农家进行耕作所需的化学肥料，必须由稻谷来交换，不能用现金交易；农民必须以一比一的 重量比率，用谷物与政府交换肥料。农民必须以稻谷向粮食局肥料运销处换取肥料。主要作用除控制农 民、稳定低粮价之外，也可以说是一种隐藏税。 [5] 农地重划区，关于农路、水路之面积负担，通常以重划区农地10%为原则，由重划区内全体农 地各依土地面积，平均共同负担。 International Economic Review 张孟秋 庄谷中 陶 然 74
台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 或地价妥为分配者,得变通补偿其地价。若一人有数笔土地分散于重划区内者 得集中分配为一宗。而重划费用之分担,则依重划后各宗土地价值比例来确定 为有利于大规模耕作,重划后采取以12公顷为一个灌溉单元,不仅便利农 业机械化之推行,且有利于推行农业委托经营、共同经营与合作经营。沿海地区 的农地在重划后则特别设置防风林带以有效改善农业生产环境。由于重划后经界 明确,权利清楚,就消弭了产权纠纷:;重划后丘块扩大又方整,农水路笔直又完 整,有助于农村景观的美化。 自1958年起至2012年,台湾地区之农地重划,共计完成农地重划面积达 39.3375万公顷,占耕地总面积约48%左右。叫台湾已完成农地重划的农地面积 几乎涵盖台湾本岛西半部所有的优良农田范围,为台湾的农业发展奠定了坚实的 基础。台湾农地重划的成功,使台湾地区的农业机械化程度在亚洲仅次于日本, 农村所节省的劳力、资本投入工商业,也造就今日的经济发展成果。 笫二阶段 (1)1980年代的农地政策 随着台湾地区经济起飞,社会结构转型,农业对GD的贡献逐年递减。第一 阶段农地改革虽然解决了农地产权分配问题,大地主被为数众多的自耕农取代 加上传统均子继承制度,结果是农地耕作平均规模逐年下降,农地产权极度细碎 化 为实现规模经济,1970年代台湾接续岀台“扩大农场经营规模政策”,其中 主要是农业机械化与农地重划两项工程。此即第二阶段农地改革,大致在 1983-1986年间推行 此阶段政策的实施,其背景首先是1961年末期农业随工商业发展逐渐萎 缩,农产品贸易顺差转逆差。工商业发展比较收益提升,农田自发性废耕、农转 非严重;其次,第一阶段农地改革将耕地分配予佃农,虽然造就了为数众多的 自耕农,却导致农场经营规模过小,不利于现代化农业经营。 改革的具体做法,是由政府提供扩大农场经营规模地购地贷款,推行共同委 托及合作经营,加速办理农地重划,以及加强推行农业机械化。相关的配合措 门台湾内政部地政司全球信息网:htp/www.land.moi.gov.twlchhtml/hotnews.asp?cid=1003&mid= 2]此阶段因为土地使用管制措施尚未全面实施,农民将农田搭建工厂,从事工商业行为,成为追 求财富的快捷方式。台湾政府出台《限制建地扩展执行办法》进行遏止 国际经济评论/2014年/第3期75
或地价妥为分配者，得变通补偿其地价。若一人有数笔土地分散于重划区内者， 得集中分配为一宗。而重划费用之分担，则依重划后各宗土地价值比例来确定。 为有利于大规模耕作，重划后采取以12公顷为一个灌溉单元，不仅便利农 业机械化之推行，且有利于推行农业委托经营、共同经营与合作经营。沿海地区 的农地在重划后则特别设置防风林带以有效改善农业生产环境。由于重划后经界 明确，权利清楚，就消弭了产权纠纷；重划后丘块扩大又方整，农水路笔直又完 整，有助于农村景观的美化。 自 1958 年起至 2012 年，台湾地区之农地重划，共计完成农地重划面积达 39.3375万公顷，占耕地总面积约48%左右。[1] 台湾已完成农地重划的农地面积， 几乎涵盖台湾本岛西半部所有的优良农田范围，为台湾的农业发展奠定了坚实的 基础。台湾农地重划的成功，使台湾地区的农业机械化程度在亚洲仅次于日本， 农村所节省的劳力、资本投入工商业， 也造就今日的经济发展成果。 2.第二阶段 （1）1980年代的农地政策 随着台湾地区经济起飞，社会结构转型，农业对GDP的贡献逐年递减。第一 阶段农地改革虽然解决了农地产权分配问题，大地主被为数众多的自耕农取代， 加上传统均子继承制度，结果是农地耕作平均规模逐年下降，农地产权极度细碎 化。 为实现规模经济，1970年代台湾接续出台“扩大农场经营规模政策”，其中 主要是农业机械化与农地重划两项工程。此即第二阶段农地改革，大致在 1983－1986年间推行。 此阶段政策的实施，其背景首先是 1961 年末期农业随工商业发展逐渐萎 缩，农产品贸易顺差转逆差。工商业发展比较收益提升，农田自发性废耕、农转 非严重[2] ；其次，第一阶段农地改革将耕地分配予佃农，虽然造就了为数众多的 自耕农，却导致农场经营规模过小，不利于现代化农业经营。 改革的具体做法，是由政府提供扩大农场经营规模地购地贷款，推行共同委 托及合作经营，加速办理农地重划，以及加强推行农业机械化。相关的配合措 [1] 台湾内政部地政司全球信息网：http://www.land.moi.gov.tw/chhtml/hotnews.asp?cid=1003&mcid= 1122. [2] 此阶段因为土地使用管制措施尚未全面实施，农民将农田搭建工厂，从事工商业行为，成为追 求财富的快捷方式。台湾政府出台《限制建地扩展执行办法》进行遏止。 国际经济评论/2014 年/第 3 期 台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 75
张孟秋庄谷中陶然 施,则是对因耕作面积小而无法实现规模经营的个别农户若已经交由其他农户代 为耕作,仍视为其自耕(也就可以继续享有农民应有的补贴与各项福利,目的是 鼓励放出农地,让有意经营者扩大耕作规模),从而鼓励农民合作经营;奖励家 庭农场一子继承并免课征遗产税;政府提供长期低息贷款来奖励扩大经营规模; 若为扩大经营规模的,则三七五耕地的地主可以将耕地收回自耕。 改革初期,随人口增加与工商服务业发展,都市及工商业用地也加速扩展 结果是农地大量转用于建筑房屋。由于同时期稻米生产也因天灾影响减产,台湾 地区也出台了粮食增产政策,并针对农地被大量转为建筑使用的问题,出台了限 制建设用地扩展的执行办法,开始限制优良农田转用。此外,城市郊区的农业及 绿带土地亦开始加强保护,以阻止都市漫无计划的蛙跃式发展并保存市郊优美的 风景与市民的呼吸空间等。 这一阶段的政策目标,仍然是“农地农有农用”。政策规定农地承购人必须 具备“自耕农资格”,确保优良农田可以掌握在农民手里继续农用。整体而言, 此阶段(尤其是在1995年以前),农地受到严格保护,农地变更使用难度很大。 (2)1990年代前后的“农地释出”政策 在第二阶段农地改革末期,即1990年前后,因应农工争地的社会问题,农 地释出支持工商业发展的议题逐渐浮现。 农地释出政策的出台背景,是工商产业发展对土地需求增加。1987年以后 台湾地区房地产市场交易热络,价格大幅增加,厂商取得土地成本增加,政府公 共建设用地取得成本也随之大幅飙涨。在1995年,政府应势出台了《农地释出 方案》。 农地释出方案的政策目标,是达成“促进国家土地资源之合理分配与有效利 用”、“维护农业生产环境之完整,以确保农业在生产、生活及生态之功能”,及 “符合社会公平原则,达成地利共享”。释出政策主要是在兼顾资源维护与景观意 象的基础上,采取阶段性方式进行总量监控办理。除释出土地要满足经济产业需 要外,更结合生产面、景观面与资源需求面,依循国土永续发展精神,进行土地 开发与资源维护工作。 当时估计农地释出数量之总监控量上限为25万公顷,惟仍将配合社会经济 之变迁,适时检讨修正。这个政策优先释出城市近郊的农地,允许农转非来提供 工商部门发展与公共建设之需求。另外,地利贫瘠、农业区位不佳、不适合耕作 的土地也可释出。具体做法如下:首先,为避免零星变更,须先规划配置并完成 76 Intemational Economic review
施，则是对因耕作面积小而无法实现规模经营的个别农户若已经交由其他农户代 为耕作，仍视为其自耕（也就可以继续享有农民应有的补贴与各项福利，目的是 鼓励放出农地，让有意经营者扩大耕作规模），从而鼓励农民合作经营；奖励家 庭农场一子继承并免课征遗产税；政府提供长期低息贷款来奖励扩大经营规模； 若为扩大经营规模的，则三七五耕地的地主可以将耕地收回自耕。 改革初期，随人口增加与工商服务业发展，都市及工商业用地也加速扩展， 结果是农地大量转用于建筑房屋。由于同时期稻米生产也因天灾影响减产，台湾 地区也出台了粮食增产政策，并针对农地被大量转为建筑使用的问题，出台了限 制建设用地扩展的执行办法，开始限制优良农田转用。此外，城市郊区的农业及 绿带土地亦开始加强保护，以阻止都市漫无计划的蛙跃式发展并保存市郊优美的 风景与市民的呼吸空间等。 这一阶段的政策目标，仍然是“农地农有农用”。政策规定农地承购人必须 具备“自耕农资格”，确保优良农田可以掌握在农民手里继续农用。整体而言， 此阶段（尤其是在1995年以前），农地受到严格保护，农地变更使用难度很大。 （2）1990年代前后的“农地释出”政策 在第二阶段农地改革末期，即1990年前后，因应农工争地的社会问题，农 地释出支持工商业发展的议题逐渐浮现。 农地释出政策的出台背景，是工商产业发展对土地需求增加。1987年以后， 台湾地区房地产市场交易热络，价格大幅增加，厂商取得土地成本增加，政府公 共建设用地取得成本也随之大幅飙涨。在1995年，政府应势出台了《农地释出 方案》。 农地释出方案的政策目标，是达成“促进国家土地资源之合理分配与有效利 用”、“维护农业生产环境之完整，以确保农业在生产、生活及生态之功能”，及 “符合社会公平原则，达成地利共享”。释出政策主要是在兼顾资源维护与景观意 象的基础上，采取阶段性方式进行总量监控办理。除释出土地要满足经济产业需 要外，更结合生产面、景观面与资源需求面，依循国土永续发展精神，进行土地 开发与资源维护工作。 当时估计农地释出数量之总监控量上限为25万公顷，惟仍将配合社会经济 之变迁，适时检讨修正。这个政策优先释出城市近郊的农地，允许农转非来提供 工商部门发展与公共建设之需求。另外，地利贫瘠、农业区位不佳、不适合耕作 的土地也可释出。具体做法如下：首先，为避免零星变更，须先规划配置并完成 International Economic Review 张孟秋 庄谷中 陶 然 76
台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 适当公共设施、环保设施及隔离绿带或隔离设施才能变更使用:其次,土地变更 使用利益应缴纳回馈金来减少变更使用后的暴利,同时避免农地炒作;最后,经 同意变更的农地,其内部公共设施由开发者负担。 3.第三阶段 (1)2000年的农地政策改革 然第一阶段农地改革确实达到了地权重新分配目标,但台湾地区传统的均 子继承制度却导致农场经营规模难以扩大,不仅无法与非农业部门竞争,更无法 与进口农产品竞争;加上工商业用地需求增加,农转非压力沉重。2000年开 始,台湾地区就大幅度修正了《农业发展条例》,成为数十年来农地政策最显著 的调整。 1990年代的台湾社会,面临着经济蓬勃发展及社会环境的剧烈变迁。在加入 世贸组织(WTO)前夕,台湾地区亦无法自外于全球化浪潮,农业经营也面临着 重大的转型挑战。过去仅限自耕农可以拥有耕地的方式已实施三十余年,不仅扩 大农场经营规模的目标未普遍实现,而且农业部门还日趋弱势。 在这种背景下,台湾地区对农地产权与农业经营的政策思维就从“农地农有 农用”转变为“落实农地农用”。具体而言,政府开始改变过去那种对农地所有 权人的资格限制,通过放开农地买卖等措施引进社会资金、技术来促进农业经营 现代化 是放宽农地自由买卖,以此活络农地产权交易,引进资本从事现代化农业 经营。政府开始允许任何自然人取得农地(即不再以是否具备“自耕能力”管制 农地产权归属),但一定要作农业使用;至于法人部分,允许农企业法人可有条 件取得农地来引进资本密集或技术密集产业,提升农业竞争力。为避免农企业法 人承受耕地后未作农业经营使用,政府规定了法人承受农地的条件:1)以农民 团体、农业试验研究机构及农企业为限;2)须提出经营利用计划,经审査符合 规定者,并加强管理明定包括;3)承受耕地不得擅自变更用途,违反规定者将 被处以罚款,并且不得再享受任何租税优惠。 是政府也开始放宽耕地分割的限制。2000年修法前,台湾地区耕地分割的 门槛规定颇高,要求“每宗耕地不得分割及移转为共有(继承者除外),共有耕 地分割后面积仍达五公顷,并经政府核准始得分割”。修法后,依据农业经营管 理需要、农业机械操作便利及灌溉排水设施最佳利用要求,政府放宽了耕地分割 限制。具体措施包括:1)取消每宗耕地不得移转为共有之规定。至于耕地如移 国际经济评论/2014年/第3期77
适当公共设施、环保设施及隔离绿带或隔离设施才能变更使用；其次，土地变更 使用利益应缴纳回馈金来减少变更使用后的暴利，同时避免农地炒作；最后，经 同意变更的农地，其内部公共设施由开发者负担。 3.第三阶段 （1）2000年的农地政策改革 虽然第一阶段农地改革确实达到了地权重新分配目标，但台湾地区传统的均 子继承制度却导致农场经营规模难以扩大，不仅无法与非农业部门竞争，更无法 与进口农产品竞争；加上工商业用地需求增加，农转非压力沉重。2000 年开 始，台湾地区就大幅度修正了《农业发展条例》，成为数十年来农地政策最显著 的调整。 1990年代的台湾社会，面临着经济蓬勃发展及社会环境的剧烈变迁。在加入 世贸组织（WTO）前夕，台湾地区亦无法自外于全球化浪潮，农业经营也面临着 重大的转型挑战。过去仅限自耕农可以拥有耕地的方式已实施三十余年，不仅扩 大农场经营规模的目标未普遍实现，而且农业部门还日趋弱势。 在这种背景下，台湾地区对农地产权与农业经营的政策思维就从“农地农有 农用”转变为“落实农地农用”。具体而言，政府开始改变过去那种对农地所有 权人的资格限制，通过放开农地买卖等措施引进社会资金、技术来促进农业经营 现代化。 一是放宽农地自由买卖，以此活络农地产权交易，引进资本从事现代化农业 经营。政府开始允许任何自然人取得农地（即不再以是否具备“自耕能力”管制 农地产权归属），但一定要作农业使用；至于法人部分，允许农企业法人可有条 件取得农地来引进资本密集或技术密集产业，提升农业竞争力。为避免农企业法 人承受耕地后未作农业经营使用，政府规定了法人承受农地的条件：1）以农民 团体、农业试验研究机构及农企业为限；2）须提出经营利用计划，经审查符合 规定者，并加强管理明定包括；3）承受耕地不得擅自变更用途，违反规定者将 被处以罚款，并且不得再享受任何租税优惠。 二是政府也开始放宽耕地分割的限制。2000年修法前，台湾地区耕地分割的 门槛规定颇高，要求“每宗耕地不得分割及移转为共有（继承者除外），共有耕 地分割后面积仍达五公顷，并经政府核准始得分割”。修法后，依据农业经营管 理需要、农业机械操作便利及灌溉排水设施最佳利用要求，政府放宽了耕地分割 限制。具体措施包括：1）取消每宗耕地不得移转为共有之规定。至于耕地如移 国际经济评论/2014 年/第 3 期 台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 77
张孟秋庄谷中陶然 转为共有,其产权之处分或衍生之产权纠纷处理则回归民法及相关法规规范办 理;2)每宗耕地分割后,每人所有面积达0.25公顷以上者就可以分割。此外, 增列多款不受最小分割面积限制之例外规定,例如因政府公共建设之开发有办理 耕地分割必要的情况 是在农地合理开发利用方面,明定为维护农业发展需要,主管机关应配合 国土计划之总体发展原则拟定农业用地需求总量及可变更农地数量,并进行定期 检讨。农业用地在划定或变更为非农业使用时应不影响农业生产环境之完整,并 先征得主管机关之同意。农业用地变更则应视其事业性质缴纳回馈金凹,拨交主 管机关所设置之农业发展基金,专供农业发展及农民福利之用。 四是允许有条件兴建农业设施或农舍。2000年农业发展条例修法前已取得之 农地可依修法前的建管法令建筑农舍:但是修法后取得的农地,申请兴建农舍的 条件极为严格。四在兴建方式上,可选择集村或个别兴建择一办理。原已持有的 农地或因继承或因共有耕地经分割而取得的农地,在放宽农地自由买卖后,仍得 依规定兴建农舍 五是活络农地租赁制度。为建立活络农地使用权的租赁制度,2000年农业发 展条例修正施行后新订的耕地租赁契约之租期、租金支付方式及耕地收回条件 等,都可以由出租人与承租人双方自行订定,不适用耕地三七五减租条例之规 定;租期届满后收回耕地时,出租人无须付给承租人补偿费,其目的是配合扩 大农场经营规模。 六是奖励农地农用税赋优惠。这主要是农地提供农民作农业使用者继续维持 田赋停征,不课征地价税,产权移转时也不课征土地増值税;继承或赠与时,可 以不征遗产税或赠与税。此外,农企进行农业经营亦不课征营业税。 冷台湾订有《农业用地变更回馈金拨缴及分配利用办法》,对于符合法律规定的农地变更使用之农 转非行为,规定必须依照变更使用面积之公告土地现值,缴纳回馈金。至于回馈金之比例,则依据变更 后之土地用途个别订定标准,该比率介于1%-15%之间。 [2]在法律条文明列新购农地上兴建农舍的许可条件包括:1)取得农业用地无自用农舍而需兴建 者,申请人以农民为限:2)农业用地确实供农业使用;3)农舍兴建满5年才可以移转:4)已申请兴建 农舍之农业用地不可重复申请。同时除明定农民资格条件之限制外,亦订定兴建农舍之“最高楼地板面 积、农舍建蔽率、容积率、最大基层建筑面积与高度”等规定 々因至于如何以“集村方式”兴建农舍之规范,则与上述在新购农地上兴建自用农舍之规范并行处 明确授权主管机关订定《奖励及协助集村兴建农舍办法》奖励及协助集村方式兴建农舍 当台湾的耕地三七五减租条例第17条规定,租佃双方解除三七五租约者,佃农有权向地主请求相 该耕地公告现值1/3价值的补偿 78 Intenational Economic review
转为共有，其产权之处分或衍生之产权纠纷处理则回归民法及相关法规规范办 理；2）每宗耕地分割后，每人所有面积达 0.25 公顷以上者就可以分割。此外， 增列多款不受最小分割面积限制之例外规定，例如因政府公共建设之开发有办理 耕地分割必要的情况。 三是在农地合理开发利用方面，明定为维护农业发展需要，主管机关应配合 国土计划之总体发展原则拟定农业用地需求总量及可变更农地数量，并进行定期 检讨。农业用地在划定或变更为非农业使用时应不影响农业生产环境之完整，并 先征得主管机关之同意。农业用地变更则应视其事业性质缴纳回馈金[1] ，拨交主 管机关所设置之农业发展基金，专供农业发展及农民福利之用。 四是允许有条件兴建农业设施或农舍。2000年农业发展条例修法前已取得之 农地可依修法前的建管法令建筑农舍；但是修法后取得的农地，申请兴建农舍的 条件极为严格。[2] 在兴建方式上，可选择集村[3] 或个别兴建择一办理。原已持有的 农地或因继承或因共有耕地经分割而取得的农地，在放宽农地自由买卖后，仍得 依规定兴建农舍。 五是活络农地租赁制度。为建立活络农地使用权的租赁制度，2000年农业发 展条例修正施行后新订的耕地租赁契约之租期、租金支付方式及耕地收回条件 等，都可以由出租人与承租人双方自行订定，不适用耕地三七五减租条例之规 定；租期届满后收回耕地时，出租人无须付给承租人补偿费[4] ，其目的是配合扩 大农场经营规模。 六是奖励农地农用税赋优惠。这主要是农地提供农民作农业使用者继续维持 田赋停征，不课征地价税，产权移转时也不课征土地增值税；继承或赠与时，可 以不征遗产税或赠与税。此外，农企进行农业经营亦不课征营业税。 [1] 台湾订有《农业用地变更回馈金拨缴及分配利用办法》，对于符合法律规定的农地变更使用之农 转非行为，规定必须依照变更使用面积之公告土地现值，缴纳回馈金。至于回馈金之比例，则依据变更 后之土地用途个别订定标准，该比率介于1%~15%之间。 [2] 在法律条文明列新购农地上兴建农舍的许可条件包括：1）取得农业用地无自用农舍而需兴建 者，申请人以农民为限；2）农业用地确实供农业使用；3）农舍兴建满5年才可以移转；4）已申请兴建 农舍之农业用地不可重复申请。同时除明定农民资格条件之限制外，亦订定兴建农舍之“最高楼地板面 积、农舍建蔽率、容积率、最大基层建筑面积与高度”等规定。 [3] 至于如何以“集村方式”兴建农舍之规范，则与上述在新购农地上兴建自用农舍之规范并行处 理，明确授权主管机关订定《奖励及协助集村兴建农舍办法》奖励及协助集村方式兴建农舍。 [4] 台湾的耕地三七五减租条例第17条规定，租佃双方解除三七五租约者，佃农有权向地主请求相 当于该耕地公告现值1/3价值的补偿。 International Economic Review 张孟秋 庄谷中 陶 然 78
台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 (2)台湾地区现阶段的农地政策 依据2005年台湾地区农业普查数据显示,农业产值占GDP的比例不及3%; 粮食自给率仅有31%(以热量计),呈现出部分产品不足、部分产品过剩情形 具体而言,小麦及饲料谷物依赖进口的比例高达95%,而民生农产(如稻米)的 生产却有过剩现象:在农地资源方面,适宜从事农业生产的耕地面积,约只有 82万公顷;全台约有75万农户,平均每户经营面积约1.1公顷,规模小且产销成 本高,农业所得占农户收入比例不到20%,绝大多数是兼业农;实际从事耕作的 农民平均年龄61岁,65岁以上者占43.6%,45岁以下者仅占97%。还出现了农 民年龄老化、知识水平相对较低、后继无人的问题。田 为突破困境,台湾地区于2008年出台“小地主大佃农”政策,目的是加强 活化农地利用效率、提高粮食安全库存量。此外,政府还进一步完善保护优良农 地措施,并开始推行农业经营专区与产销整合政策 “小地主大佃农”政策 该政策主要是通过租赁手段让无意从事耕作及年老农民手中的农地释放出 来,由政府协助有意农业经营者取得农地,扩大农场经营规模,并减少农地休 (废)耕或闲置,最后达到“建立老农退休机制,调整农民劳动力结构”及“促 进农业经营企业化,改善农业经营结构”之政策目标。 在执行上,该项政策采取“身份认定”措施,规定小地主是指持有农地之所 有权人且为自然人,而大佃农则指符合政府政策辅导资格条件且承租农地扩大经 营规模之自然人或农民组织,包括专业农民、组织型大佃农、产销班、农会、合 作社或农企业公司等。其中,农会也必须扮演农地租赁媒合与合同确保的角色 让无意继续耕作的小地主可将农地出租给大佃农扩大经营。在租赁年期条件上 则规定租期需至少3年以上;为确保租佃双方权利,采取了“一次付租、分年偿 还”方式,即小地主在签订租佃合同后马上可以从农会一次领取全部租金。这 样,一方面可以保证小地主的收益,另一方面大佃农只需按农作收成分期将租金 交还给农会以减轻付租压力。 至于辅导租赁之农地坐落区位条件,主要是以非都市土地耕地范围及都市计 划农业区范围且合法使用者为原则。其经营条件之规定如下:1)以辅导大佃农 从事扩大农地规模、经营企业化及提高竞争力之农粮、畜牧或农牧综合经营为 主;2)大佃农应优先考虑种植进口替代或出口扩张等无产销之虞之农作物;3) [数据源:农委会网站统计资料,hp/www.cou.gov.w/view.php?caid=8. 国际经济评论/2014年/第3期79
（2）台湾地区现阶段的农地政策 依据2005年台湾地区农业普查数据显示，农业产值占GDP的比例不及3%； 粮食自给率仅有 31%（以热量计），呈现出部分产品不足、部分产品过剩情形。 具体而言，小麦及饲料谷物依赖进口的比例高达95%，而民生农产（如稻米）的 生产却有过剩现象；在农地资源方面，适宜从事农业生产的耕地面积，约只有 82万公顷；全台约有75万农户，平均每户经营面积约1.1公顷，规模小且产销成 本高，农业所得占农户收入比例不到20%，绝大多数是兼业农；实际从事耕作的 农民平均年龄61岁，65岁以上者占43.6%，45岁以下者仅占9.7%。还出现了农 民年龄老化、知识水平相对较低、后继无人的问题。[1] 为突破困境，台湾地区于2008年出台“小地主大佃农”政策，目的是加强 活化农地利用效率、提高粮食安全库存量。此外，政府还进一步完善保护优良农 地措施，并开始推行农业经营专区与产销整合政策。 “小地主大佃农”政策 该政策主要是通过租赁手段让无意从事耕作及年老农民手中的农地释放出 来，由政府协助有意农业经营者取得农地，扩大农场经营规模，并减少农地休 （废）耕或闲置，最后达到“建立老农退休机制，调整农民劳动力结构”及“促 进农业经营企业化，改善农业经营结构”之政策目标。 在执行上，该项政策采取“身份认定”措施，规定小地主是指持有农地之所 有权人且为自然人，而大佃农则指符合政府政策辅导资格条件且承租农地扩大经 营规模之自然人或农民组织，包括专业农民、组织型大佃农、产销班、农会、合 作社或农企业公司等。其中，农会也必须扮演农地租赁媒合与合同确保的角色， 让无意继续耕作的小地主可将农地出租给大佃农扩大经营。在租赁年期条件上， 则规定租期需至少3年以上；为确保租佃双方权利，采取了“一次付租、分年偿 还”方式，即小地主在签订租佃合同后马上可以从农会一次领取全部租金。这 样，一方面可以保证小地主的收益，另一方面大佃农只需按农作收成分期将租金 交还给农会以减轻付租压力。 至于辅导租赁之农地坐落区位条件，主要是以非都市土地耕地范围及都市计 划农业区范围且合法使用者为原则。其经营条件之规定如下：1）以辅导大佃农 从事扩大农地规模、经营企业化及提高竞争力之农粮、畜牧或农牧综合经营为 主；2）大佃农应优先考虑种植进口替代或出口扩张等无产销之虞之农作物；3） [1] 数据源：农委会网站统计资料，http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=8. 国际经济评论/2014 年/第 3 期 台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 79
张孟秋庄谷中陶然 大佃农承租耕地不得申请休耕补助或平地造林。 截至2010年12月底,这一政策的执行成效显著。首先,出租农地之小地主 已经达到8518人。政府已选定30家农会辅导设立财务规划与咨询服务示范窗 口,提供老年农民财产规划咨询服务,并遴选18个示范户办理居家生活安全环 境改善计划,同时辅导176人参与退休老农生活辅导及经验传承示范计划:其 次,在承租农地方面,大佃农承租农地扩大经营规模者共731件,其中属农民团 体者共30件、专业农民者共701件。大佃农承租农地总面积达4083公顷,平均 经营规模8公顷(连同自营),比政策实施前平均农户农地面积1.1公顷高出约7 倍。大佃农平均年龄42岁,比起政策推行前实际从事耕作的农民的平均年龄62 岁,已具体显现引进青年农民之效果。而农会先代为垫支租金的总贷放金额也达 到15954.7万元。田 进一步完善保护优良农地的措施 长久以来,农业与非农业的土地利用竞争使农地农用的管制措施无法有效落 实。农工争地之工商业开发事件(如2010年7月发生苗栗大埔科学园区开发争议 事件)时有所闻。为加强农地保护,台湾开始研订优良农地保护方案,包括办理 农地资源利用总调查,建立农地分级管理制度,集中施政资源优先用于优良农 地;同时强化农地管理机制,规定在经济开发需要必须将农地变更为非农业用途」 时,应以整体规划为原则,禁绝零星开发,并从严检讨个别农地兴建农舍的规 定,杜绝商业化及休闲别墅型农舍。避免农地被无序转为建筑使用 推动农业经营专区与产销整合。农业经营专区计划的建置目的,是强调农业 发展与农地利用相结合,进行专区土地资源利用规划,同时配合中卫体系计划 达到管理制度化、生产条件标准化及运作集团化之目的。农业经营专区计划采取 由下而上原则,由农会辅导成立营运主体拟定经营计划书,送县(市)政府初 审,再由农委会核定后实施 农业经营专区计划内容包括环境维护、农地利用与管理、产销经营、组织整 合、人员训练五个方面,由政府与农会协助农民订定具体落实。农业经营专区分 为如下四个类型—特定农产专业区:包括稻米专业区、杂粮专业区、蔬果专业 区与花卉专业区;农业科技园区:包括综合性农业科技园区、特定作物农业科技 [参阅农委会网站,网址http://www.coa.gov.tw/show_indexphp 2]农业中卫体系指以农会、合作社等农民团体或农企业为中心经学体,其周边之农民团体或产销 班为卫 用垂直整合、水平扩张、同业与异业结盟等方式,将小农结合成为大农,以降低经营 品质量、稳定产品供需、提高产销效率及精准掌握市场需求,共同塑造竟争优势 80 International Economic review
大佃农承租耕地不得申请休耕补助或平地造林。 截至2010年12月底，这一政策的执行成效显著。首先，出租农地之小地主 已经达到 8518 人。政府已选定 30 家农会辅导设立财务规划与咨询服务示范窗 口，提供老年农民财产规划咨询服务，并遴选18个示范户办理居家生活安全环 境改善计划，同时辅导 176 人参与退休老农生活辅导及经验传承示范计划；其 次，在承租农地方面，大佃农承租农地扩大经营规模者共731件，其中属农民团 体者共30件、专业农民者共701件。大佃农承租农地总面积达4083公顷，平均 经营规模8公顷（连同自营），比政策实施前平均农户农地面积1.1公顷高出约7 倍。大佃农平均年龄42岁，比起政策推行前实际从事耕作的农民的平均年龄62 岁，已具体显现引进青年农民之效果。而农会先代为垫支租金的总贷放金额也达 到15954.7万元。[1] 进一步完善保护优良农地的措施 长久以来，农业与非农业的土地利用竞争使农地农用的管制措施无法有效落 实。农工争地之工商业开发事件（如2010年7月发生苗栗大埔科学园区开发争议 事件）时有所闻。为加强农地保护，台湾开始研订优良农地保护方案，包括办理 农地资源利用总调查，建立农地分级管理制度，集中施政资源优先用于优良农 地；同时强化农地管理机制，规定在经济开发需要必须将农地变更为非农业用途 时，应以整体规划为原则，禁绝零星开发，并从严检讨个别农地兴建农舍的规 定，杜绝商业化及休闲别墅型农舍。避免农地被无序转为建筑使用。 推动农业经营专区与产销整合。农业经营专区计划的建置目的，是强调农业 发展与农地利用相结合，进行专区土地资源利用规划，同时配合中卫体系计划[2] 达到管理制度化、生产条件标准化及运作集团化之目的。农业经营专区计划采取 由下而上原则，由农会辅导成立营运主体拟定经营计划书，送县（市）政府初 审，再由农委会核定后实施。 农业经营专区计划内容包括环境维护、农地利用与管理、产销经营、组织整 合、人员训练五个方面，由政府与农会协助农民订定具体落实。农业经营专区分 为如下四个类型——特定农产专业区：包括稻米专业区、杂粮专业区、蔬果专业 区与花卉专业区；农业科技园区：包括综合性农业科技园区、特定作物农业科技 [1] 参阅农委会网站，网址：http://www.coa.gov.tw/show_index.php。 [2] 农业中卫体系指以农会、合作社等农民团体或农企业为中心经学体，其周边之农民团体或产销 班为卫星农场，运用垂直整合、水平扩张、同业与异业结盟等方式，将小农结合成为大农，以降低经营 成本、改进产品质量、稳定产品供需、提高产销效率及精准掌握市场需求，共同塑造竞争优势。 International Economic Review 张孟秋 庄谷中 陶 然 80
台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 园区;农产品物流专区:包括产地物流专区与市场物流专区;休闲农业区:包括 自然休闲农业区、人文休闲农业区与主题休闲农业区。 另外,台湾地区还出台了农业产销体系整合的构想。在农业经营专区内,除 通过小地主大佃农计划扩大农场经营规模外,还通过建立农业中卫体系,进行市 场调査、设计、创新研发、加工、物流、品牌及营销推广等活动,为专区农民及 大佃农开拓市场,增加产业附加值,达到激发农民维护优良农地,促进农地资源 有效利用的目的 (二)台湾地区农地政策评析 台湾地区农地政策演变小结 总结来看,台湾地区光复初期百废待举,社会贫富落差悬殊,农地问题主要 在于产权分配不均,农地政策则聚焦在解决土地分配问题。第一阶段的农地改 革,确实助推了台湾地区的经济奇迹。而自1960年代起开始推行的大规模农地 重划事业,则为1980年代起推动的第二阶段农地改革,扩大农场经营规模,推 动机械化耕作、委托代耕与合作经营等措施奠立了坚实基础。1990年代,台湾 地区农工争地矛盾加深。政府适时调整土地资源配置,推出“农地释出方案”, 以“合理配置、有效管理”的总量管制概念适时释出部分农地来满足非农业部门 使用之土地需求。但农工竞地的矛盾,包括违法使用情况依然严重。2000年 后,为应对经贸自由化,台湾地区开始调整农业产业结构,大幅度修正“农业发 展条例”,农地利用型态发生重大改变。由于农地产权加速细碎、转用压力更为 沉重。2008年后小地主大佃农政策的出台,就说明了有效改革可能带来的收益。 现阶段台湾地区的农地政策着力于农场结构的改变,以小地主大佃农政策 采取租赁手段希望达成“扩大农业经营规模”之效益:通过农业经营专区的设 置,让区内农民建立维护农地资源与农地农用的共识;同时,小地主大佃农带来 的经营规模扩大,有助于引进青年农民或组织以及其他经营者进入农业,提升了 农业人力素质;而经由协助农民组织建构中卫体系,让生产规划更贴近市场需 求,建立制度化与企业性的营销管道,也让经营者能获取稳定且合理的收入。上 述政策若能切实落实,台湾地区未来农业的模式将表现为富庶繁荣的专区经营 2.台湾地区农地政策的几个教训 虽然自1949年以来台湾地区适时出台的一连串农业政策助推了其发展,但 总体来看,其农业仍然是小农型态,经营生产成本高,缺乏规模经济效益,更无 法与国际大规模、高效率、低生产成本的农产品生产竞争 国际经济评论/2014年/第3期81
园区；农产品物流专区：包括产地物流专区与市场物流专区；休闲农业区：包括 自然休闲农业区、人文休闲农业区与主题休闲农业区。 另外，台湾地区还出台了农业产销体系整合的构想。在农业经营专区内，除 通过小地主大佃农计划扩大农场经营规模外，还通过建立农业中卫体系，进行市 场调查、设计、创新研发、加工、物流、品牌及营销推广等活动，为专区农民及 大佃农开拓市场，增加产业附加值，达到激发农民维护优良农地，促进农地资源 有效利用的目的。 （二）台湾地区农地政策评析 1.台湾地区农地政策演变小结 总结来看，台湾地区光复初期百废待举，社会贫富落差悬殊，农地问题主要 在于产权分配不均，农地政策则聚焦在解决土地分配问题。第一阶段的农地改 革，确实助推了台湾地区的经济奇迹。而自1960年代起开始推行的大规模农地 重划事业，则为1980年代起推动的第二阶段农地改革，扩大农场经营规模，推 动机械化耕作、委托代耕与合作经营等措施奠立了坚实基础。1990年代，台湾 地区农工争地矛盾加深。政府适时调整土地资源配置，推出“农地释出方案”， 以“合理配置、有效管理”的总量管制概念适时释出部分农地来满足非农业部门 使用之土地需求。但农工竞地的矛盾，包括违法使用情况依然严重。 2000 年 后，为应对经贸自由化，台湾地区开始调整农业产业结构，大幅度修正“农业发 展条例”，农地利用型态发生重大改变。由于农地产权加速细碎、转用压力更为 沉重。2008年后小地主大佃农政策的出台，就说明了有效改革可能带来的收益。 现阶段台湾地区的农地政策着力于农场结构的改变，以小地主大佃农政策， 采取租赁手段希望达成“扩大农业经营规模”之效益；通过农业经营专区的设 置，让区内农民建立维护农地资源与农地农用的共识；同时，小地主大佃农带来 的经营规模扩大，有助于引进青年农民或组织以及其他经营者进入农业，提升了 农业人力素质；而经由协助农民组织建构中卫体系，让生产规划更贴近市场需 求，建立制度化与企业性的营销管道，也让经营者能获取稳定且合理的收入。上 述政策若能切实落实，台湾地区未来农业的模式将表现为富庶繁荣的专区经营。 2.台湾地区农地政策的几个教训 虽然自1949年以来台湾地区适时出台的一连串农业政策助推了其发展，但 总体来看，其农业仍然是小农型态，经营生产成本高，缺乏规模经济效益，更无 法与国际大规模、高效率、低生产成本的农产品生产竞争。 国际经济评论/2014 年/第 3 期 台湾地区的农地政策及其对大陆农地政策改革的借鉴 81