态期罴集市围阶及其居臣研究,a收 文章编号:1009-6000(2011100008-06 中图分类号:F293文献标识码:A 作者简介蒋贵凰(1982-),女,北京城市学院讲师博士,主要研究方向:城市管理与城镇 发展.信息管理与知识管理等 宋迎昌(1965-).男,中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员,博士生导师.主要 研究方向:城市规划,城镇发展,城市管理等 中国城市贫困状况分析及反贫困对 策 Urban Poverty and Anti-poverty Policy in China 蒋贵凰宋迎昌 JIANG Gui-huang SONG Yin-chan 摘要: 随着城市贫困人口的增加和城市贫富差距的拉大,城市贫困问题已备受关注。基于统计数据 测算,我国目前城市合理的贫困线大约在人均年收入7500~8500元之间,贫困人口数大约为 5000万人,是目前低保标准和受保人数的2倍左右,受到区域经济差异的影响,其中东部地 区贫困人口比重最低,东北地区和西部地区贫困人口比重较高。研究深刻分析了城市贫困问题 产生的根源,依照我国国情提出城市贫困监测、城市经济发展.收入分配机制改革、社会保障 体系完善、人力资本投资及反贫困路径的拓展等多方面反贫困的对策建议 关键词 城市贫困:贫困标准:反贫困对策 Abstract: With the increase of the urban poverty and the widening gap between the urban rich and the poor, urban poverty has become a cause for concern. Based on statistical data, the paper estimates that Chinas current urban poverty line should between about 7500-8500 Yuan per capita income and the poor ulation may reach 50,000,000, about 2 times the current minimum standard and the number of insured. By the impact of regional economic disparities, the proportion of poor people is lowest in eastern, and igher in northeastern and western regions. The study provides analysis of the root causes of urban poverty, and brings forward some strategic choices to release the urban poverty in China according to our national conditions. At last, it proposes some specific countermeasures from the aspects of poverty monitoring urban economic development, reform me distribution system, further construction of the social security system, human capital investment increase and expansion of the path of anti-poverty, etc ey words: urban poverty; poverty standards; anti-poverty policy 1城市贫困的概念 相对贫困人口,有些国家把低于平均 根据人们对贫困的不同理解,贫收入40%的人归为相对贫困人群 困可分为绝对贫困和相对贫困.绝对 无论是绝对贫困还是相对贫困 贫困通常指最低基本生活没有得到保都反映了缺乏足够收入来维持一种社 证,温饱问题尚未解决的生存性贫困.会认可的生活标准的状态,工业革命 相对贫困是指温饱问题虽已得到基本以来,随着科学技术的发展和各国城 解决,但生活水平仍低于社会公认的镇化进程的加快,尤其是发展中国家 基本生活水平,世界银行将收入少于的快速城镇化使得城市贫困问题逐渐 平均收入的三分之一的社会成员视为成为世界性的突出的社会问题。在 C199480现代城市研究20119cJournalElectronicPublishinghouse.Allrightsreserved.htp/www.cnki.net
本期聚焦：城市贫困阶层及其聚居区研究 FOCUS:THE STUDY OF URBAN POVERTY AND POVERTY NEIGHBORHOODS 文章编号：1009-6000(2011)10-0008-06 中图分类号：F293 文献标识码：A 作者简介：蒋贵凰（1982－），女，北京城市学院讲师，博士，主要研究方向：城市管理与城镇 发展，信息管理与知识管理等； 宋迎昌（1965－），男，中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员，博士生导师，主要 研究方向：城市规划，城镇发展，城市管理等。 中国城市贫困状况分析及反贫困对 策 Urban Poverty and Anti-poverty Policy in China 蒋贵凰 宋迎昌 JIANG Gui-huang SONG Yin-chang 摘要: 随着城市贫困人口的增加和城市贫富差距的拉大，城市贫困问题已备受关注。基于统计数据 测算，我国目前城市合理的贫困线大约在人均年收入 7500 ～ 8500 元之间，贫困人口数大约为 5000 万人，是目前低保标准和受保人数的 2 倍左右。受到区域经济差异的影响，其中东部地 区贫困人口比重最低，东北地区和西部地区贫困人口比重较高。研究深刻分析了城市贫困问题 产生的根源，依照我国国情提出城市贫困监测、城市经济发展、收入分配机制改革、社会保障 体系完善、人力资本投资及反贫困路径的拓展等多方面反贫困的对策建议。 关键词 : 城市贫困；贫困标准；反贫困对策 Abstract:With the increase of the urban poverty and the widening gap between the urban rich and the poor, urban poverty has become a cause for concern. Based on statistical data, the paper estimates that China's current urban poverty line should between about 7500-8500 Yuan per capita income and the poor population may reach 50,000,000, about 2 times the current minimum standard and the number of insured. By the impact of regional economic disparities, the proportion of poor people is lowest in eastern, and higher in northeastern and western regions. The study provides analysis of the root causes of urban poverty, and brings forward some strategic choices to release the urban poverty in China according to our national conditions. At last, it proposes some specific countermeasures from the aspects of poverty monitoring, urban economic development, reform of income distribution system, further construction of the social security system, human capital investment increase and expansion of the path of anti-poverty, etc. Key words: urban poverty; poverty standards; anti-poverty policy 1 城市贫困的概念 根据人们对贫困的不同理解，贫 困可分为绝对贫困和相对贫困。绝对 贫困通常指最低基本生活没有得到保 证，温饱问题尚未解决的生存性贫困。 相对贫困是指温饱问题虽已得到基本 解决，但生活水平仍低于社会公认的 基本生活水平。世界银行将收入少于 平均收入的三分之一的社会成员视为 相对贫困人口，有些国家把低于平均 收入 40％的人归为相对贫困人群。 无论是绝对贫困还是相对贫困， 都反映了缺乏足够收入来维持一种社 会认可的生活标准的状态。工业革命 以来，随着科学技术的发展和各国城 镇化进程的加快，尤其是发展中国家 的快速城镇化使得城市贫困问题逐渐 成为世界性的突出的社会问题。在 现代城市研究 2011.10
中国城市贫图状况分析及反贫困对算4 这一过程中,人们对贫困的理解也逐贫富差距的不断扩大使越来越多的城的比重约为8%,这一数据至今仍被 步扩展和深入,从最初基于单纯物质市人口陷入相对贫困之中 多处引用,但究竟目前中国城市贫困 畴逐渐扩展到一个涉及社会.文化 从目前中国城市贫困人口的构成人口规模到底有多大?由于标准的缺 政治、教育、风险、健康等领域的综来看,除了无劳动能力.无收人来乏,自上而下的专项调查也尚未开展 合范畴:从“缺乏”的角度逐步扩展源和无法定抚养人的三无人员因此对这一问题始终没有准确的答案 到社会排斥,社会权利”.“能力、构成的特殊人群外,城市贫困群体主 对城市贫困人口的估算,离不 社会地位等多种角度的综合,城要来自国有企业改革和产业调整失业开贫困线和贫困测算方法的确立.目 市贫困不仅指贫困者的全部收入难以的群体资源枯竭型城市具有正常劳前对贫困测算的方法很多,总体而言 维持基本生存的需求,而且还包括经动能力的居民、退休较早仅依赖退休测算方法主要包括比例法.绝对值法 济、社会、文化乃至肉体和精神等各金生活的老年人、流入城市的部分农恩格尔系数法数学模型与调查法(线 个方面的匮乏 村人口城市居民中老、弱.病.残.孤.性支出系统模型ELES法).基本需求 城市贫困是伴随着城镇化进程的寡等传统贫困群体所占比例缩小,贫法.基期固定法.马丁法.因子分析 推进、产业结构的调整、城乡人口的困人口主体主要是由于结构变迁催生法等.各测算方法的具体含义如表1 迁移和贫富差距的不断扩大而产生的.的下岗、失业等新贫困层。这些城市所示 从表面看,贫困是由于收入低,而难贫困人口往往收入水平低,营养条件 按照2010年《中国统计年鉴》数 以满足起码的生活水平,缺乏物质和差,住房条件简陋,难以应对教育和据,中国截至2009年底的城镇人口数 服务,从而不具备与他人相同的权利医疗支出.即使一些人享受到低保金,为62186万人,城镇居民人均可支配 去选择健康、长寿,自由和体面的生活,但低保金根本无法弥补日常支出的不收入为17175元,其中,东部地区较高 受到社会排斥,但深层原因是缺乏手足,城市贫困问题直接影响到城市的中西部和东北地区城镇居民可支配收 段、能力以及机会 稳定,若不采取有效措施应对,将对入大体相当.具体数据如表2所示 城市的进一步发展造成巨大障碍 由于中国提供低保的资金有限 2中国城市贫困问题的由来 因此贫困家庭享受低保的条件比较苛 在1990年以前,中国的贫困问3中国城市贫困状况估算 刻,且标准线较低,所以城市贫困人 题主要体现为农村贫困,城市贫困人 对贫困界定的国际标准是1990口应远大于享受低保的人数。从国家 口相对较少,但随着城市经济和社会年由世界银行根据对发展中国家贫困统计局、民政部和一些地方政府开展 的发展.城市贫困人口自20世纪90状况的研究,提出的370美元,即1的调研情况看,城市贫困人口通常是 年代后呈现出不断上升的趋势,特别天约1美元,目前国际标准大约为每享受低保人数的2倍之多,比例大约 是1997年经济结构的调整和国有企业天1.25美元,中国在对1986年确定在7.5%-8.7%之间。根据2010年 的改革造成的下岗和失业”问人均年纯收入206元为农村贫困线的《中国统计年鉴》数据,以8%的比例 题,加上社会保障体系的缺乏,加速基础上,逐年根据物价指数对其微调.采用比例法计算,目前中国城镇贫困 了城市贫困的恶化,使其也成为中国2008年底至2009年初,调整为1196口大约为5000万人,但不同区域的 贫困问题的重要方面。20世纪末,为元,并预计2011年中国将把农村贫困贫困线及贫困人口会因经济水平的差 使经济能够保持怏速.高水平的增长,标准上调到人均年纯收入1500元 异而有所不同.为此,需要根据不同 全力推进城镇化成为中国未来发展的 相对于农村贫困,城市贫困缺区域的数据.采取绝对值法和恩格尔 重大战略决策。然而城市产业的发展.乏统一标准,通常采用相对贫困的概系数法测算城镇合理的贫困线,并将 经济结构的调整、经济体制的改革却念,即城市居民中一定比例的最低收目前中国各地区平均低保标准和享受 又引发了许多新的经济和社会矛盾.入人口.借鉴中国社科院社会学所朱低保的人数作为参考标准,估算中国 物价的不断上涨、社会保障措施的不庆芳的估算,中国的城市贫困人口有各地区的城镇贫困人口数,测算的结 力、房价的频频攀升、就业形势的严峻、3100多万,占当时中国城镇人口总数果如表3所示 C1994-2013 China academic journal electronic publishing house. All rights reserved.htp/w201.现代城市研究
中国城市贫困状况分析及反贫困对策 蒋贵凰 宋迎昌 这一过程中，人们对贫困的理解也逐 步扩展和深入，从最初基于单纯物质 范畴逐渐扩展到一个涉及社会、文化、 政治、教育、风险、健康等领域的综 合范畴；从“缺乏”的角度逐步扩展 到“社会排斥”、“社会权利”、“能力”、 “社会地位”等多种角度的综合。城 市贫困不仅指贫困者的全部收入难以 维持基本生存的需求，而且还包括经 济、社会、文化乃至肉体和精神等各 个方面的匮乏。 城市贫困是伴随着城镇化进程的 推进、产业结构的调整、城乡人口的 迁移和贫富差距的不断扩大而产生的。 从表面看，贫困是由于收入低，而难 以满足起码的生活水平，缺乏物质和 服务，从而不具备与他人相同的权利 去选择健康、长寿、自由和体面的生活， 受到社会排斥，但深层原因是缺乏手 段、能力以及机会。 2 中国城市贫困问题的由来 在 1990 年以前，中国的贫困问 题主要体现为农村贫困，城市贫困人 口相对较少，但随着城市经济和社会 的发展，城市贫困人口自 20 世纪 90 年代后呈现出不断上升的趋势，特别 是 1997 年经济结构的调整和国有企业 的改革造成的“下岗”和“失业”问 题，加上社会保障体系的缺乏，加速 了城市贫困的恶化，使其也成为中国 贫困问题的重要方面。20 世纪末，为 使经济能够保持快速、高水平的增长， 全力推进城镇化成为中国未来发展的 重大战略决策。然而城市产业的发展、 经济结构的调整、经济体制的改革却 又引发了许多新的经济和社会矛盾。 物价的不断上涨、社会保障措施的不 力、房价的频频攀升、就业形势的严峻、 贫富差距的不断扩大使越来越多的城 市人口陷入相对贫困之中。 从目前中国城市贫困人口的构成 来看，除了“无劳动能力、无收人来 源和无法定抚养人”的“三无”人员 构成的特殊人群外，城市贫困群体主 要来自国有企业改革和产业调整失业 的群体、资源枯竭型城市具有正常劳 动能力的居民、退休较早仅依赖退休 金生活的老年人、流入城市的部分农 村人口；城市居民中老、弱、病、残、孤、 寡等传统贫困群体所占比例缩小，贫 困人口主体主要是由于结构变迁催生 的下岗、失业等新贫困层。这些城市 贫困人口往往收入水平低，营养条件 差，住房条件简陋，难以应对教育和 医疗支出。即使一些人享受到低保金， 但低保金根本无法弥补日常支出的不 足。城市贫困问题直接影响到城市的 稳定，若不采取有效措施应对，将对 城市的进一步发展造成巨大障碍。 3 中国城市贫困状况估算 对贫困界定的国际标准是 1990 年由世界银行根据对发展中国家贫困 状况的研究，提出的 370 美元，即 1 天约 1 美元，目前国际标准大约为每 天 1.25 美元。中国在对 1986 年确定 人均年纯收入 206 元为农村贫困线的 基础上，逐年根据物价指数对其微调， 2008 年底至 2009 年初，调整为 1196 元，并预计 2011 年中国将把农村贫困 标准上调到人均年纯收入 1500 元。 相对于农村贫困，城市贫困缺 乏统一标准，通常采用相对贫困的概 念，即城市居民中一定比例的最低收 入人口。借鉴中国社科院社会学所朱 庆芳的估算，中国的城市贫困人口有 3100 多万，占当时中国城镇人口总数 的比重约为 8%，这一数据至今仍被 多处引用。但究竟目前中国城市贫困 人口规模到底有多大？由于标准的缺 乏，自上而下的专项调查也尚未开展， 因此对这一问题始终没有准确的答案。 对城市贫困人口的估算，离不 开贫困线和贫困测算方法的确立。目 前对贫困测算的方法很多，总体而言 测算方法主要包括比例法、绝对值法、 恩格尔系数法、数学模型与调查法（线 性支出系统模型 E L E S 法）、基本需求 法、基期固定法、马丁法、因子分析 法等。各测算方法的具体含义如表 1 所示。 按照 2010 年《中国统计年鉴》数 据，中国截至 2009 年底的城镇人口数 为 62186 万人，城镇居民人均可支配 收入为 17175 元，其中，东部地区较高， 中西部和东北地区城镇居民可支配收 入大体相当。具体数据如表 2 所示。 由于中国提供低保的资金有限， 因此贫困家庭享受低保的条件比较苛 刻，且标准线较低，所以城市贫困人 口应远大于享受低保的人数。从国家 统计局、民政部和一些地方政府开展 的调研情况看，城市贫困人口通常是 享受低保人数的 2 倍之多，比例大约 在 7.5％～ 8.7％之间。根据 2010 年 《中国统计年鉴》数据，以 8％的比例， 采用比例法计算，目前中国城镇贫困 人口大约为 5000 万人。但不同区域的 贫困线及贫困人口会因经济水平的差 异而有所不同。为此，需要根据不同 区域的数据，采取绝对值法和恩格尔 系数法测算城镇合理的贫困线，并将 目前中国各地区平均低保标准和享受 低保的人数作为参考标准，估算中国 各地区的城镇贫困人口数，测算的结 果如表 3 所示。 2011.10 现代城市研究
态期罴集市围阶及其居臣研究,a收 表1常用的贫困线的测算方法 测算方法 比列的最低收入居民确定为贫困人口,他们的人均可支配收入上限为贫困线.通常这一比列为5%或10% 绝对值法 将一个国家或地区的居民平均水平可支配收入的50%或60%作为这个国家或地区的贫困线 恩格尔系数法 联合国粮农组织曾提出恩格尔系数59%以上为贫困.按照这一标准,可以满足最低生活需求的饮食费用除以59%做为 贫困线 数学模型与调查法采用反映消费者行为的线性支出系统数学模型.根据对居民可支配收入,食品、衣着等八大类消费支出调查数据,计 算出居民维持基本消费的所需费用做为贫困线 基本需求法用各生活必需品的最低需求量乘以市场单价做为贫因线 基期固定法 用多种方法综合测算出某一时期的贫困线做为基期贫困线,再以3~5年为一个周期.用价格指数来对贫困线进行计算 马丁法 先根据能够满足一定能量摄入的食物组合测算出食品贫困线.然后分别加上最高或最低的非食品贫困线做为最高贫困 线和最低贫困线 因子分析法 通过综合分析收入,消费,生育、健康、文化和宏微观经济指标来确定贫困线. 上述绝对值法是以城镇居民人均 22009年各地区人口分布及居民收入和消费支出状况 支配收入的50%作为贫困线,恩格 全国总计东部地区中部地区西部地区东北地区 尔系数法,是将2009年底城镇居民消 总人口(万人) 3347448442356043854410884 费结构中平均每人食品支出做为最低 城镇人口(万人 621862744615047135036190 城镇居民人均可支配收入元)1717520953143671421314324 生活需求费用,除以59%所得,计算 城镇平均每人消费性支出(元)1226514620100311064211129 结果显示出中国合理的城镇贫困线在 城镇平均每人食品支出(元)44795173377441114025 城镇平均每人衣着支出(元)1284 1170123613 7500元到8500元之间 城镇平均每人居住支出(元)1229143410789891231 从表3的数据还可以看出,若 据来源:根据《中国统计年鉴》(2010)整理, 以低保标准作为绝对贫困线,享受 低保的绝对贫困人口在东北地区所占 社会结构和国家制度安排的影响.中 比例最高,约6.35%:其次是西部4中国城市贫困问题产生的根源 观层面看受到单位.家庭和社会化组 中国城市贫困备受关注,主要织供给的社会资源的影响,这些都与 地区,为5.91%:再其次是中部地 是从中国国有企业改革、产业结构调国家的经济体制和制度政策相关,近 区.为5.12%:而东部地区最低,仅 整、一些资源性城市逐渐枯竭,造成20年中出现的企业改制下岗.疾病缺 占1.28%.可见,经济越发达的地区 绝对贫困人口越少,因此发展经济是 大量失业人群开始的.但从城市贫困乏医疗保险.老人缺乏养老保险.城 减少绝对贫困最有效的路径,考虑到口问题长期存在,且形势严峻的深市拆迁矛盾,失地农民就业难等多种 这种区域差异造成贫困人口比重的不层原因来看.其根源来自于制度与政造成贫困产生的现象无一不与政企 策、教育、就业、医疗等多个方面 的制度政策关联。在中国实施社会 同.结合比例法估算,东部地区城镇 4.1制度与政策方面 主义市场经济体制的环境下,贫困人 贫困人口大约756万人,中部1657万 人,西部1717万人,东北地区845万人 从宏观层面看城市贫困状况受到群始终处于资源缺乏和无发言权的状 表3不同方法测算的城镇贫困线及贫困人口数 全国总计东部地区中部地区西部地区东北地区 绝对值法测算的城镇贫困线(元/年·人 按恩格尔系数法测算的城镇贫困线(元/年·人)75918768639669686822 城镇平均低保标准(元/年·人) 3980 城镇享受低保人数(万人 2311 低保人数占城镇居民比重(%) 3.721.285.125.916.35 比例法与区域差异相结合的城镇贫困人口数(万人)4975756 16571717 数据来源:根据《中国统计年鉴)(2010)及民政部2010年的统计数据计算 C199410现代市研究20119cJournalElectronicPublishinghouse.Allrightsreserved.htp/www.cnki.net
本期聚焦：城市贫困阶层及其聚居区研究 FOCUS:THE STUDY OF URBAN POVERTY AND POVERTY NEIGHBORHOODS 上述绝对值法是以城镇居民人均 可支配收入的 50％作为贫困线，恩格 尔系数法，是将 2009 年底城镇居民消 费结构中平均每人食品支出做为最低 生活需求费用，除以 59％所得。计算 结果显示出中国合理的城镇贫困线在 7500 元到 8500 元之间。 从表 3 的数据还可以看出，若 以低保标准作为绝对贫困线，享受 低保的绝对贫困人口在东北地区所占 比例最高，约 6.35%；其次是西部 地区，为 5.91%；再其次是中部地 区，为 5.12%；而东部地区最低，仅 占 1.28%。可见，经济越发达的地区， 绝对贫困人口越少，因此发展经济是 减少绝对贫困最有效的路径。考虑到 这种区域差异造成贫困人口比重的不 同，结合比例法估算，东部地区城镇 贫困人口大约 756 万人，中部 1657 万 人，西部 1717 万人，东北地区 845 万人。 4 中国城市贫困问题产生的根源 中国城市贫困备受关注，主要 是从中国国有企业改革、产业结构调 整、一些资源性城市逐渐枯竭，造成 大量失业人群开始的。但从城市贫困 人口问题长期存在，且形势严峻的深 层原因来看，其根源来自于制度与政 策、教育、就业、医疗等多个方面。 4.1 制度与政策方面 从宏观层面看城市贫困状况受到 社会结构和国家制度安排的影响，中 观层面看受到单位、家庭和社会化组 织供给的社会资源的影响，这些都与 国家的经济体制和制度政策相关。近 20 年中出现的企业改制下岗、疾病缺 乏医疗保险、老人缺乏养老保险、城 市拆迁矛盾、失地农民就业难等多种 造成贫困产生的现象无一不与政企 的制度政策关联。在中国实施社会 主义市场经济体制的环境下，贫困人 群始终处于资源缺乏和无发言权的状 表2 2009年各地区人口分布及居民收入和消费支出状况 全国总计 东部地区 中部地区 西部地区 东北地区 总人口（万人） 133474 48442 35604 38544 10884 城镇人口（万人） 62186 27446 15047 13503 6190 城镇居民人均可支配收入(元) 17175 20953 14367 14213 14324 城镇平均每人消费性支出(元) 12265 14620 10031 10642 11129 城镇平均每人食品支出(元) 4479 5173 3774 4111 4025 城镇平均每人衣着支出(元) 1284 1349 1170 1236 1378 城镇平均每人居住支出(元) 1229 1434 1078 989 1231 数据来源：根据《中国统计年鉴》（2010）整理。 表3 不同方法测算的城镇贫困线及贫困人口数 全国总计 东部地区 中部地区 西部地区 东北地区 按绝对值法测算的城镇贫困线(元/年·人) 8588 10477 7184 7107 7162 按恩格尔系数法测算的城镇贫困线(元/年·人) 7591 8768 6396 6968 6822 城镇平均低保标准（元/年·人） 3014 4592 3783 3254 3980 城镇享受低保人数（万人） 2311 350 770 798 393 低保人数占城镇居民比重（%） 3.72 1.28 5.12 5.91 6.35 比例法与区域差异相结合的城镇贫困人口数（万人）4975 756 1657 1717 845 数据来源：根据《中国统计年鉴》（2010）及民政部2010年的统计数据计算。 表1 常用的贫困线的测算方法 测算方法 具体含义 比例法 将一定比列的最低收入居民确定为贫困人口，他们的人均可支配收入上限为贫困线，通常这一比列为5%或10%。 绝对值法 将一个国家或地区的居民平均水平可支配收入的 50%或 60%作为这个国家或地区的贫困线。 恩格尔系数法 联合国粮农组织曾提出恩格尔系数59%以上为贫困，按照这一标准，可以满足最低生活需求的饮食费用除以59%做为 贫困线。 数学模型与调查法 采用反映消费者行为的线性支出系统数学模型，根据对居民可支配收入、食品、衣着等八大类消费支出调查数据，计 算出居民维持基本消费的所需费用做为贫困线。 基本需求法 用各生活必需品的最低需求量乘以市场单价做为贫困线。 基期固定法 用多种方法综合测算出某一时期的贫困线做为基期贫困线，再以3～5年为一个周期，用价格指数来对贫困线进行计算 和修正。 马丁法 先根据能够满足一定能量摄入的食物组合测算出食品贫困线，然后分别加上最高或最低的非食品贫困线做为最高贫困 线和最低贫困线。 因子分析法 通过综合分析收入、消费、生育、健康、文化和宏微观经济指标来确定贫困线。 10 现代城市研究 2011.10
中国城市贫图状况分析及反贫困对算4 这种状态的背后反映出的是中国迅速增长的教育支出使很多家庭因教就业打击,促使这些人群容易形成丧 入分配制度和福利政策的不合理及致贫,调查中一些家庭的教育支出占失工作动机,听天由命,依赖低保的失 制度保障体系的缺乏.由于中国收入消费支出的比例已高达30%之多,而能”文化,这对城市反贫困造成了新 分配制度和福利政策在贫富之间和行对于原本贫困的家庭来说,大学1万的挑战 业之间存在不公平的现象,造成中国多元1年的学费和城市高额的生活费44医疗方面 近十几年来贫富差距不断扩大,穷人使得子女享受高等教育更是难上加难 城市贫困人口普遍存在着就业难 收入不变,相对收入更低,富人收入尽管国家已对城市低保家庭子女给予生活难住房难医疗难.子女教育 大幅提高,从而产生穷人更穷富人更了一定的教育补贴,但主要限于一定难和法律救助难等六难现象。其 富的局面。根据世界银行的测算,欧学杂费的减免,而这些费用在教育费中医疗难是主要困难之一,在民政部 洲与日本的基尼系数”大多在0.24用总支出中的比例正逐渐下降,且享的一项调查中,64.9%的低保家庭 和0.36之间,而中国2009年的基受补贴的政策也比较苛刻教育负担中就有一个或一个以上的慢性病或大 尼系数为0.47,目前已达0.5.中繁重使贫困家庭不得不放弃受教育的病病人,医疗费用高使很多非贫困家 国的贫富差距之大,财富分配不均机会,因此,贫困家庭的子女通常在庭因病致贫或因病返贫,且由此无法 衡,城市贫民的生活境况的严峻性也低学历和低技能的情况下就卷入了就摆脱贫困.近年,中国医疗保险制度 由此可见一斑。尽管近几年中国出台业市场,他们的就业竞争力弱.收入已在绝大多数城市得到广泛实施,在 了很多涉及民生的政策.完善了城市水平低,抗风险能力差,反哺父辈的定程度上防止了因病致贫现象的产 社会保障制度,但由于力度不足、扶希望也较小,从而更容易形成低人生。但仍存在两大难题,一是在非正 持资金有限和享受人群面窄,城市贫力资本投资一低就业一低收入一低人规部门就业的劳动力和流动人口不能 问题仍然严峻.从近年进入城市最力资本投资”的贫困恶性循环和贫困平等地享受医疗保险带来的好处 低生活保障的人数来看,人数不仅没 际传递现象 些地方因地方财力较差,未能做到应 有减少,还有增加态势。有学者在对4.3就业方面 保尽保.二是,即使有了医疗保险制 1998-2009年中国36个城市低 在对城市低保家庭的调查中发度,病人多,医疗水平设施不足,医 保”标准变化的研究中,发现中国城现他们致贫的原因是多样化的,但是疗水平差,医务人员供不应求,医药贵 市低保标准的增长率远低于职工平均有些属于持续性贫困,需要享有长期乱收费等等现象仍普遍存在,看病难 资增长率和人均国内生产总值增长低保政策,短期内难以具备脱贫的可费用高始终困扰着贫困家庭.更多的 率,加上近年物价高涨和CP指数的能.而另一些家庭属于暂时性贫困 选择有病扛着,不敢就医。一旦小 不断攀升,城市贫困人口的实际数应只要能够实现就业,通过一段时期过病拖成大病,这些家庭又将进一步跌 是逐年增加的,反贫困的迫切性也进渡,即可摆脱贫困状况,对于第二类入贫困的深渊 步加大 贫困家庭,提供就业扶持是非常重要 除了以上4项因素外,地区自 4.2教育方面 的.然而这类低保家庭的成员大多难身的社会经济因素也是贫困产生的原 贫困群体往往集经济贫困.知识以获得较稳定的职业,失业.不充分因之一.从中国城市贫困人口分布来 贫困.素质贫困于一身。提高知识水就业以及就业质量偏低,使他们收入看,呈现出明显的区域特征,贫困人 平和就业的素质能力是摆脱经济贫困低且不稳定,他们总是艰难地徘徊在口主要集中在中西部落后的欠发达地 的有效路径,因此教育对脱贫是至关基本生存需要、子女教育.疾病风险区.东北部的老工业基地和产业结构 重要的。但从对享受城市低保家庭的的多重压力下,步履维艰.随着中国明显单一且对资源有着强烈依赖的城 调查情况看,大部分适龄子女只接受用人单位对就业人员素质要求越来越市.由此可见,虽然中国在经济快速 过九年义务教育,享受大专教育的屈高,缺乏就业技能的贫困家庭成员更发展和经济体制转型期出现了贫富差 指可数,其原因主要在于教育费用过难以在无情的市场竞争中获得就业机距拉大,城市贫困问题日益严重的现 高.中国1980年代中期,教育产业会,经济收入.社会地位.职业声望、象,但经济的发展与城市贫困并非矛 化的思想占上风,取代了教育公益化,社会资源等方面的先天劣势及长期的盾的,关键在于制度政策的有效配合 C1994-2013 China academic journal electronic publishing house. All rights reserved.htp/w201.现代城市研究1
态，这种状态的背后反映出的是中国 收入分配制度和福利政策的不合理及 制度保障体系的缺乏。由于中国收入 分配制度和福利政策在贫富之间和行 业之间存在不公平的现象，造成中国 近十几年来贫富差距不断扩大，穷人 收入不变，相对收入更低，富人收入 大幅提高，从而产生穷人更穷富人更 富的局面。根据世界银行的测算，欧 洲与日本的“基尼系数”大多在 0.24 和 0.36 之间，而中国 2009 年的“基 尼系数”为 0.47，目前已达 0.5，中 国的贫富差距之大，财富分配不均 衡，城市贫民的生活境况的严峻性也 由此可见一斑。尽管近几年中国出台 了很多涉及民生的政策，完善了城市 社会保障制度，但由于力度不足、扶 持资金有限和享受人群面窄，城市贫 困问题仍然严峻。从近年进入城市最 低生活保障的人数来看，人数不仅没 有减少，还有增加态势。有学者在对 1998 ～ 2009 年 中 国 36 个 城 市“ 低 保”标准变化的研究中，发现中国城 市低保标准的增长率远低于职工平均 工资增长率和人均国内生产总值增长 率，加上近年物价高涨和 C P I 指数的 不断攀升，城市贫困人口的实际数应 是逐年增加的，反贫困的迫切性也进 一步加大。 4.2 教育方面 贫困群体往往集经济贫困、知识 贫困、素质贫困于一身。提高知识水 平和就业的素质能力是摆脱经济贫困 的有效路径，因此教育对脱贫是至关 重要的。但从对享受城市低保家庭的 调查情况看，大部分适龄子女只接受 过九年义务教育，享受大专教育的屈 指可数，其原因主要在于教育费用过 高。中国 1980 年代中期，教育产业 化的思想占上风，取代了教育公益化， 迅速增长的教育支出使很多家庭因教 致贫，调查中一些家庭的教育支出占 消费支出的比例已高达 30% 之多。而 对于原本贫困的家庭来说，大学 1 万 多元 1 年的学费和城市高额的生活费 使得子女享受高等教育更是难上加难。 尽管国家已对城市低保家庭子女给予 了一定的教育补贴，但主要限于一定 学杂费的减免，而这些费用在教育费 用总支出中的比例正逐渐下降，且享 受补贴的政策也比较苛刻。教育负担 繁重使贫困家庭不得不放弃受教育的 机会。因此，贫困家庭的子女通常在 低学历和低技能的情况下就卷入了就 业市场，他们的就业竞争力弱，收入 水平低，抗风险能力差，反哺父辈的 希望也较小，从而更容易形成“低人 力资本投资—低就业—低收入—低人 力资本投资”的贫困恶性循环和贫困 代际传递现象。 4.3 就业方面 在对城市低保家庭的调查中发 现他们致贫的原因是多样化的，但是 有些属于持续性贫困，需要享有长期 低保政策，短期内难以具备脱贫的可 能。而另一些家庭属于暂时性贫困， 只要能够实现就业，通过一段时期过 渡，即可摆脱贫困状况。对于第二类 贫困家庭，提供就业扶持是非常重要 的。然而这类低保家庭的成员大多难 以获得较稳定的职业，失业、不充分 就业以及就业质量偏低，使他们收入 低且不稳定，他们总是艰难地徘徊在 基本生存需要、子女教育、疾病风险 的多重压力下，步履维艰。随着中国 用人单位对就业人员素质要求越来越 高，缺乏就业技能的贫困家庭成员更 难以在无情的市场竞争中获得就业机 会。经济收入、社会地位、职业声望、 社会资源等方面的先天劣势及长期的 就业打击，促使这些人群容易形成丧 失工作动机，听天由命，依赖低保的“失 能”文化，这对城市反贫困造成了新 的挑战。 4.4 医疗方面 城市贫困人口普遍存在着就业难、 生活难、住房难、医疗难、子女教育 难和法律救助难等“六难”现象。其 中医疗难是主要困难之一，在民政部 的一项调查中，64.9% 的低保家庭 中就有一个或一个以上的慢性病或大 病病人，医疗费用高使很多非贫困家 庭因病致贫或因病返贫，且由此无法 摆脱贫困。近年，中国医疗保险制度 已在绝大多数城市得到广泛实施，在 一定程度上防止了因病致贫现象的产 生。但仍存在两大难题，一是在非正 规部门就业的劳动力和流动人口不能 平等地享受医疗保险带来的好处，一 些地方因地方财力较差，未能做到应 保尽保。二是，即使有了医疗保险制 度，病人多，医疗水平设施不足，医 疗水平差，医务人员供不应求，医药贵， 乱收费等等现象仍普遍存在，看病难， 费用高始终困扰着贫困家庭，更多的 人选择有病扛着，不敢就医。一旦小 病拖成大病，这些家庭又将进一步跌 入贫困的深渊。 除了以上 4 项因素外，地区自 身的社会经济因素也是贫困产生的原 因之一。从中国城市贫困人口分布来 看，呈现出明显的区域特征，贫困人 口主要集中在中西部落后的欠发达地 区、东北部的老工业基地和产业结构 明显单一且对资源有着强烈依赖的城 市。由此可见，虽然中国在经济快速 发展和经济体制转型期出现了贫富差 距拉大，城市贫困问题日益严重的现 象，但经济的发展与城市贫困并非矛 盾的，关键在于制度政策的有效配合。 中国城市贫困状况分析及反贫困对策 蒋贵凰 宋迎昌 2011.10 现代城市研究 11
态期罴集市围阶及其居臣研究,a收 不仅降低了大家对社会的信心和凝聚于发达国家,若按照目前发达国家的 5中国城市贫困产生的社会影响 力,而且影响社会的总体需求和经济贫困标准和反贫战略,中国的经济状 城市贫困是伴随着工业化和城市增长的空间.其次,贫困群体往往从况是无法支撑的.因此,必须根据中 化而逐步加剧的社会问题.对社会的事的是较苦较累的工作,承受的是较国自身的经济.社会.政治、结构和 影响是非常广泛的 差的生活环境和生存条件,过低的收文化状况拟定适合城市反贫困战略的 第一,城市贫困阶层的存在容易打击了他们工作的积极性,加深了综合性减贫政策。这需要中国城市在 形成不利于城市发展的“贫困文化,仇富心理,损害了勤奋工作的意愿和兼顾经济发展.保障完善和素质提升 在长期缺乏社会机会,受到社会排斥能力 的基础上,参考借鉴世界各地的社会 的情况下,贫困群体会形成一种强烈 第四,城市贫困不利于社会人口福利政策的实践经验,设计并实施适 的宿命感.无助感和自卑感,使他们总体素质的提升.在对城市贫困代际合中国国情的社会福利制度,形成积 不能在广泛的社会文化背景中去认识传递的研究中发现.城市贫困家庭的极的.有中国特色的城市反贫困政策 他们的困难,寻找脱贫之路.。贫困文子女由于受教育程度低,营养差,身体系,具体对策建议如下: 化的存在,在一定程度上反映了贫困体素质.文化素质和职业技能素质都6,1建立一套城市贫困标准的监测指标 群体无法获得成功而采取的应对挫折偏低。且贫困家庭的子女由于受到社体系及贫困线的测算方法 和失望的不得已选择,但也反映了社会的排斥,从小与富裕家庭的孩子享 根据各地的财政实力、实际物 会机会缺乏将使得部分贫困人群不得有不平等的资源,容易造成心理阴影,价和消费情况.确定合理的贫困标准 不改变心态,听天由命,心甘情愿地影响身心健康.在进城打工的农民工贫困线.反贫困措施和扶贫管理体系 接受和沉溺于现状 群体的家中,空巢孩子现象普遍存监测指标体系需能够及时地反映城市 第二,城市贫困现象的恶化会产在,这些孩子缺少父母的关心和培养,社会经济的发展情况,准确掌握失业 和加剧社会冲突。城市贫困的存在许多孤独闭锁,心性冷漠,学业荒废.率和贫困群体的动态,确保贫困标准 反映了不平等,而这种不平等是社会可见,贫困家庭孩子教育问题令人担与城市社会经济发展程度相适应。相 各群体在利益分配过程中争夺有限资忧,并直接影响着城市人口总体素质应的反贫困措施也应与社会发展情况 源的结果.在城市经济,文化和生活的提升 相匹配,根据实际情况逐年进行调整 日新月异,欣欣向荣的同时,贫困群 此外,城市贫困会引发城市中的以适应城市的发展。在此基础上构建 体的生活环境却反差明显,这必然造贫民窟现象。贫民窟是贫困人口统一的城市扶贫管理体系,使扶贫工 成巨大的心理落差,使他们的被剥夺在城市空间上的聚集,它是城市贫困.作制度化、社会化 感强烈,经常存在悲观、失落、抱怨社会隔离和社会排斥共同作用的结果。6.2发展城市经济.合理推动城镇化进程 的情绪,甚至发表反社会的言行.当它不仅由于恶劣的住房条件和卫生条 经济的增长和城镇化是密切相 贫困群体在资源争夺过程中长期处件影响市容,而且容易成为犯罪活动关的,城镇化是一个国家现代化的必 于无权无利,被忽视、歧视和遗忘时,的避难所,还有可能成为多种传染病由之路,但没有经济体系支撑的城镇 他们改变现状的办法只能是采取对抗肆虐城市地区的传染源。 化恰是贫困产生的主要原因。因此必 甚至违法行为来与其他群体抗争,贫 从以上分析可以发现,城市贫困须大力发展城市经济,促进产业集聚 富矛盾的激化必将造成社会的不稳定产生的社会影响是广泛而深远的,必鼓励中小企业的发展.创造就业机会 和不安全 须予以重视,采取必要的反贫困对策,从而提高城市居民的收入水平,降低 第三,城市贫困的蔓延和贫富差来维护社会的稳定,促进城市的健康贫困人口的数量和贫困度,充实用于 距的扩大不利于增强内需,繁荣经济.发展 贫困救助的社会保障资金。特别是对 贫困反映了社会财富分配的失衡,这 于中国欠发达的地区,以发展消除贫 种失衡现象首先会造成财富集中在少 中国城市反贫困的对策建议 困更具现实意义。此外城镇化进程离 数人手中,多数人缺乏购买能力,这 中国是一个人口大国.国情不同不开城乡人口的流动,因此还需采取 C199412(现代市研究209cJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.htp/www.cnki.net
本期聚焦：城市贫困阶层及其聚居区研究 FOCUS:THE STUDY OF URBAN POVERTY AND POVERTY NEIGHBORHOODS 5 中国城市贫困产生的社会影响 城市贫困是伴随着工业化和城市 化而逐步加剧的社会问题，对社会的 影响是非常广泛的。 第一，城市贫困阶层的存在容易 形成不利于城市发展的“贫困文化”。 在长期缺乏社会机会，受到社会排斥 的情况下，贫困群体会形成一种强烈 的宿命感、无助感和自卑感，使他们 不能在广泛的社会文化背景中去认识 他们的困难，寻找脱贫之路。贫困文 化的存在，在一定程度上反映了贫困 群体无法获得成功而采取的应对挫折 和失望的不得已选择，但也反映了社 会机会缺乏将使得部分贫困人群不得 不改变心态，听天由命，心甘情愿地 接受和沉溺于现状。 第二，城市贫困现象的恶化会产 生和加剧社会冲突。城市贫困的存在 反映了不平等，而这种不平等是社会 各群体在利益分配过程中争夺有限资 源的结果。在城市经济、文化和生活 日新月异，欣欣向荣的同时，贫困群 体的生活环境却反差明显，这必然造 成巨大的心理落差，使他们的被剥夺 感强烈，经常存在悲观、失落、抱怨 的情绪，甚至发表反社会的言行。当 贫困群体在资源争夺过程中长期处 于无权无利，被忽视、歧视和遗忘时， 他们改变现状的办法只能是采取对抗 甚至违法行为来与其他群体抗争，贫 富矛盾的激化必将造成社会的不稳定 和不安全。 第三，城市贫困的蔓延和贫富差 距的扩大不利于增强内需，繁荣经济。 贫困反映了社会财富分配的失衡，这 种失衡现象首先会造成财富集中在少 数人手中，多数人缺乏购买能力，这 不仅降低了大家对社会的信心和凝聚 力，而且影响社会的总体需求和经济 增长的空间。其次，贫困群体往往从 事的是较苦较累的工作，承受的是较 差的生活环境和生存条件，过低的收 入打击了他们工作的积极性，加深了 仇富心理，损害了勤奋工作的意愿和 能力。 第四，城市贫困不利于社会人口 总体素质的提升。在对城市贫困代际 传递的研究中发现，城市贫困家庭的 子女由于受教育程度低，营养差，身 体素质、文化素质和职业技能素质都 偏低。且贫困家庭的子女由于受到社 会的排斥，从小与富裕家庭的孩子享 有不平等的资源，容易造成心理阴影， 影响身心健康。在进城打工的农民工 群体的家中，“空巢孩子”现象普遍存 在，这些孩子缺少父母的关心和培养， 许多孤独闭锁，心性冷漠，学业荒废。 可见，贫困家庭孩子教育问题令人担 忧，并直接影响着城市人口总体素质 的提升。 此外，城市贫困会引发城市中的 “贫民窟”现象。贫民窟是贫困人口 在城市空间上的聚集，它是城市贫困、 社会隔离和社会排斥共同作用的结果。 它不仅由于恶劣的住房条件和卫生条 件影响市容，而且容易成为犯罪活动 的避难所，还有可能成为多种传染病 肆虐城市地区的传染源。 从以上分析可以发现，城市贫困 产生的社会影响是广泛而深远的，必 须予以重视，采取必要的反贫困对策， 来维护社会的稳定，促进城市的健康 发展。 6 中国城市反贫困的对策建议 中国是一个人口大国，国情不同 于发达国家，若按照目前发达国家的 贫困标准和反贫战略，中国的经济状 况是无法支撑的。因此，必须根据中 国自身的经济、社会、政治、结构和 文化状况拟定适合城市反贫困战略的 综合性减贫政策。这需要中国城市在 兼顾经济发展、保障完善和素质提升 的基础上，参考借鉴世界各地的社会 福利政策的实践经验，设计并实施适 合中国国情的社会福利制度，形成积 极的、有中国特色的城市反贫困政策 体系。具体对策建议如下： 6.1 建立一套城市贫困标准的监测指标 体系及贫困线的测算方法 根据各地的财政实力、实际物 价和消费情况，确定合理的贫困标准、 贫困线、反贫困措施和扶贫管理体系。 监测指标体系需能够及时地反映城市 社会经济的发展情况，准确掌握失业 率和贫困群体的动态，确保贫困标准 与城市社会经济发展程度相适应。相 应的反贫困措施也应与社会发展情况 相匹配，根据实际情况逐年进行调整， 以适应城市的发展。在此基础上构建 统一的城市扶贫管理体系，使扶贫工 作制度化、社会化。 6.2 发展城市经济，合理推动城镇化进程 经济的增长和城镇化是密切相 关的，城镇化是一个国家现代化的必 由之路，但没有经济体系支撑的城镇 化恰是贫困产生的主要原因。因此必 须大力发展城市经济，促进产业集聚， 鼓励中小企业的发展，创造就业机会。 从而提高城市居民的收入水平，降低 贫困人口的数量和贫困度，充实用于 贫困救助的社会保障资金。特别是对 于中国欠发达的地区，以发展消除贫 困更具现实意义。此外城镇化进程离 不开城乡人口的流动，因此还需采取 12 现代城市研究 2011.10
中国城市贫图状况分析及反贫困对算4 措施促使流动人口享受城市福利政策.围,统筹城乡社会保障制度:针对特有针对性的激励措施,如提供优惠的 推动城乡一体化的社会福利体制和公殊贫困家庭,实施医疗救助.教育救税收.信贷、市场准入等各种可行的 共服务设施,实现城乡平等 助或廉租屋制度等,以减缓贫困压力办法,引导民间资本进入城市贫困治 6.3改革收入分配机制,增加城市贫困人加快社会保障的立法进程.完善有关理。充分发挥民间组织在慈善.救助 口的收入 社会保险的法律法规,明确国家.企方面的作用,建立起牢固、和谐.有 2011年的两会已提出要加快收入业和职工的权利和义务,使社会保障效的伙伴关系,建立合理的信贷扶贫 分配制度的改革,改革的宗旨是:注制度有法可依,使解决城市贫民问题体制及金融部门的参与方式等 重公平,提高中低收入居民的收入水最终走上法治的轨道 综上所述,针对中国城市贫困群 平,从根本上提高居民消费能力,这6.5加大人力资本投资打破城市贫困家体,应健全完善社会保障的各项制度, 需要首先提高弱势群体的收入,切实庭人力资本的恶性循环,促进就业 广开渠道,综合治理,配套改革。以 做到多劳多得.完善最低工资制,其次 社会福利和社会政策应重点关注经济发展为龙头,以完善社会保障为 需要改革中国的税收制度,使其课税力资本和社会资本的投资,致力于目标,以促进就业为手段,真正实现 方式更合理,减少中低收入群体的税增强人的自主生存能力.加大教育和老有所养.病有所医,住有所居学 赋,扩展和加强高等收入群体的征管就业培训力度,将社会政策资金重点有所教 力度.第三,通过税收及其它转移支投向诸如能够改善人力资本和社会资 付手段调整不同阶层、区域、城乡之本状况、促进就业.提高劳动者技能参考文献 间的收入分配,使收入分配向贫困人的社会项目上,重在提高社会群体参 ]曹扶生,武前波.国外城市反贫困理论研 究综述[.城市问题.2008,(10):75-80 口倾斜。第四,尽可能地消除非市场与经济竞争的能力,致力于消除社会 2]沈小波,林擎国,贫困范式的演 因素导致的行业.部门收入差距,加成员参与经济活动的障碍.在政策的变及其理论和政策意义[J.经济学 再分配力度,缩小行业、部门间的实施手段上,重视对贫困家庭劳动力家,2005.(6):90-95 的就业培训和子女的教育补贴,结合图3王莉丽.城市贫困人口的生存 64建立完善的社会保障体系扩大低保积极的就业扶持政策,增强贫困群体困境及低保的完善[J.生产力研究 覆盖面 的能动性和战胜贫困的信心,创造有01110 市场经济注重效率,社会保障注助于贫困群体自我发展自我实现的 [4]朱庆芳,城镇贫困群体的特点及原因[J 中国党政干部论坛,2002,(4):17-19 公平,低保可谓是社会的最后一道条件,如激励贫困群体积极参加各类(向国春,朱静秋,阅正民,界定贫困 全网,它解除了贫困群体的后顾之免费的短期、实用、容易入门和上手的标准研究综述[J.中国卫生事业管理 忧,保障了劳动力再生产的顺利进行.的培训项目,兴建汇集职业介绍.职2096):358-369 今后,中国应借鉴国外经验,进一步业指导、职业培训.失业保险和劳动曹艳春,1998-209年我国36个城市低 加大基本生活保障.失业保险,最低保障事务于一体的一站式服务模式:保标准变化及保障力度分析[.现代经济 生活保障构成的3条保障线的扶持力广开就业渠道,开发城市公共部门 探讨,2009,(12):56-60 度,扩大贫困扶持项目,形成多方面社区的就业岗位,以相关的优惠政策 刀]李晓红.城市贫困人口的致贫原因分 析——基于人力资本产权的视角[J.城市问 的综合救助体系;调整现有社会福利或者补偿方式鼓励企业和事业单位吸 题,2010,(4):96-100 政策,在住房补贴.退休金.医疗保纳贫困群体就业等等,此外,在教育 8]姚毅,王朝明.中国城市贫困发生机制的 险.义务教育等方面向低收入者倾斜和就业培训方面,还要注重中国目前解读—基于经济增长,人力资本和社会资 建立和健全覆盖全社会劳动者的社会处于产业结构的调整和优化期.人才本的视角[.财贸经济2010.10):106-113 障体系,使各种经济类型的劳动者培养需与人才需求相匹配,以避免产杨宇,坡市贫困治理研究:发展型 覆盖在安全网内,从而增强劳动者的业结构调整引发新的城市贫困 社会政策的视角[J].马克思主义与现实 008,(6):179-182 安全感,促进劳动者的合理流动:做6.6多渠道地治理和遏制贫困,为民间资 到应保尽保.把失地农民.农民工及本进入城市贫困治理创造条件 尚未就业的大学毕业生也纳入覆盖范 各级政府和民政部门可考虑采取 C1994-2013 China academic journal electronic publishing house. All rights reserved.htp/w2019.现代城市研究13
措施促使流动人口享受城市福利政策， 推动城乡一体化的社会福利体制和公 共服务设施，实现城乡平等。 6.3 改革收入分配机制，增加城市贫困人 口的收入 2011 年的两会已提出要加快收入 分配制度的改革，改革的宗旨是：注 重公平，提高中低收入居民的收入水 平，从根本上提高居民消费能力。这 需要首先提高弱势群体的收入，切实 做到多劳多得，完善最低工资制。其次， 需要改革中国的税收制度，使其课税 方式更合理，减少中低收入群体的税 赋，扩展和加强高等收入群体的征管 力度。第三，通过税收及其它转移支 付手段调整不同阶层、区域、城乡之 间的收入分配，使收入分配向贫困人 口倾斜。第四，尽可能地消除非市场 因素导致的行业、部门收入差距，加 大再分配力度，缩小行业、部门间的 收入差距。 6.4 建立完善的社会保障体系，扩大低保 覆盖面 市场经济注重效率，社会保障注 重公平。低保可谓是社会的最后一道 安全网，它解除了贫困群体的后顾之 忧，保障了劳动力再生产的顺利进行。 今后，中国应借鉴国外经验，进一步 加大基本生活保障、失业保险、最低 生活保障构成的 3 条保障线的扶持力 度，扩大贫困扶持项目，形成多方面 的综合救助体系；调整现有社会福利 政策，在住房补贴、退休金、医疗保 险、义务教育等方面向低收入者倾斜； 建立和健全覆盖全社会劳动者的社会 保障体系，使各种经济类型的劳动者 覆盖在安全网内，从而增强劳动者的 安全感，促进劳动者的合理流动；做 到应保尽保，把失地农民、农民工及 尚未就业的大学毕业生也纳入覆盖范 围，统筹城乡社会保障制度；针对特 殊贫困家庭，实施医疗救助、教育救 助或廉租屋制度等，以减缓贫困压力； 加快社会保障的立法进程，完善有关 社会保险的法律法规，明确国家、企 业和职工的权利和义务，使社会保障 制度有法可依，使解决城市贫民问题 最终走上法治的轨道。 6.5 加大人力资本投资，打破城市贫困家 庭人力资本的恶性循环，促进就业 社会福利和社会政策应重点关注 人力资本和社会资本的投资，致力于 增强人的自主生存能力。加大教育和 就业培训力度，将社会政策资金重点 投向诸如能够改善人力资本和社会资 本状况、促进就业、提高劳动者技能 的社会项目上，重在提高社会群体参 与经济竞争的能力，致力于消除社会 成员参与经济活动的障碍。在政策的 实施手段上，重视对贫困家庭劳动力 的就业培训和子女的教育补贴，结合 积极的就业扶持政策，增强贫困群体 的能动性和战胜贫困的信心，创造有 助于贫困群体自我发展、自我实现的 条件。如激励贫困群体积极参加各类 免费的短期、实用、容易入门和上手 的培训项目，兴建汇集职业介绍、职 业指导、职业培训、失业保险和劳动 保障事务于一体的一站式服务模式； 广开就业渠道，开发城市公共部门、 社区的就业岗位，以相关的优惠政策 或者补偿方式鼓励企业和事业单位吸 纳贫困群体就业等等。此外，在教育 和就业培训方面，还要注重中国目前 处于产业结构的调整和优化期，人才 培养需与人才需求相匹配，以避免产 业结构调整引发新的城市贫困。 6.6 多渠道地治理和遏制贫困，为民间资 本进入城市贫困治理创造条件 各级政府和民政部门可考虑采取 有针对性的激励措施，如提供优惠的 税收、信贷、市场准入等各种可行的 办法，引导民间资本进入城市贫困治 理。充分发挥民间组织在慈善、救助 方面的作用，建立起牢固、和谐、有 效的伙伴关系。建立合理的信贷扶贫 体制及金融部门的参与方式等。 综上所述，针对中国城市贫困群 体，应健全完善社会保障的各项制度， 广开渠道，综合治理，配套改革。以 经济发展为龙头，以完善社会保障为 目标，以促进就业为手段，真正实现 老有所养、病有所医、住有所居、学 有所教。 参考文献： [1] 曹扶生，武前波 . 国外城市反贫困理论研 究综述 [J]. 城市问题，2008,(10):75-80. [2] 沈 小 波 , 林 擎 国 . 贫 困 范 式 的 演 变 及 其 理 论 和 政 策 意 义 [ J] . 经 济 学 家 ,2005,(6):90-95. [3] 王 莉 丽 . 城 市 贫 困 人 口 的 生 存 困 境 及 低 保 的 完 善 [ J] . 生 产 力 研 究， 2009,(11):104-105. [4] 朱庆芳 . 城镇贫困群体的特点及原因 [ J] . 中国党政干部论坛，2002,(4):17-19. [5] 向 国 春 , 朱 静 秋 , 阎 正 民 . 界 定 贫 困 的 标 准 研 究 综 述 [ J] . 中 国 卫 生 事 业 管 理， 2009,(6):358-369. [6] 曹艳春 .1998-2009 年我国 36 个城市“低 保”标准变化及保障力度分析 [ J] . 现代经济 探讨，2009,(12):56-60. [7] 李 晓 红 . 城 市 贫 困 人 口 的 致 贫 原 因 分 析——基于人力资本产权的视角 [ J] . 城市问 题，2010,(4):96-100. [8] 姚毅 , 王朝明 . 中国城市贫困发生机制的 解读——基于经济增长、人力资本和社会资 本的视角 [J].财贸经济 ,2010,(10):106-113. [9] 杨 宇 . 城 市 贫 困 治 理 研 究 : 发 展 型 社 会 政 策 的 视 角 [ J] . 马 克 思 主 义 与 现 实， 2008,(6):179-182. 中国城市贫困状况分析及反贫困对策 蒋贵凰 宋迎昌 2011.10 现代城市研究 13