第十一章人员流动 【教学目的】通过本章的学习,要求对人力资源管理中的另一项重要内容,即人力资源 的岀口管理有一个基本的掌握,同时要进一步了解人力资源管理中职务晋升和降职管理的基 本内容。 【教学要求】重点掌握人员流动的基本原则、组织内部职务晋升的基本原则、组织横向 流动尤其是组织之间横向流动的基本方式。同时要了解人员流动的基本理论以及职务晋升的 基本类型和降职管理等内容 【学习方法】注意区别各关键术语,并在此基础上进一步了解人员流动的基本理论,关 注人员流动的发展现状和趋势 第一节人员流动的内涵 人员流动的含义 所谓人员流动,就是人们离开原来的工作岗位,走向新的工作岗位的过程。人员流动可 以发生在组织内部,例如,一个人因为职务的升降而从一个部门到另一个部门,或从一个岗 位到另一个岗位,或者在同一级别内进行工作轮换;也可以发生在组织与组织之间,例如 个人从一个组织调动到另一个组织,可以通过招募的方式进去,也可以通过辞职的方式出 来,等等。 二人员流动的类型 人员流动可以按照不同的标准进行不同的分类 1.按组织范围划分 (1)组织内的流动。包括职务晋升、降级、平级调动或工作轮换等 (2)组织之间的流动。即从一个组织流动到另一个组织,包括上级调动、个人辞职、免职、 资谴等 2按流动的原因划分 (1)由于人与事不相适应而引起的流动,如专业不对口 (2)由于人际关系失调而引起的流动,如领导专横拔扈,任人唯亲,或与同事关系紧张等 (3)由于生活或经济原因引起的流动,如夫妻两地分居,或当地经济情况不佳等 3按人员隶属关系划分 (1)改变隶属关系的流动。指与原单位完全脱离关系的流动,这种流动需要办理有关手续 如结清有关账务、交接工作等 (2)不改变隶书关系的流动,包括各种形式的人员交流,如短期的出国培训、借调等, 般不需要办理什么手续。 三人员流动的基本原则 1用人所长原则 长期以来,我国对人才实行的是统一计划调配和管理的方式,这对于保证社会主义建设 对人才的需要,特别是保证新开发地区、边远地区、重点部门和国有大中型企业对人才的需 要,稳定职工队伍,发挥了积极的作用。但是,也出现了管得过多、统得过死的弊端,相当 程度上造成了人才的地区、部门和单位所有制。一方面许多单位得不到合格人才,形成人才 奇缺的现象:另一方面,又有许多人才专业不对口,用非所长,形成人才浪费现象。人才缺 乏与人才积压并存,急待通过人员流动加以解决。但这种流动不应是盲目的、不加控制的 每个单位应该首先搞好人才的内部挖潜和调配,实现人才在本系统内的合理流动,尽量使现 有人才学有所用,提高其利用率,在此基础上再根据实际需要,引进比不可少的稀缺人才。 2合理流向原则 由于各地区、各部门、各单位事业发展不平衡,人的素质和能力的发展也不可能同步
第十一章人员流动 【教学目的】通过本章的学习，要求对人力资源管理中的另一项重要内容，即人力资源 的出口管理有一个基本的掌握，同时要进一步了解人力资源管理中职务晋升和降职管理的基 本内容。 【教学要求】重点掌握人员流动的基本原则、组织内部职务晋升的基本原则、组织横向 流动尤其是组织之间横向流动的基本方式。同时要了解人员流动的基本理论以及职务晋升的 基本类型和降职管理等内容。 【学习方法】注意区别各关键术语，并在此基础上进一步了解人员流动的基本理论，关 注人员流动的发展现状和趋势。 第一节人员流动的内涵 一.人员流动的含义 所谓人员流动，就是人们离开原来的工作岗位，走向新的工作岗位的过程。人员流动可 以发生在组织内部，例如，一个人因为职务的升降而从一个部门到另一个部门，或从一个岗 位到另一个岗位，或者在同一级别内进行工作轮换；也可以发生在组织与组织之间，例如， 一个人从一个组织调动到另一个组织，可以通过招募的方式进去，也可以通过辞职的方式出 来，等等。 二.人员流动的类型 人员流动可以按照不同的标准进行不同的分类： 1.按组织范围划分 ⑴组织内的流动。包括职务晋升、降级、平级调动或工作轮换等； ⑵组织之间的流动。即从一个组织流动到另一个组织，包括上级调动、个人辞职、免职、 资谴等。 2.按流动的原因划分 ⑴由于人与事不相适应而引起的流动，如专业不对口。 ⑵由于人际关系失调而引起的流动，如领导专横拔扈，任人唯亲，或与同事关系紧张等。 ⑶由于生活或经济原因引起的流动，如夫妻两地分居，或当地经济情况不佳等。 3.按人员隶属关系划分 ⑴改变隶属关系的流动。指与原单位完全脱离关系的流动，这种流动需要办理有关手续， 如结清有关账务、交接工作等。 ⑵不改变隶书关系的流动，包括各种形式的人员交流，如短期的出国培训、借调等，一 般不需要办理什么手续。 三.人员流动的基本原则 1 用人所长原则 长期以来，我国对人才实行的是统一计划调配和管理的方式，这对于保证社会主义建设 对人才的需要，特别是保证新开发地区、边远地区、重点部门和国有大中型企业对人才的需 要，稳定职工队伍，发挥了积极的作用。但是，也出现了管得过多、统得过死的弊端，相当 程度上造成了人才的地区、部门和单位所有制。一方面许多单位得不到合格人才，形成人才 奇缺的现象；另一方面，又有许多人才专业不对口，用非所长，形成人才浪费现象。人才缺 乏与人才积压并存，急待通过人员流动加以解决。但这种流动不应是盲目的、不加控制的。 每个单位应该首先搞好人才的内部挖潜和调配，实现人才在本系统内的合理流动，尽量使现 有人才学有所用，提高其利用率，在此基础上再根据实际需要，引进比不可少的稀缺人才。 2 合理流向原则 由于各地区、各部门、各单位事业发展不平衡，人的素质和能力的发展也不可能同步
因此,各地区、部门和单位在一定时期对人才的需求与同时期本地区、部门和单位人才的供 给之间必然产生不平衡。这种不平衡既有总量上的不一致,也有各级各类人才结构上的不 致。所谓合理的流动就是人才从多的地方向少的地方流动,从人才闲置的地方向急需人才的 地方流动,从效益差的地方向效益好的地方流动,以促进人才供需关系的平衡 3最住社会综合效益原则 人员流动应该从全社会的需要出发,最大限度地发挥现有人才的经济效益和社会效益。 从总体上看,我国人才缺乏,尽管大中城市、大型企业 沿海地区、高校科研单位人才相对多一些,但这是与小城市、农村、中小企业、边疆、 生产第一线相比较而言的,并不是绝对的人才过剩。因此,这人才配置上,必然存在着国家 建设全局需要同地方、部门、单位需要之间的矛盾、发挥中心城市作用与发展乡镇企业之间 的矛盾、发展教育科研事业同发展生产时间的矛盾、发展沿海地区与发展内地和老少边穷地 区之间的矛盾等。在这种情况下,衡量人才流向合理与否的标准,只能是综合社会效益。仅 就经济效益而言,也有眼前效益与长远效益、局部效益与全局效益的区分。市场调节机制虽 然充满活力,但也有一定盲目性,表现在重经济效益轻社会效益、重眼前效益轻长远效益、 重局部效益轻全局效益上。为了取得最佳的社会综合效益,还必须辅之以计划调节手段,在 政策上进行引导 4自主原则 在人员流动中应该坚持自主原则,既允许用人单位根据工作需要选择人才,也允许人才 在国家法律、法规和政策允许的范围内自主择业。在人员流动中,应创造条件让供需双方直 接见面洽谈,实行双向选择,做到两全其美 第二节人员流动的理论基础 关于人员流动的必要性,国外学者作了不少的研究工作,其主要学说有四种: 一勒温的场论 美国的心理学家勒温(K. Lewin)提出了单个人与环境关系的公式 B-f(p, e) 公式中:B—一个人的绩效 p—个人的能力和条件 e——所处的环境 勒温的场论指出:一个人所能创造的绩效,不仅与他的能力和素质有关,而且与其所处 的环境有密切的关系。一个人所处的环境,就是他的“场”。如果一个人处于一个不利的环 境之中,则很难发挥其聪明才智,也很难取得应有的成绩,如专业不对口、人际关系恶劣、 工资待遇差、领导作风专断等。而且一般而言,个人对环境往往无能为力,因为靠个人的力 量是很难改变环境的。在这种情况下,一个人要想改善自己的绩效,就只有离开现在的环境, 转到一个更适宜的环境去工作,这就是人员流动 二卡兹的组织寿命学说 美国学者(Katz)对科研组织的寿命进行了研究,发现组织寿命的长短与组织信息沟通 的情况、获得成果的情况有关。他通过大量调查和统计画出了一条组织寿命曲线,即卡兹曲 线。如图11-1所示
因此，各地区、部门和单位在一定时期对人才的需求与同时期本地区、部门和单位人才的供 给之间必然产生不平衡。这种不平衡既有总量上的不一致，也有各级各类人才结构上的不一 致。所谓合理的流动就是人才从多的地方向少的地方流动，从人才闲置的地方向急需人才的 地方流动，从效益差的地方向效益好的地方流动，以促进人才供需关系的平衡。 3 最佳社会综合效益原则 人员流动应该从全社会的需要出发，最大限度地发挥现有人才的经济效益和社会效益。 从总体上看，我国人才缺乏，尽管大中城市、大型企业 沿海地区、高校科研单位人才相对多一些，但这是与小城市、农村、中小企业、边疆、 生产第一线相比较而言的，并不是绝对的人才过剩。因此，这人才配置上，必然存在着国家 建设全局需要同地方、部门、单位需要之间的矛盾、发挥中心城市作用与发展乡镇企业之间 的矛盾、发展教育科研事业同发展生产时间的矛盾、发展沿海地区与发展内地和老少边穷地 区之间的矛盾等。在这种情况下，衡量人才流向合理与否的标准，只能是综合社会效益。仅 就经济效益而言，也有眼前效益与长远效益、局部效益与全局效益的区分。市场调节机制虽 然充满活力，但也有一定盲目性，表现在重经济效益轻社会效益、重眼前效益轻长远效益、 重局部效益轻全局效益上。为了取得最佳的社会综合效益，还必须辅之以计划调节手段，在 政策上进行引导。 4 自主原则 在人员流动中应该坚持自主原则，既允许用人单位根据工作需要选择人才，也允许人才 在国家法律、法规和政策允许的范围内自主择业。在人员流动中，应创造条件让供需双方直 接见面洽谈，实行双向选择，做到两全其美。 第二节人员流动的理论基础 关于人员流动的必要性，国外学者作了不少的研究工作，其主要学说有四种： 一.勒温的场论 美国的心理学家勒温（K. Lewin）提出了单个人与环境关系的公式： B=f（p, e） 公式中：B——个人的绩效 p——个人的能力和条件 e——所处的环境 勒温的场论指出：一个人所能创造的绩效，不仅与他的能力和素质有关，而且与其所处 的环境有密切的关系。一个人所处的环境，就是他的“场”。如果一个人处于一个不利的环 境之中，则很难发挥其聪明才智，也很难取得应有的成绩，如专业不对口、人际关系恶劣、 工资待遇差、领导作风专断等。而且一般而言，个人对环境往往无能为力，因为靠个人的力 量是很难改变环境的。在这种情况下，一个人要想改善自己的绩效，就只有离开现在的环境， 转到一个更适宜的环境去工作，这就是人员流动。 二.卡兹的组织寿命学说 美国学者（Katz）对科研组织的寿命进行了研究，发现组织寿命的长短与组织信息沟通 的情况、获得成果的情况有关。他通过大量调查和统计画出了一条组织寿命曲线，即卡兹曲 线。如图 11-1 所示
片 撷 1.5年 组织的最佳年龄区 组织成立年限 图11-1组织寿命曲线 曲线表明,在一起工作的科研人员,在一年至五年这个期间里,信息沟通水平最高,获 得的成果也最多:而在不到一年中或超过五年的时间段,成员信息沟通水平较低,获得的成 果也少。这是因为,相处不到一年半,彼此尚不熟悉,难以敞开心扉;而相处超过五年,已 经成为老相识,相互间失去了新鲜感,可供交流的信息减少。卡兹曲线传递了这样一种观点: 一个科研组织和人一样,也有成长、成熟、衰退的过程,组织的最佳年龄区为1.5至5年。 超过5年,就会出现沟通减少、反应迟钝等问题,这正是组织老化的表现,解决的办法是通 过人员流动对组织进行改组。卡兹的组织寿命学说从组织活力的角度证明了人员流动的必要 性 在证明人员流动必要性的同时,卡兹也指出了人员流动不宜过快。他认为,流动间隔应 大于2年,这是人们适应组织环境和完成一个项目的下限时间。一般而言,人的一生流动7 8次是可以的,流动次数过多反而会降低效益。 三库克曲线 美国学者库克(Kuk)提出了另外一条曲线,从如何更好地发挥人的创造力的角度 论证了人员流动的必要性。如图11-2所示 D E 8年一25年年5年 4年 图11-2库克曲线 库克曲线是根据对研究生参加工作后创造力的发挥情况所作的统计绘出的。图中,OA 表示研究生在参加工作前的3~4年学习期间创造力的增长情况,在此期间,由于尚未从事 过任何工作,其创造力的发挥程度较低;AB表示研究生毕业后参加工作初期(1.5年)创 造力的增长情况,在此期间,他们第一次承担任务,任务的挑战性、新鲜感以及新环境的激 励,都促使其创造力快速增长;BC为创造力发挥的峰值区,这一峰值水平大约可保持1年
图 11-1 组织寿命曲线 曲线表明，在一起工作的科研人员，在一年至五年这个期间里，信息沟通水平最高，获 得的成果也最多；而在不到一年中或超过五年的时间段，成员信息沟通水平较低，获得的成 果也少。这是因为，相处不到一年半，彼此尚不熟悉，难以敞开心扉；而相处超过五年，已 经成为老相识，相互间失去了新鲜感，可供交流的信息减少。卡兹曲线传递了这样一种观点： 一个科研组织和人一样，也有成长、成熟、衰退的过程，组织的最佳年龄区为 1.5 至 5 年。 超过 5 年，就会出现沟通减少、反应迟钝等问题，这正是组织老化的表现，解决的办法是通 过人员流动对组织进行改组。卡兹的组织寿命学说从组织活力的角度证明了人员流动的必要 性。 在证明人员流动必要性的同时，卡兹也指出了人员流动不宜过快。他认为，流动间隔应 大于 2 年，这是人们适应组织环境和完成一个项目的下限时间。一般而言，人的一生流动 7～ 8 次是可以的，流动次数过多反而会降低效益。 三.库克曲线 美国学者库克（Kuck）提出了另外一条曲线，从如何更好地发挥人的创造力的角度， 论证了人员流动的必要性。如图 11-2 所示。 图 11-2 库克曲线 库克曲线是根据对研究生参加工作后创造力的发挥情况所作的统计绘出的。图中，OA 表示研究生在参加工作前的 3～4 年学习期间创造力的增长情况，在此期间，由于尚未从事 过任何工作，其创造力的发挥程度较低；AB 表示研究生毕业后参加工作初期（1.5 年）创 造力的增长情况，在此期间，他们第一次承担任务，任务的挑战性、新鲜感以及新环境的激 励，都促使其创造力快速增长；BC 为创造力发挥的峰值区，这一峰值水平大约可保持 1 年
左右,是出成果的黄金时期;随后进入CD期,即初衰期,创造力开始下降,持续时间约为 05年至15年:最后进入衰减稳定期即DE期,创造力继续下降并稳定在一个固定值。如 果不改变环境和工作内容,其创造力将在低水平上徘徊不前。为激发研究人员的创造力,应 该及时变换工作部门和研究课题即进行人员流动。如图所示,创造力较强的时期大约有4 年(AD)。人的一生就是在不断开辟新工作领域的实践中,来激发和保持自己的创造力的 即走完一个S型曲线,再走下一个S型曲线。 四中松一郎的目标一致理论 日本学者中松一郎在《人际关系方程式》一书中提出了“目标一致理论”,如图11-3所 示。图中F表示一个人实际发挥的能力,Fm表示一个人潜在的最大能力,Q表示个人目标 与组织目标之间的夹角。 个人方向 组织方向 图113个人潜在能力的发挥同个人方向与组织方向夹角的关系 上图表示出三者之间的关系: F=Fmax·cosQ(0°≤Q≤90°) 当个人目标与组织目标完全一致时,Q=0°,cosQ=1,F=Fm,个人的潜能得到充分发 挥。当二者不一致时,Q>0°,cosQ<1,F<Fm,个人的潜能受到抑制 解决这一个问题有两个途径: (1)个人目标主动向组织目标靠拢,引导自制机的志向和兴趣向组织和群体方向转移,并 努力趋于一致。但因为各种原因,这样做往往碰到困难,或者是由于价值观上的差异(对知 识的尊重、对金钱的追求、对事业的忠诚)难于弥合,或者是由于人际关系上的矛盾(任人 唯亲、排除异己、忌才妒能)难以克服,或者是由于业务努力方向上难于一致(如专业不对 口,一改专业就可能丧失业务上的优势),个人目标与组织目标之间的差距一般难以在短期 内得到解决,因此,这条路就变得不可取 (2)进行人员流动,到一个与个人目标比较一致的新单位去。这样,个人的努力方向与组 织的期望比较一致,个人如鱼得水,其行为容易受到组织的认同和肯定,积极性、创造性得 以充分发挥;组织得到了自己需要的人,组织目标也因而得到保证。由此就形成了良性循环 以上四位学者分别从不同的角度论证了人员流动的必要性和必然性。但他们主要是从人 的成长和创造力激发角度进行研究的。从宏观角度看,人员流动是社会化大生产的必然产物, 是产业结构发展变化对人力资源合理配置提出的必然要求和解决途径。 第三节人员纵向流动 人员流动可以分为纵向流动和横向流动,其中最常见的是人员的纵向流动,即人员的职 务晋升和降职。对这部分内容,我们主要介绍公共部门人力资源的职务升降。 公职人员职务升降的含义
左右，是出成果的黄金时期；随后进入 CD 期，即初衰期，创造力开始下降，持续时间约为 0.5 年至 1.5 年；最后进入衰减稳定期即 DE 期，创造力继续下降并稳定在一个固定值。如 果不改变环境和工作内容，其创造力将在低水平上徘徊不前。为激发研究人员的创造力，应 该及时变换工作部门和研究课题即进行人员流动。如图所示，创造力较强的时期大约有 4 年（AD）。人的一生就是在不断开辟新工作领域的实践中，来激发和保持自己的创造力的， 即走完一个 S 型曲线，再走下一个 S 型曲线。 四.中松一郎的目标一致理论 日本学者中松一郎在《人际关系方程式》一书中提出了“目标一致理论”，如图 11-3 所 示。图中 F 表示一个人实际发挥的能力，Fmax 表示一个人潜在的最大能力，Q 表示个人目标 与组织目标之间的夹角。 图 11-3 个人潜在能力的发挥同个人方向与组织方向夹角的关系 上图表示出三者之间的关系： F=Fmax·cosQ (0°≤Q≤90°) 当个人目标与组织目标完全一致时，Q=0°，cosQ=1，F=Fmax，个人的潜能得到充分发 挥。当二者不一致时，Q>0°，cosQ<1，F<Fmax，个人的潜能受到抑制。 解决这一个问题有两个途径： ⑴个人目标主动向组织目标靠拢，引导自制机的志向和兴趣向组织和群体方向转移，并 努力趋于一致。但因为各种原因，这样做往往碰到困难，或者是由于价值观上的差异（对知 识的尊重、对金钱的追求、对事业的忠诚）难于弥合，或者是由于人际关系上的矛盾（任人 唯亲、排除异己、忌才妒能）难以克服，或者是由于业务努力方向上难于一致（如专业不对 口，一改专业就可能丧失业务上的优势），个人目标与组织目标之间的差距一般难以在短期 内得到解决，因此，这条路就变得不可取。 ⑵进行人员流动，到一个与个人目标比较一致的新单位去。这样，个人的努力方向与组 织的期望比较一致，个人如鱼得水，其行为容易受到组织的认同和肯定，积极性、创造性得 以充分发挥；组织得到了自己需要的人，组织目标也因而得到保证。由此就形成了良性循环。 以上四位学者分别从不同的角度论证了人员流动的必要性和必然性。但他们主要是从人 的成长和创造力激发角度进行研究的。从宏观角度看，人员流动是社会化大生产的必然产物， 是产业结构发展变化对人力资源合理配置提出的必然要求和解决途径。 第三节人员纵向流动 人员流动可以分为纵向流动和横向流动，其中最常见的是人员的纵向流动，即人员的职 务晋升和降职。对这部分内容，我们主要介绍公共部门人力资源的职务升降。 一公职人员职务升降的含义
职务晋升是指,公职人员的管理机关,依据国家有关法律、法规的规定,根据行政机关 工作的需要和公职人员本人的工作表现与业绩情况,提高公职人员原有的职务和级别,由较 低的职务升任至较高职务的管理活动。晋职意味着公职人员所处地位的上升,职权的加重和 责任范围的加大,同时也伴随着工资、福利等方面待遇的提高。 降职是指,公职人员的管理机关,按照国家有关法律、法规的规定,对由于各种原因不 能胜任现任职务的公职人员,依一定程序,降低其原有的职务和级别,改任一种较低职务的 管理活动。它意味着公职人员所处地位的降低,以及职权与责任范围的缩小。一般来说也意 味着工资、福利等方面待遇的相应减少。 在公共部门人力资源管理中,晋职和降职应是同一管理制度中的两个不同方面,是缺一 不可、相辅相成的。一个只有晋职没有降职的管理体系,无法真正地选拔优秀公职人员,也 无法建立真正的竞争、激励机制。在中国传统的干部人事制度下,正是由于缺乏正规的降职 制度,就形成了干部“只能上,不能下”的现象。有些干部即使不能胜任现职工作,或在工 作中犯了错误,往往也是平级调动到其他职位,甚至有的还得到了晋升。这种状况不仅严重 阻碍了优秀人才的成长、选拔和发展,而且助长了公职系统中员工不求进取、消极守成的心 理倾向,降低了公职队伍的素质和公共服务的质量。 同时,我们还应看到,职务升降作为公共部门人力资源管理中的一种行为过程,它不能 随意地进行。国家公务员制度以法律的形式严格规定了职务升降的实施条件、权限和程序等, 要求此项活动必须依法进行 职务升降制度与公职人员其他管理制度存在着密切的联系,如与考核、任免制度等。但 作为一种独立的管理制度,它又与其他管理制度存在着明显的区别,需要明确一些特定的条 件与政策界限。如职务晋升是职务的垂直流动方式,它与平行流动的转任是不同的。又如职 务升降广义上是奖惩制度的组成部分,但晋升比奖励更为常见。公务员一生可能没有得到过 奖励,但可以得到职务晋升。而降职也不是行政惩戒措施,它与行政处分依据的法定条件和 事后待遇上存在着明显的不同。因此,要首先明确升降依据的特定的条件、标准、法定程序 和管理审批权限等规定。 二人员职务升降的作用 职务升降制度对于完善公共部门人力资源的管理具有重大意义: 1职务升降是造化优化公职队伍的有效途径之一,它促进了高效的政府工作系统的形 成。通过职务升降制度,在公职系统中,使工作业绩优秀的公职人员机会得到晋升:因循守 旧,不胜任现职的公职人员被降职使用,从而形成一种优胜劣汰的组织发展机制。机制作用 的结果是,公职队伍的整体素质得到了提高,公职人员的心理能力得到了锤炼。这对行政机 关生产力的提高无疑起到了促进作用。 2职务升降强化了公职管理的激励机制,激发了公职人员的进取精神。职务升降是一种 高效激励手段,这是由于职务升降的结果带来了复合的,而不是单一的需求满足源或挫折源 优秀的公职人员经晋升后,相关的地位、权力、荣誉、经济待遇都得到了提高。相反,降职 的公职人待遇也随之下降。这种机制要告诉公职人员的不只是职务升降结果本身,而是示范 给每一个公职人员,获得地位的提高或降低是其工作行为的必然结果。任何晋升机会都是对 那些努力工作,积极进取的公职人员开放的。由此,它激励公职人员不断学习、勤奋工作 提高自我 3职务升降保证了政府机关各职位职得其人,有助于达成人事结合的管理目的。政府机 关各个职位人员的获得,尤其是中、高级职务人员的获得,有“人治”和“法治”两种通道 前者是依据行政首长主观认定的升降方式,可能为情感等非理性因素左右,易导致任人唯亲、 裙带关系和排斥异己等弊端。后者在公职人员德才表现和工作业绩的基础上,依法定条件与 程序升降,符合适才适用、人尽其才的原则。法制化的职务升降制度使职位获得其需要的和
职务晋升是指，公职人员的管理机关，依据国家有关法律、法规的规定，根据行政机关 工作的需要和公职人员本人的工作表现与业绩情况，提高公职人员原有的职务和级别，由较 低的职务升任至较高职务的管理活动。晋职意味着公职人员所处地位的上升，职权的加重和 责任范围的加大，同时也伴随着工资、福利等方面待遇的提高。 降职是指，公职人员的管理机关，按照国家有关法律、法规的规定，对由于各种原因不 能胜任现任职务的公职人员，依一定程序，降低其原有的职务和级别，改任一种较低职务的 管理活动。它意味着公职人员所处地位的降低，以及职权与责任范围的缩小。一般来说也意 味着工资、福利等方面待遇的相应减少。 在公共部门人力资源管理中，晋职和降职应是同一管理制度中的两个不同方面，是缺一 不可、相辅相成的。一个只有晋职没有降职的管理体系，无法真正地选拔优秀公职人员，也 无法建立真正的竞争、激励机制。在中国传统的干部人事制度下，正是由于缺乏正规的降职 制度，就形成了干部“只能上，不能下”的现象。有些干部即使不能胜任现职工作，或在工 作中犯了错误，往往也是平级调动到其他职位，甚至有的还得到了晋升。这种状况不仅严重 阻碍了优秀人才的成长、选拔和发展，而且助长了公职系统中员工不求进取、消极守成的心 理倾向，降低了公职队伍的素质和公共服务的质量。 同时，我们还应看到，职务升降作为公共部门人力资源管理中的一种行为过程，它不能 随意地进行。国家公务员制度以法律的形式严格规定了职务升降的实施条件、权限和程序等， 要求此项活动必须依法进行。 职务升降制度与公职人员其他管理制度存在着密切的联系，如与考核、任免制度等。但 作为一种独立的管理制度，它又与其他管理制度存在着明显的区别，需要明确一些特定的条 件与政策界限。如职务晋升是职务的垂直流动方式，它与平行流动的转任是不同的。又如职 务升降广义上是奖惩制度的组成部分，但晋升比奖励更为常见。公务员一生可能没有得到过 奖励，但可以得到职务晋升。而降职也不是行政惩戒措施，它与行政处分依据的法定条件和 事后待遇上存在着明显的不同。因此，要首先明确升降依据的特定的条件、标准、法定程序 和管理审批权限等规定。 二人员职务升降的作用 职务升降制度对于完善公共部门人力资源的管理具有重大意义： 1 职务升降是造化优化公职队伍的有效途径之一，它促进了高效的政府工作系统的形 成。通过职务升降制度，在公职系统中，使工作业绩优秀的公职人员机会得到晋升；因循守 旧，不胜任现职的公职人员被降职使用，从而形成一种优胜劣汰的组织发展机制。机制作用 的结果是，公职队伍的整体素质得到了提高，公职人员的心理能力得到了锤炼。这对行政机 关生产力的提高无疑起到了促进作用。 2 职务升降强化了公职管理的激励机制，激发了公职人员的进取精神。职务升降是一种 高效激励手段，这是由于职务升降的结果带来了复合的，而不是单一的需求满足源或挫折源。 优秀的公职人员经晋升后，相关的地位、权力、荣誉、经济待遇都得到了提高。相反，降职 的公职人待遇也随之下降。这种机制要告诉公职人员的不只是职务升降结果本身，而是示范 给每一个公职人员，获得地位的提高或降低是其工作行为的必然结果。任何晋升机会都是对 那些努力工作，积极进取的公职人员开放的。由此，它激励公职人员不断学习、勤奋工作、 提高自我。 3 职务升降保证了政府机关各职位职得其人，有助于达成人事结合的管理目的。政府机 关各个职位人员的获得，尤其是中、高级职务人员的获得，有“人治”和“法治”两种通道。 前者是依据行政首长主观认定的升降方式，可能为情感等非理性因素左右，易导致任人唯亲、 裙带关系和排斥异己等弊端。后者在公职人员德才表现和工作业绩的基础上，依法定条件与 程序升降，符合适才适用、人尽其才的原则。法制化的职务升降制度使职位获得其需要的和
条件合适的公职人员,实现了人事相宜的最佳目标 4职务升降有利于稳定公职队伍,吸引优秀人才,维护了国家的长治久安。有效的职务 升降制度,提供了人力资源正常发展的渠道。因而稳定了公务员队伍,并吸引大量优秀人才 进入公职系统。这不仅促进了队伍的纯洁程度,保证了行政系统运行的连续性和稳定性,而 且进一步对国家和政权而言,有一支稳定、过硬的政府公务员队伍,对政权维护、国家的长 治久安、社会经济发展有着重要的意义,是政权稳固的基础。 三公职人员职务晋升管理的内容 ()公职人员职务晋升的原则 1必须提倡公正、公平、平等、竞争的职务晋升原则,确立组织良好的人才选拔机制。 职务晋升的前提是能够发现优秀人才,并使其得以任用,这依赖于组织有一种有效的人才选 拔机制。这种机制在本质上要求,对所有的公职人员要实习公正、公开、平等和竞争。即所 有公务员在晋升的机会面前一律平等,不应因其身份、地位或资历等因素,享有晋升的特权; 晋升以能力和业绩为导向,在同等的标准和条件下,接受鉴定:实行优胜劣汰,德才兼备、 业绩突出的公务员,应委以重任。为了使晋升过程公平、合理、公正,必须保证晋升过程具 有一定的开放性和透明度,接受广大公务员的参与和监督。 2以功绩制为本,实行功绩晋升制,坚持任人唯贤的用人路线。以公职人员的工作实绩 作为职务晋升的主要依据。其合理性来源于,工作实绩是一个公务员德、能、勤、绩的综合 体现,客观地反映了公务员的各方面素质。运用功绩晋升制,不仅为平等、公正的晋升提供 了依据,也要使政府部门的岗位,特别是中、高级职位得到了真才实学的人才。这也正是功 绩晋升制通行于世界各国的原因 3依法进行职务晋升管理,遵循法定的晋升资格条件和晋升程序。 4采用逐级晋升的方式,提拔公职人员。在晋升管理中,一般情况下采用逐级晋升制 而不是越级晋升制。原因在于,一个人工作能力的提高和工作经验的积累,需要一定的时间 和过程。逐级晋升使公务员在下一级岗位随时,经过一定时期的锻炼,有助于提高自己的管 理能力,为升任较高一级的职务打好基础。但对工作能力很强,成绩卓越的公务员,经行政 机关考察和上级机关审批,也可越级晋升,一般以越升一级为宜 白职务晋升的条件 从各国公共部门晋升管理的实践看,公职人员职务晋升都必须参照法定的晋升资格条 件。一般包括德才条件、业务条件、资格条件、身体条件和拟任职务的特殊要求等几项内容 在我国国家公务员中,公务员职务晋升的条件是 1必备条件。公务员职务晋升必须拟任职务的政治思想觉悟、政策水平、专业知识、业 务能力和身体条件,几方面缺一不可。 2资格条件。主要是公务员拟担任升任职务要求的学历和资历。前者指文化程度,后者 指工作经历和服务年限。一般各职务晋升都有规定的最低学历程度和服务年限要求。 3在我国,必须符合任职回避的有关规定 4拟任职务的具体要求。不同职位的公务员负有不同的责任,对他们的具体要求也不同 除具备德才、专业能力等条件外,我国公务员制度还规定 (1)在晋升前公务员要连续两年考核被定为优秀等次或连续三年被定为称职以上等次。 (2)晋升科级、处级正职,应分别任下一级职务两年以上,晋升科、处、司(厅)级副职、 正司(厅)级和科员职务,应分别任下一级职务三年以上:晋升助理调研员、调研员职务 应分别任下一级职务四年以上:晋升助理巡视员、巡视员职务,应分别任下一级职务五年以 (3)晋升处级副职以上领导职务的,一般要具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历 晋升县级以上人民政府工作部门副职和国务院各工作部门司级副职,应具有在下一级两个以
条件合适的公职人员，实现了人事相宜的最佳目标。 4 职务升降有利于稳定公职队伍，吸引优秀人才，维护了国家的长治久安。有效的职务 升降制度，提供了人力资源正常发展的渠道。因而稳定了公务员队伍，并吸引大量优秀人才 进入公职系统。这不仅促进了队伍的纯洁程度，保证了行政系统运行的连续性和稳定性，而 且进一步对国家和政权而言，有一支稳定、过硬的政府公务员队伍，对政权维护、国家的长 治久安、社会经济发展有着重要的意义，是政权稳固的基础。 三公职人员职务晋升管理的内容 ㈠公职人员职务晋升的原则 1 必须提倡公正、公平、平等、竞争的职务晋升原则，确立组织良好的人才选拔机制。 职务晋升的前提是能够发现优秀人才，并使其得以任用，这依赖于组织有一种有效的人才选 拔机制。这种机制在本质上要求，对所有的公职人员要实习公正、公开、平等和竞争。即所 有公务员在晋升的机会面前一律平等，不应因其身份、地位或资历等因素，享有晋升的特权； 晋升以能力和业绩为导向，在同等的标准和条件下，接受鉴定；实行优胜劣汰，德才兼备、 业绩突出的公务员，应委以重任。为了使晋升过程公平、合理、公正，必须保证晋升过程具 有一定的开放性和透明度，接受广大公务员的参与和监督。 2 以功绩制为本，实行功绩晋升制，坚持任人唯贤的用人路线。以公职人员的工作实绩 作为职务晋升的主要依据。其合理性来源于，工作实绩是一个公务员德、能、勤、绩的综合 体现，客观地反映了公务员的各方面素质。运用功绩晋升制，不仅为平等、公正的晋升提供 了依据，也要使政府部门的岗位，特别是中、高级职位得到了真才实学的人才。这也正是功 绩晋升制通行于世界各国的原因。 3 依法进行职务晋升管理，遵循法定的晋升资格条件和晋升程序。 4 采用逐级晋升的方式，提拔公职人员。在晋升管理中，一般情况下采用逐级晋升制， 而不是越级晋升制。原因在于，一个人工作能力的提高和工作经验的积累，需要一定的时间 和过程。逐级晋升使公务员在下一级岗位随时，经过一定时期的锻炼，有助于提高自己的管 理能力，为升任较高一级的职务打好基础。但对工作能力很强，成绩卓越的公务员，经行政 机关考察和上级机关审批，也可越级晋升，一般以越升一级为宜。 ㈡职务晋升的条件 从各国公共部门晋升管理的实践看，公职人员职务晋升都必须参照法定的晋升资格条 件。一般包括德才条件、业务条件、资格条件、身体条件和拟任职务的特殊要求等几项内容。 在我国国家公务员中，公务员职务晋升的条件是： 1 必备条件。公务员职务晋升必须拟任职务的政治思想觉悟、政策水平、专业知识、业 务能力和身体条件，几方面缺一不可。 2 资格条件。主要是公务员拟担任升任职务要求的学历和资历。前者指文化程度，后者 指工作经历和服务年限。一般各职务晋升都有规定的最低学历程度和服务年限要求。 3 在我国，必须符合任职回避的有关规定。 4 拟任职务的具体要求。不同职位的公务员负有不同的责任，对他们的具体要求也不同。 除具备德才、专业能力等条件外，我国公务员制度还规定： ⑴在晋升前公务员要连续两年考核被定为优秀等次或连续三年被定为称职以上等次。 ⑵晋升科级、处级正职，应分别任下一级职务两年以上，晋升科、处、司（厅）级副职、 正司（厅）级和科员职务，应分别任下一级职务三年以上；晋升助理调研员、调研员职务， 应分别任下一级职务四年以上；晋升助理巡视员、巡视员职务，应分别任下一级职务五年以 上。 ⑶晋升处级副职以上领导职务的，一般要具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历； 晋升县级以上人民政府工作部门副职和国务院各工作部门司级副职，应具有在下一级两个以
上职位任职的经历 (4)晋升科级正副职、幅主任科员、主任科员职务,应具有高中、中专以上文化程度;晋 升处、司(厅)级正幅职和助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员职务,应具有大专以 上文化程度;晋升部级副职,一般应具有大学本科以上文化程度 以上条件只是晋升职务起码的条件,不是具备上述资格的人都能得到晋升,关键还要看 公务员在工作中的德才表现和工作成绩。对少数工作特别需要,工作实绩又特别突出的,可 适当放宽上述第四点中的第二、三、四条规定的资格条件。 白职务晋升的类型 公职人员的职务晋升种类有多种多样,不同的晋升方式也决定了晋升条件方面的不同。 1根据晋升人员的选拔方法,可分为委任晋升制、考试晋升制、招聘晋升制和自荐晋升 制等。委任晋升制是指,根据行政首长或有人事任命权限的机关,直接任命而使公职人员获 得的晋升的方式。它不需要由专门的机构对公务员进行考试、考核或评议。这种方式程序比 较简单,且行政首长比较了解工作需要和公务员的情况,能将用人与治事相结合。但缺乏竞 争性。它一般用于晋升一级政府中高级的官员,或与行政首长工作关系比较密切的公务员 在我国公务员制度中,大多数公务员的晋升都是通过委任制实现的。 考试晋升制指,公职人员通过机关组织的统一的竞争性考试,以考试成绩作为晋升依据 的制度。既适用于职务晋升,也适用于级别晋升。这种方式标准统一,客观公开,有助于平 等晋升。但难点是考试内容是否能够与公务员真实的能力相关联 招聘晋升制是指,公职人员通过行政机关的公开招聘,而获得晋升职务机会的晋升方式 它是晋升制度中一种辅助的形式。这种将公职职务对社会一切合适的人才开放的方法,有助 于吸收优秀人才和新鲜血液,并避免任人唯亲现象 自荐晋升制是指,当政府某些职位出现空缺时,公民或下级公务员可以自己向政府部门 申请,申明出任某一职务。对此方式,政府一般组建一个选拔委员会,接到申请后,进行调 查、审议和鉴定,在批准后可以得到晋升。澳大利亚政府经常运用《公告》形式,向公民或 公务员刊登某些空缺的职位,希望公民或公务员向政府机关自荐。 此外,还有类似于中国汉代察举制度的推荐晋升制,如日本政府使用的登陆晋升制 2根据晋升考核的依据,可分为功绩晋升制、年资晋升制和综合晋升制。功绩晋升制是 指,以公职人员的工作业绩作为其职务晋升依据的晋升制度。由于这种制度确立了客观、公 平的标准,能够综合体现公务员的品德、知识、素质和能力,对公务员的发展意义重大,因 此,已成为世界各国政府公认有效和通行的方式,被明确地规定于公务员制度的立法中 k卡资晋升制是指,以公职人员的工作年限作为晋升依据的晋升方式。只要公务员工作时 间达到一定年限,又无重大过失,就可获得晋升机会。其内在逻辑是,工作时间越长,工作 经验越多,就越能有效地处理问题。年资晋升制可以减少单位晋升工作中的矛盾,但助长了 论资排辈和不求有功,但求无过的保守思想,使公务员不愿承担责任。所以,各国公务员制 度一般不将年资晋升制度用于职务晋升,多用于级别晋升。 综合晋升制度即是兼顾晋升中的各种因素,比较、平衡各种晋升制度的优劣,以此为依 据,采取多元晋升的途径。如职务晋升以功绩为主,级别晋升以年资、资历为主等 3根据某一单位晋升人员的来源,可分为内升式晋升制和外补式晋升制。内升式晋升制 是指,当拟晋升职位出现空缺时,由行政首长将本部门职务较低的公职人员提升补充的方式 它的优势在于,维持本部门工作的稳定和连续性,激励和鞭策本部门其他公务员。缺点是, 局限于本部门,缩小了人才选择的范围,无新鲜血液流入,易使本部门暮气沉沉,缺乏活力 外补式晋升制是指,当职位出现空缺时,由本部门以外的低级公务员充任的方式。其优 势在于,扩大了选择范围,可吸收卓越人才。能够因事择人,提高工作效率,促进组织的改 革与进取。缺点是,新任人员工作环境不熟悉,不易合作。使用外补人员会影响本部门公务
上职位任职的经历。 ⑷晋升科级正副职、幅主任科员、主任科员职务，应具有高中、中专以上文化程度；晋 升处、司（厅）级正幅职和助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员职务，应具有大专以 上文化程度；晋升部级副职，一般应具有大学本科以上文化程度。 以上条件只是晋升职务起码的条件，不是具备上述资格的人都能得到晋升，关键还要看 公务员在工作中的德才表现和工作成绩。对少数工作特别需要，工作实绩又特别突出的，可 适当放宽上述第四点中的第二、三、四条规定的资格条件。 ㈢职务晋升的类型 公职人员的职务晋升种类有多种多样，不同的晋升方式也决定了晋升条件方面的不同。 1 根据晋升人员的选拔方法，可分为委任晋升制、考试晋升制、招聘晋升制和自荐晋升 制等。委任晋升制是指，根据行政首长或有人事任命权限的机关，直接任命而使公职人员获 得的晋升的方式。它不需要由专门的机构对公务员进行考试、考核或评议。这种方式程序比 较简单，且行政首长比较了解工作需要和公务员的情况，能将用人与治事相结合。但缺乏竞 争性。它一般用于晋升一级政府中高级的官员，或与行政首长工作关系比较密切的公务员。 在我国公务员制度中，大多数公务员的晋升都是通过委任制实现的。 考试晋升制指，公职人员通过机关组织的统一的竞争性考试，以考试成绩作为晋升依据 的制度。既适用于职务晋升，也适用于级别晋升。这种方式标准统一，客观公开，有助于平 等晋升。但难点是考试内容是否能够与公务员真实的能力相关联。 招聘晋升制是指，公职人员通过行政机关的公开招聘，而获得晋升职务机会的晋升方式。 它是晋升制度中一种辅助的形式。这种将公职职务对社会一切合适的人才开放的方法，有助 于吸收优秀人才和新鲜血液，并避免任人唯亲现象。 自荐晋升制是指，当政府某些职位出现空缺时，公民或下级公务员可以自己向政府部门 申请，申明出任某一职务。对此方式，政府一般组建一个选拔委员会，接到申请后，进行调 查、审议和鉴定，在批准后可以得到晋升。澳大利亚政府经常运用《公告》形式，向公民或 公务员刊登某些空缺的职位，希望公民或公务员向政府机关自荐。 此外，还有类似于中国汉代察举制度的推荐晋升制，如日本政府使用的登陆晋升制。 2 根据晋升考核的依据，可分为功绩晋升制、年资晋升制和综合晋升制。功绩晋升制是 指，以公职人员的工作业绩作为其职务晋升依据的晋升制度。由于这种制度确立了客观、公 平的标准，能够综合体现公务员的品德、知识、素质和能力，对公务员的发展意义重大，因 此，已成为世界各国政府公认有效和通行的方式，被明确地规定于公务员制度的立法中。 年资晋升制是指，以公职人员的工作年限作为晋升依据的晋升方式。只要公务员工作时 间达到一定年限，又无重大过失，就可获得晋升机会。其内在逻辑是，工作时间越长，工作 经验越多，就越能有效地处理问题。年资晋升制可以减少单位晋升工作中的矛盾，但助长了 论资排辈和不求有功，但求无过的保守思想，使公务员不愿承担责任。所以，各国公务员制 度一般不将年资晋升制度用于职务晋升，多用于级别晋升。 综合晋升制度即是兼顾晋升中的各种因素，比较、平衡各种晋升制度的优劣，以此为依 据，采取多元晋升的途径。如职务晋升以功绩为主，级别晋升以年资、资历为主等。 3 根据某一单位晋升人员的来源，可分为内升式晋升制和外补式晋升制。内升式晋升制 是指，当拟晋升职位出现空缺时，由行政首长将本部门职务较低的公职人员提升补充的方式。 它的优势在于，维持本部门工作的稳定和连续性，激励和鞭策本部门其他公务员。缺点是， 局限于本部门，缩小了人才选择的范围，无新鲜血液流入，易使本部门暮气沉沉，缺乏活力。 外补式晋升制是指，当职位出现空缺时，由本部门以外的低级公务员充任的方式。其优 势在于，扩大了选择范围，可吸收卓越人才。能够因事择人，提高工作效率，促进组织的改 革与进取。缺点是，新任人员工作环境不熟悉，不易合作。使用外补人员会影响本部门公务
员的情绪 在实践中,大多数国家以内部晋升为主,外部晋升为辅 此外,根据晋升人员职务、级别提高的层级,还可分为逐级晋升与越级晋升等。 各种类型的划分只是相对的,使用一种晋升方式,并不排除另一种晋升方式,它们之间 存在着互补性。 职务晋升的审批程序 1预选被晋升对象,提出名单。首先行政机关公布本部门职位空缺名额及所需任职人员 的资格条件。然后采用领导与群众相结合的方法,由本部门提名,推荐预选晋升对象,并进 行适当的筛选 2对预选晋升人员进行评选和资格审查。评选程序是具有实质性和竞争性的过程,通过 评定和资格审查,淘汰那些本次不宜晋升的公务员,缩小拟晋升人员的范围,产生晋升的考 查对象。考核结果以及相关的考勤报告、年终总结等,应是评定的主要依据。当考査对象的 人选数大于职位空缺数,实行差额晋升制 3对考査对象进行再考核。进一步了解考查对象的各方面情况。并根据需要,采用个别 谈话、民主评议、民意测验、专项实地调查,以及考査对象考试、面试、答辩等多种方法 形成综合性的考核材料 4决定晋升人选。根据全面考核资料,按管理权限,由有关部门的领导集体研究,决定 晋升人选,并依法任命。有些领导职务的批准,需报请上级主观部门。晋升的公务员要在人 事部门或组织部门备案。然后办理正常的任免手续,并在机关内向公务员公布。 四公职人员降职管理的内容 ()降职的基本原则 1不能将降职视为是组织对公职人员的惩戒性行为,即降职与行政处分有着明显的区别 和界限。在各国公务员立法中,降职都不是一种行政处分。这是因为:(1)引起降职的原因 有相当一部分是客观上造成的,如工作需要、机构调整或职位变迁等。(2)即使降职是由于公 务员主观引起的,如不称职,不胜任现职等,它所依据的条件与行政处分依据的条件也截然 不同。组织对降职管理的公务员必须把握与处分措施的政策界限。(3)受组织行政处分,如降 级、撤职的公务员,与受降职管理的公务员,在组织中所受的待遇也是不相同的 2明确降职内涵,更新观念,提高认识。组织不仅要使公务员明确建立降职制度对组织 和公务员队伍发展的意义,而且要使公务员切实认识到降职的全部含义,即降职不只是负面 惩罚性的,更重要的是积极性的。它促进公务员的适才适用,有助于达到人事相宜的目的。 从这个角度提高公务员观念上的认识,防止公务员将降职视为对自己的惩罚,而产生抵触情 3以法律形式,确立能上能下、能官能民的制度。要将降职管理形成为一种制度,成为 公务员管理体系的有机组成部分。只有使降职法律化、制度化,才能从根本上保证其有效地 实施和切实地发挥作用,不因个别人的条件、背景特殊而改变降职管理的要求 4只降一级原则。对降低职务的公务员,一般每次只降低一级。这样,有助于调动被降 职公务员的积极性。一旦他在新的职务上德才表现和工作业绩突出,经全面考核后,可以不 受任职年限的限制,重新晋升其职务。 白降职的原因与方式 引起公职人员降职的原因主要来自于客观和公务员主观因素两方面,具体而言: 1本人工作不努力,思想作风差,工作成绩不佳,在年度考核中被认定为不称职等次的 2不能胜任现职工作的。包括身体不健康,对执行现职有困难的:缺乏相关的专业知识 和技能,无法从事现任工作的;因机构撤并,应予转任,而本人缺乏转任职位的专业知识, 或不服从组织转任安排的
员的情绪。 在实践中，大多数国家以内部晋升为主，外部晋升为辅。 此外，根据晋升人员职务、级别提高的层级，还可分为逐级晋升与越级晋升等。 各种类型的划分只是相对的，使用一种晋升方式，并不排除另一种晋升方式，它们之间 存在着互补性。 ㈣职务晋升的审批程序 1 预选被晋升对象，提出名单。首先行政机关公布本部门职位空缺名额及所需任职人员 的资格条件。然后采用领导与群众相结合的方法，由本部门提名，推荐预选晋升对象，并进 行适当的筛选。 2 对预选晋升人员进行评选和资格审查。评选程序是具有实质性和竞争性的过程，通过 评定和资格审查，淘汰那些本次不宜晋升的公务员，缩小拟晋升人员的范围，产生晋升的考 查对象。考核结果以及相关的考勤报告、年终总结等，应是评定的主要依据。当考查对象的 人选数大于职位空缺数，实行差额晋升制。 3 对考查对象进行再考核。进一步了解考查对象的各方面情况。并根据需要，采用个别 谈话、民主评议、民意测验、专项实地调查，以及考查对象考试、面试、答辩等多种方法， 形成综合性的考核材料。 4 决定晋升人选。根据全面考核资料，按管理权限，由有关部门的领导集体研究，决定 晋升人选，并依法任命。有些领导职务的批准，需报请上级主观部门。晋升的公务员要在人 事部门或组织部门备案。然后办理正常的任免手续，并在机关内向公务员公布。 四公职人员降职管理的内容 ㈠降职的基本原则 1 不能将降职视为是组织对公职人员的惩戒性行为，即降职与行政处分有着明显的区别 和界限。在各国公务员立法中，降职都不是一种行政处分。这是因为：⑴引起降职的原因， 有相当一部分是客观上造成的，如工作需要、机构调整或职位变迁等。⑵即使降职是由于公 务员主观引起的，如不称职，不胜任现职等，它所依据的条件与行政处分依据的条件也截然 不同。组织对降职管理的公务员必须把握与处分措施的政策界限。⑶受组织行政处分，如降 级、撤职的公务员，与受降职管理的公务员，在组织中所受的待遇也是不相同的。 2 明确降职内涵，更新观念，提高认识。组织不仅要使公务员明确建立降职制度对组织 和公务员队伍发展的意义，而且要使公务员切实认识到降职的全部含义，即降职不只是负面 惩罚性的，更重要的是积极性的。它促进公务员的适才适用，有助于达到人事相宜的目的。 从这个角度提高公务员观念上的认识，防止公务员将降职视为对自己的惩罚，而产生抵触情 绪。 3 以法律形式，确立能上能下、能官能民的制度。要将降职管理形成为一种制度，成为 公务员管理体系的有机组成部分。只有使降职法律化、制度化，才能从根本上保证其有效地 实施和切实地发挥作用，不因个别人的条件、背景特殊而改变降职管理的要求。 4 只降一级原则。对降低职务的公务员，一般每次只降低一级。这样，有助于调动被降 职公务员的积极性。一旦他在新的职务上德才表现和工作业绩突出，经全面考核后，可以不 受任职年限的限制，重新晋升其职务。 ㈡降职的原因与方式 引起公职人员降职的原因主要来自于客观和公务员主观因素两方面，具体而言： 1 本人工作不努力，思想作风差，工作成绩不佳，在年度考核中被认定为不称职等次的。 2 不能胜任现职工作的。包括身体不健康，对执行现职有困难的；缺乏相关的专业知识 和技能，无法从事现任工作的；因机构撤并，应予转任，而本人缺乏转任职位的专业知识， 或不服从组织转任安排的
3因某些工作需要的,或预算减少、职位精简而引起的 公职人员凡符合上述任何一个条件时,组织可以违背本人的意愿,对其进行强行降职。 降职采取职务降低和薪金降低两种基本方式。在实施中,既可以降职和降薪同时实行, 也可以实行其中一种。 我国国家公务员制度规定:第一,由于裁员和公务员自身条件不符合职位要求而导致的 降职,通常是职务和薪金同时降低;第二,由于机构调整或机构撤消,并非由于公务员自身 条件不符合职位需要而引起的降职,一般只降低职务,不降低薪金 白降职的程序 虽然降职不是行政处分,但是由于它关系到公职人员的地位、待遇等切身利益,所以, 降职工作必须认真、慎重、严肃。不仅要在客观考核的基础上,依据法定的工作条件,而且 必须遵从法定的降职程序进行。在各国,降职审批程序与晋升审批凶横许基本一致。我国公 务员制度法定的降职程序是: 1由公务员所在部门主管领导,根据降职条件提出拟降职公务员的名单,要求说明拟被 降职公务员的有关情况、降职的理由、降职后的工作安排和使用等。做到理由清楚、安排得 2任免机关的人事部门,在接到主管领导提交的降职公务员名单后,要主持对降职事由 的审核,确定其真实性。同时听取拟降职公务员本人的意见 3按照公务员管理的权限,由任免机关的领导集体讨论研究,审核、批准名单,作出降 职决定。然后由人事部门办理降职手续,依法对降职公务员进行任免 4公务员如对降职处理不服,可在接到降职决定的一个月内,向任免机关提出复议要求, 并有权向政府人事部门、上级主管机关或行政监察机关申诉,要求变更或撤消原降职处理决 第四节人员横向流动 一组织内的人员横向流动 组织内的人员横向流动指的是人员在组织内平行异动,即从一个职位流动到相同管理层 次的另一个职位。由于职位、工作内容发生了变化,异动人员的权力、责任甚至待遇也都可 能发生相应的变化,但是,管理层次一定是不变的,否则就是纵向流动了 引起横向流动的原因大致有以下几种: 1组织进行结构调整,原有的部门发生了变化。被撤并的部门的人员往往就需要流动到 同级的其他部门去。 2适应个人的知识和能力。一个人在某个部门或岗位工作一段时间后,发现自己并不适 合现在的工作,这时就可以根据自己的长处调整其工作岗位,以便更充分地发挥起其才能。 3配合组织的工作需要。组织因工作需要常常会出现某方面人手紧张的情况,这时就需 要从其他部门抽调人员来应急。 4工作轮换。组织为了培训人员,常常要进行工作轮换,工作轮换中发生的人员流动主 要是横向流动。 5缓和人员冲突,维持组织正常秩序。当一个部门中的人员发生冲突时,如果冲突难以 调和,就可以通过调开冲突双方的办法来缓和矛盾 二组织内外间的人员流动 组织内外间的人员流动可以分为两大类:一类是人员的流入,即招募:人员流出的情形 则比较复杂,包括调出、辞职、辞退、资谴等。 ()辞职 1辞职的含义及条件 辞职是员工要求脱离现任职位,与组织解除劳动契约,退出组织的工作。它分为两种情
3 因某些工作需要的，或预算减少、职位精简而引起的。 公职人员凡符合上述任何一个条件时，组织可以违背本人的意愿，对其进行强行降职。 降职采取职务降低和薪金降低两种基本方式。在实施中，既可以降职和降薪同时实行， 也可以实行其中一种。 我国国家公务员制度规定：第一，由于裁员和公务员自身条件不符合职位要求而导致的 降职，通常是职务和薪金同时降低；第二，由于机构调整或机构撤消，并非由于公务员自身 条件不符合职位需要而引起的降职，一般只降低职务，不降低薪金。 ㈢降职的程序 虽然降职不是行政处分，但是由于它关系到公职人员的地位、待遇等切身利益，所以， 降职工作必须认真、慎重、严肃。不仅要在客观考核的基础上，依据法定的工作条件，而且 必须遵从法定的降职程序进行。在各国，降职审批程序与晋升审批凶横许基本一致。我国公 务员制度法定的降职程序是： 1 由公务员所在部门主管领导，根据降职条件提出拟降职公务员的名单，要求说明拟被 降职公务员的有关情况、降职的理由、降职后的工作安排和使用等。做到理由清楚、安排得 当。 2 任免机关的人事部门，在接到主管领导提交的降职公务员名单后，要主持对降职事由 的审核，确定其真实性。同时听取拟降职公务员本人的意见。 3 按照公务员管理的权限，由任免机关的领导集体讨论研究，审核、批准名单，作出降 职决定。然后由人事部门办理降职手续，依法对降职公务员进行任免。 4 公务员如对降职处理不服，可在接到降职决定的一个月内，向任免机关提出复议要求， 并有权向政府人事部门、上级主管机关或行政监察机关申诉，要求变更或撤消原降职处理决 定。 第四节人员横向流动 一组织内的人员横向流动 组织内的人员横向流动指的是人员在组织内平行异动，即从一个职位流动到相同管理层 次的另一个职位。由于职位、工作内容发生了变化，异动人员的权力、责任甚至待遇也都可 能发生相应的变化，但是，管理层次一定是不变的，否则就是纵向流动了。 引起横向流动的原因大致有以下几种： 1 组织进行结构调整，原有的部门发生了变化。被撤并的部门的人员往往就需要流动到 同级的其他部门去。 2 适应个人的知识和能力。一个人在某个部门或岗位工作一段时间后，发现自己并不适 合现在的工作，这时就可以根据自己的长处调整其工作岗位，以便更充分地发挥起其才能。 3 配合组织的工作需要。组织因工作需要常常会出现某方面人手紧张的情况，这时就需 要从其他部门抽调人员来应急。 4 工作轮换。组织为了培训人员，常常要进行工作轮换，工作轮换中发生的人员流动主 要是横向流动。 5 缓和人员冲突，维持组织正常秩序。当一个部门中的人员发生冲突时，如果冲突难以 调和，就可以通过调开冲突双方的办法来缓和矛盾。 二组织内外间的人员流动 组织内外间的人员流动可以分为两大类：一类是人员的流入，即招募；人员流出的情形 则比较复杂，包括调出、辞职、辞退、资谴等。 ㈠辞职 1 辞职的含义及条件 辞职是员工要求脱离现任职位，与组织解除劳动契约，退出组织的工作。它分为两种情
况:一种是辞去原来担任的领导职务,改任它职:另一种是完全解除与原单位的职务关系 辞职是员工的权利,组织应予以尊重。但作为公职人员来讲,辞职并不是无条件的,至 于辞职的限制条件,各国相关规定的限制程度是不相同的,如法国对公职人员的辞职规定, 必须写正式报告,并经主管领导批准。在批准前,要严密查明辞职的实际情况与充分理由才 被接受。若理由不充分,要受严厉处分,或撤职,或取消退休金。对集体辞职的,一概不予 批准,并给予法律制裁。而瑞士法律则规定,公职人员如行政任期届满后申请辞职,任命当 局应在三个月内接受申请。我国公职人员辞职的具体条件为: (1)未满国家公共部门规定的最低服务年限的不得辞职。为了维护公共部门利益及工作 的连续性和稳定性,公共部门一般规定新招募人员的最低服务年限。我国公共部门的规定是 三至五年。未满最低服务年限的不得辞职,或赔偿公共部门一定费用方可辞职 (2)在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的公职人员,不得辞职。若本人坚决 要求辞职的,须先调离原职位工作满三年后,才能批准。 (3)正在接受审查的公职人员不得辞职。若公职人员犯有某种过失、违纪行为或被指控 有渎职、受贿行为者,在问题调査清楚及处理前不得辞职。 (4)其他不宜辞职的原因。如被公共部门送出去进修培训,未满规定服务年限等。 符合上述辞职条件的公职人员,若自愿辞职,须向上级主管部门及任免机关提出书面申 请,任免机关应在三个月内予以审批,审批期间,申请人不得擅自离职 2辞职的待遇 辞职尽管是一种自愿行为,但原因多种多样,有员工本人的原因、组织的原因,也有外 部环境的原因。对于国家公职人员而言, (1)公职人员辞职后,任免机关可根据需要重新安排任职或调离国家公共部门。其职级待 遇按新任职务确定。与公共部门完全解除工作关系的,将不再享受公职人员待遇 (2)公职人员辞职后,半年内被重新录用到其他公共部门的,其工龄连续计算,超过半年 的,其前后工龄合并计算 (3)辞职公职人员的个人档案由原单位人才交流中心负责保存。 (4)国家公职人员辞职后,二年内到与原单位有隶属关系的企业或者营利性事业单位任 职,须经原任免机关批准。 (5)违反辞职规定,擅自离职的,任兔机关不予办理辞职手续,对因擅自离职给国家造成 政治、经济损失的,应给予行政处分或经济处分,国家公共部门对违反辞职规定擅自离职的 公职人员,给予开除处分 二辞退 1辞退的含义及条件 辞退即组织因员工有过失行为不能胜任组织工作又不接受其他安排而辞退员工。辞退是 种惩罚措施,实际上是对员工合法权益的侵害,一般而言,对无重大过失者,是很少使用 辞退的人事手段的。各国政府对于辞退的条件都有明确的规定。比如,日本政府规定对公职 人员辞退的条件是:(1)工作成绩不佳:(2因身心不健康,对执行服务不利或有困难:(3)其他 缺少所任官职必备条件:(4)由于官制、定员变动或预算减少,出现废职或人员过剩。美国政 府规定的辞退条件为:(1)因政治原因而被辞退:(2)因本人能力不强不能留任文官职务:(3) 经确定有不忠于美国政府的嫌疑,将被取消联邦政府职员资格。另外,大多数国家也规定被 辞退的公职人员有要求赔偿损失的权利。 我国对公共部门辞退公职人员的相应规定是 国家公职人员有下列情形之一的,可以辞退 (1)在年度考核中,连续两年被确定为不称职的 (2)不胜任现职工作,又不接受其他安排的
况：一种是辞去原来担任的领导职务，改任它职；另一种是完全解除与原单位的职务关系。 辞职是员工的权利，组织应予以尊重。但作为公职人员来讲，辞职并不是无条件的，至 于辞职的限制条件，各国相关规定的限制程度是不相同的，如法国对公职人员的辞职规定， 必须写正式报告，并经主管领导批准。在批准前，要严密查明辞职的实际情况与充分理由才 被接受。若理由不充分，要受严厉处分，或撤职，或取消退休金。对集体辞职的，一概不予 批准，并给予法律制裁。而瑞士法律则规定，公职人员如行政任期届满后申请辞职，任命当 局应在三个月内接受申请。我国公职人员辞职的具体条件为： ⑴未满国家公共部门规定的最低服务年限的不得辞职。为了维护公共部门利益及工作 的连续性和稳定性，公共部门一般规定新招募人员的最低服务年限。我国公共部门的规定是 三至五年。未满最低服务年限的不得辞职，或赔偿公共部门一定费用方可辞职。 ⑵在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的公职人员，不得辞职。若本人坚决 要求辞职的，须先调离原职位工作满三年后，才能批准。 ⑶正在接受审查的公职人员不得辞职。若公职人员犯有某种过失、违纪行为或被指控 有渎职、受贿行为者，在问题调查清楚及处理前不得辞职。 ⑷其他不宜辞职的原因。如被公共部门送出去进修培训，未满规定服务年限等。 符合上述辞职条件的公职人员，若自愿辞职，须向上级主管部门及任免机关提出书面申 请，任免机关应在三个月内予以审批，审批期间，申请人不得擅自离职。 2 辞职的待遇 辞职尽管是一种自愿行为，但原因多种多样，有员工本人的原因、组织的原因，也有外 部环境的原因。对于国家公职人员而言， ⑴公职人员辞职后，任免机关可根据需要重新安排任职或调离国家公共部门。其职级待 遇按新任职务确定。与公共部门完全解除工作关系的，将不再享受公职人员待遇。 ⑵公职人员辞职后，半年内被重新录用到其他公共部门的，其工龄连续计算，超过半年 的，其前后工龄合并计算。 ⑶辞职公职人员的个人档案由原单位人才交流中心负责保存。 ⑷国家公职人员辞职后，二年内到与原单位有隶属关系的企业或者营利性事业单位任 职，须经原任免机关批准。 ⑸违反辞职规定，擅自离职的，任免机关不予办理辞职手续，对因擅自离职给国家造成 政治、经济损失的，应给予行政处分或经济处分，国家公共部门对违反辞职规定擅自离职的 公职人员，给予开除处分。 二辞退 1 辞退的含义及条件 辞退即组织因员工有过失行为不能胜任组织工作又不接受其他安排而辞退员工。辞退是 一种惩罚措施，实际上是对员工合法权益的侵害，一般而言，对无重大过失者，是很少使用 辞退的人事手段的。各国政府对于辞退的条件都有明确的规定。比如，日本政府规定对公职 人员辞退的条件是：⑴工作成绩不佳；⑵因身心不健康，对执行服务不利或有困难；⑶其他 缺少所任官职必备条件；⑷由于官制、定员变动或预算减少，出现废职或人员过剩。美国政 府规定的辞退条件为：⑴因政治原因而被辞退；⑵因本人能力不强不能留任文官职务；⑶一 经确定有不忠于美国政府的嫌疑，将被取消联邦政府职员资格。另外，大多数国家也规定被 辞退的公职人员有要求赔偿损失的权利。 我国对公共部门辞退公职人员的相应规定是： 国家公职人员有下列情形之一的，可以辞退： ⑴在年度考核中，连续两年被确定为不称职的； ⑵不胜任现职工作，又不接受其他安排的；