城市土地制度制度与政策 刘灵辉 公共管理学院 liulinghui2005@163.com
城市土地制度制度与政策 刘灵辉 公共管理学院 liulinghui2005@163.com
一、中国城市土地所有制 旧中国的城市土地所有权形式复杂多样，有帝 国主义国家的资本家、大房地产业主所有的土地，有 以蒋宋孔陈四大家族为首的官僚资本家所有的土地， 有资本主义商业、银行业等民族资本家所有的土地， 有国民党政府机关及其各部门所有的土地等等。 中华人民共和国成立后，并没有马上对城市土地 实行国有化，而是针对不同性质的所有权形式，分阶 段，分别采取接管、没收、赎买、征收和法律宣布等 方式，逐步实现了社会主义国家所有制
旧中国的城市土地所有权形式复杂多样，有帝 国主义国家的资本家、大房地产业主所有的土地，有 以蒋宋孔陈四大家族为首的官僚资本家所有的土地， 有资本主义商业、银行业等民族资本家所有的土地， 有国民党政府机关及其各部门所有的土地等等。 中华人民共和国成立后，并没有马上对城市土地 实行国有化，而是针对不同性质的所有权形式，分阶 段，分别采取接管、没收、赎买、征收和法律宣布等 方式，逐步实现了社会主义国家所有制。 一、中国城市土地所有制
(一)接管和没收帝国主义、官僚资本主义、国民党政府及反革命 分子等占有的城市土地，无偿把它们变为国有土地。 1951年1-6月 1949年3月-1951年1月 1949年3月 中央人民政府政务院 先后发布了《关于没 各城市人民政府根据 毛泽东在中国共产党 收战犯、汉奸、官僚 第七届中央委员会第 相关规定，接管了一 资本家与反革命分子 二次全体会议上指出： 批国民党政府所属的 的财产的指示》与 “必须接管帝国主义 城市土地，接管或没 《关于没收反革命罪 在华的资产，没收官 收了帝国主义在中国 犯财产的规定》 僚资本归无产阶级领 占有的大批地产，没 各城市对官僚资本家 导的人民共和国所有， 收了一批官僚资本家 使人民共和国掌握国 以及战犯、汉奸、反 以及战犯、汉奸、反 家的经济命脉，使国 革命分子在城市中的 革命分子在城市中的 营经济成为整个国民 土地做了进一步的清 土地。 经济的领导成分。 理和没收
（一）接管和没收帝国主义、官僚资本主义、国民党政府及反革命 分子等占有的城市土地，无偿把它们变为国有土地。 毛泽东在中国共产党 第七届中央委员会第 二次全体会议上指出： “必须接管帝国主义 在华的资产，没收官 僚资本归无产阶级领 导的人民共和国所有， 使人民共和国掌握国 家的经济命脉，使国 营经济成为整个国民 经济的领导成分。” 各城市人民政府根据 相关规定，接管了一 批国民党政府所属的 城市土地，接管或没 收了帝国主义在中国 占有的大批地产，没 收了一批官僚资本家 以及战犯、汉奸、反 革命分子在城市中的 土地。 中央人民政府政务院 先后发布了《关于没 收战犯、汉奸、官僚 资本家与反革命分子 的财产的指示》与 《关于没收反革命罪 犯财产的规定》。 各城市对官僚资本家 以及战犯、汉奸、反 革命分子在城市中的 土地做了进一步的清 理和没收。 1949年3月 1949年3月-1951年1月 1951年1-6月
(二)改造资本主义工商业、私营房地产公司及房地产业主拥有 的城市地产，用赎买的办法把它们转变成国有财产。 新中国成立后，中央政府没有没收民族资本主义工商业、私营房地产公司 和房地产业主拥有的城市地产。这类资本主义性质的地产，是通过社会主义改 造，用赎买的办法转变为国有的。改造资本主义工商业的地产与改造私营房地 产公司和私有房地产业主的地产，在具体做法与时期上有所差异。 城市资本主义工商业的地产，是从1950年开始，在加工订货、经 销代销到公私合营的改造资本主义工商业的过程中，随同工商业 资本家的其他财产一起收归国有的。 城市私营房地产公司和私有房地产业主的地产，是在国家对私 有出租房屋进行社会主义改造中，随同房屋一起收归国有的。 对私人出租房屋进行改造，是对在一定限额上、规模较大的私人 出租房屋实行改造。在改造过程中，国家规定一切私人占有的 城市空地、街基等地产，经过适当的办法一律收归国有
（二）改造资本主义工商业、私营房地产公司及房地产业主拥有 的城市地产，用赎买的办法把它们转变成国有财产。 新中国成立后，中央政府没有没收民族资本主义工商业、私营房地产公司 和房地产业主拥有的城市地产。这类资本主义性质的地产，是通过社会主义改 造，用赎买的办法转变为国有的。改造资本主义工商业的地产与改造私营房地 产公司和私有房地产业主的地产，在具体做法与时期上有所差异。 城市资本主义工商业的地产，是从1950年开始，在加工订货、经 销代销到公私合营的改造资本主义工商业的过程中，随同工商业 资本家的其他财产一起收归国有的。 城市私营房地产公司和私有房地产业主的地产，是在国家对私 有出租房屋进行社会主义改造中，随同房屋一起收归国有的。 对私人出租房屋进行改造，是对在一定限额上、规模较大的私人 出租房屋实行改造。在改造过程中，国家规定一切私人占有的 城市空地、街基等地产，经过适当的办法一律收归国有
(三)以城市建设征收土地的方式，把城乡非国有土地转变为 城市国有土地。 新中国成立后，城市建设所需要的土地除少量是靠 原国有土地解决的外，大量是靠征收城乡非国有土 地来解决的。被征收后的土地，所有权属于国家， 用地单位和个人只有使用权。 国家在城市中通过征收变为国有的土地，1982年 以前是城市私人和集体所有的土地。1982年以后 国家通过征收变为国有的土地仅限于农村集体所 有的土地了
（三）以城市建设征收土地的方式，把城乡非国有土地转变为 城市国有土地。 新中国成立后，城市建设所需要的土地除少量是靠 原国有土地解决的外，大量是靠征收城乡非国有土 地来解决的。被征收后的土地，所有权属于国家， 用地单位和个人只有使用权。 国家在城市中通过征收变为国有的土地，1982年 以前是城市私人和集体所有的土地。1982年以后， 国家通过征收变为国有的土地仅限于农村集体所 有的土地了
(四)通过法律程序把城市其余尚未国有化的土地变为国家所有。 中共中央1956年有个原则指示，即“一切私人占有的城市空 地、街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有” 1967年10月31日，国家房管局、财政部税务总局在答复 《关于城镇土地国有化请示提纲》时，明确主张全部城镇 土地收归国有。 到1982年，城市绝大多数已为国家所有了，但还有少量士 地仍属于集体和个人所有。 1982年经第五届全国人民代表大会第五次会议通过的 《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。” 至此，除台湾、香港、澳门外， 全国范围内已实现了土地的国有化
中共中央1956年有个原则指示，即“一切私人占有的城市空 地、街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有” 。 （四）通过法律程序把城市其余尚未国有化的土地变为国家所有。 1967年10月31日，国家房管局、财政部税务总局在答复 《关于城镇土地国有化请示提纲》时，明确主张全部城镇 土地收归国有。 到1982年，城市绝大多数已为国家所有了，但还有少量土 地仍属于集体和个人所有。 1982年经第五届全国人民代表大会第五次会议通过的 《宪法》第十条规定: “城市的土地属于国家所有。” 至此，除台湾、香港、澳门外， 全国范围内已实现了土地的国有化
除了以上方式外，中国扩大城市国有土地还 有两种方式：购买与拨用。 购买：主要发生在1953年11月《国家建设征 用土地办法》公布以前的时期。当时国家机关、 企业、学校、团体以及公司合营企业等使用民族 资本家、房地产主或其他私人的土地，是通过购 买取得的。 拨用：把交给农民耕种的农村国有土地从农 民手里收回转为城市国有土地
除了以上方式外，中国扩大城市国有土地还 有两种方式：购买与拨用。 购买：主要发生在1953年11月《国家建设征 用土地办法》公布以前的时期。当时国家机关、 企业、学校、团体以及公司合营企业等使用民族 资本家、房地产主或其他私人的土地，是通过购 买取得的。 拨用：把交给农民耕种的农村国有土地从农 民手里收回转为城市国有土地
城市土地 有偿使用时期 (1949-1954年) 城市土地 无偿使用时期 (1955-1979年) 城市土地 有偿使用时期 (1979- 城市王地有偿 城市土地流转 城市土地使用 使用制度的建立 制度的建立 制度改革的逐步深化 (1979-1988年 (1988-2000年) (2000-) 征收场地使用费 征收土地使用费 (外资) (内企) 土地使用权 土地收购一储备 有偿出让和转让 开发一出让机制 的初步形成
城市土地 无偿使用时期 （1955-1979年） 城市土地 有偿使用时期 （1979- ） 城市土地流转 制度的建立 （1988-2000年） 城市土地使用 制度改革的逐步深化 （2000- ） 城市土地有偿 使用制度的建立 （1979-1988年） 土地使用权 有偿出让和转让 土地收购一储备 一开发一出让机制 的初步形成 征收场地使用费 （外资） 征收土地使用费 （内企） 城市土地 有偿使用时期 （1949-1954年）
传统的城市土地使用制(1979年以前) 传统城市士地使用制是指城市土地使用制度 改革之前的城市土地使用制度。其基本特征 可以概括为：行政划拨、无偿使用、无限期 使用：禁止土地使用权转让。 行政划拨 行政划拨，是指土地由国家行政管理机关调拨分配使用。 无偿无限期使用 无偿无限期使用，是指国家机关、部队、学校、国有 企业等从国家得到用地时不支付地价，在使用中也不缴 纳地租或土地使用费，也没有规定明确的土地使用期限。 禁止土地使用权转让 禁止土地使用权转让，是指禁止土地使用者以买 卖、出租、赠与、交换等方式将土地使用权直接转给 其他单位或个人
传统城市土地使用制是指城市土地使用制度 改革之前的城市土地使用制度。其基本特征 可以概括为：行政划拨、无偿使用、无限期 使用；禁止土地使用权转让。 行政划拨 无偿无限期使用 禁止土地使用权转让 行政划拨，是指土地由国家行政管理机关调拨分配使用。 无偿无限期使用，是指国家机关、部队、学校、国有 企业等从国家得到用地时不支付地价，在使用中也不缴 纳地租或土地使用费，也没有规定明确的土地使用期限。 禁止土地使用权转让，是指禁止土地使用者以买 卖、出租、赠与、交换等方式将土地使用权直接转给 其他单位或个人。 传统的城市土地使用制（1979年以前）
我国自20世纪80年代初开始了城市土地使用 制的改革。改革的基本目标是： 实行城市国有土地的有偿使用制度。 把城市国有土地使用权从所有权中分离出来。 推向市场进行流转即全面开放城市国有土地使用权市场
我国自20世纪80年代初开始了城市土地使用 制的改革。改革的基本目标是： 实行城市国有土地的有偿使用制度。 把城市国有土地使用权从所有权中分离出来。 推向市场进行流转即全面开放城市国有土地使用权市场