中国优化司法职权配置论纲 一、研究意义 1.基于政策背景的导向 从党的十五大第一次提出“推进司法改革”任务，到十六大改为“推进司法体制改革”， 再到十七大又提出“深化司法体制改革”，显然，经过多年的努力，中国司法体制改革己驶 入了深水区。 “深化司法体制改革”是政治体制改革的重要组成部分，事关全局，牵一发而动全身。 当对比十七大与十六大报告，其中一个重要变化就是把十六大报告中“完善司法机关的机关 设置、职权划分和管理制度”改为“优化司法职权配置”。这样一种语词的变化使得政治报 告的表述更为凝炼，同时表明执政党对于司法事业的认识更为深刻，简洁的话语背后蕴藏着 丰富而又深刻的政治蕴含。勿庸置疑，优化司法职权配置，是为司法体制改革的核心内容及 最大难点。 2.职权配置的主要问题 目前，中国司法职权配置主要涉及三个方面的问题：一是横向不同性质部门之间的司法 职权配置问题，即公检法司之间的机构设置、权限划分以及相互关系，主要解决司法权行使 主体泛化导致的多头司法，以及部门本位主义盛行的问题：二是司法权在中央与地方之间的 纵向配置问题，即如何将统一的司法权配置到地方，以防止司法权的地方化现象，杜绝司法 权行使过程中受到地方因素的不当影响：三是相同性质不同层级之间以及同一部门内部之间 的纵向及横向职权配置问题，即消除不同层级司法部门之间的行政化倾向，回归原本意义上 的审级关系：消除同一司法机关内部的科层化现象，改变司法机关的行政领导对司法行使指 导权的方式，逐步解决行政权制约审判权、审判不独立的问题。 3.优化配置的理论构建 优化司法职权配置，绝不是“简单的分权”。事实上，中国司法所面临的上述三个方面 问题，涉及的都是过去较少触及的深层次体制问题，显然，它绝不是浅层意义上的具体制度 修修补补就能够加以解决的。如何从根本上解决地方保护主义、部门保护主义、司法不独立、 司法腐败以及司法公信力等重大问题，关键是要重新建立起一套完整的司法职权优化配置理 论。 其主要包括两条路径：一是从国家立法层面，依照司法机关发挥功能作用的需要和司法 活动的规律，通过立法授予实现司法职权的优化配置：二是司法机关在法律授权的范围内， 依据公正高效和利于监督制约的要求，通过内部机构设整和职权配置，整合现有资源高效行 使司法权力。相较而言，第一个方面的改革关系国家法律和司法体制的全面调整，触及多方 利益，程序复杂，难度较大：第二个方面则不涉及改变现行法律和体制的问题，实际上是司 法机关自己就可以解决好的。优化司法职权配置作为一个复杂的系统工程，两条路径都不可 偏废，这是构建司法职权优化配置理论的现实需要。 二、基本思路
中国优化司法职权配置论纲 一、研究意义 1. 基于政策背景的导向 从党的十五大第一次提出“推进司法改革”任务，到十六大改为“推进司法体制改革”， 再到十七大又提出“深化司法体制改革”，显然，经过多年的努力，中国司法体制改革已驶 入了深水区。 “深化司法体制改革”是政治体制改革的重要组成部分，事关全局，牵一发而动全身。 当对比十七大与十六大报告，其中一个重要变化就是把十六大报告中“完善司法机关的机关 设置、职权划分和管理制度”改为“优化司法职权配置”。这样一种语词的变化使得政治报 告的表述更为凝炼，同时表明执政党对于司法事业的认识更为深刻，简洁的话语背后蕴藏着 丰富而又深刻的政治蕴含。勿庸置疑，优化司法职权配置，是为司法体制改革的核心内容及 最大难点。 2. 职权配置的主要问题 目前，中国司法职权配置主要涉及三个方面的问题：一是横向不同性质部门之间的司法 职权配置问题，即公检法司之间的机构设置、权限划分以及相互关系，主要解决司法权行使 主体泛化导致的多头司法，以及部门本位主义盛行的问题；二是司法权在中央与地方之间的 纵向配置问题，即如何将统一的司法权配置到地方，以防止司法权的地方化现象，杜绝司法 权行使过程中受到地方因素的不当影响；三是相同性质不同层级之间以及同一部门内部之间 的纵向及横向职权配置问题，即消除不同层级司法部门之间的行政化倾向，回归原本意义上 的审级关系；消除同一司法机关内部的科层化现象，改变司法机关的行政领导对司法行使指 导权的方式，逐步解决行政权制约审判权、审判不独立的问题。 3. 优化配置的理论构建 优化司法职权配置，绝不是“简单的分权”。事实上，中国司法所面临的上述三个方面 问题，涉及的都是过去较少触及的深层次体制问题，显然，它绝不是浅层意义上的具体制度 修修补补就能够加以解决的。如何从根本上解决地方保护主义、部门保护主义、司法不独立、 司法腐败以及司法公信力等重大问题，关键是要重新建立起一套完整的司法职权优化配置理 论。 其主要包括两条路径：一是从国家立法层面，依照司法机关发挥功能作用的需要和司法 活动的规律，通过立法授予实现司法职权的优化配置；二是司法机关在法律授权的范围内， 依据公正高效和利于监督制约的要求，通过内部机构设整和职权配置，整合现有资源高效行 使司法权力。相较而言，第一个方面的改革关系国家法律和司法体制的全面调整，触及多方 利益，程序复杂，难度较大；第二个方面则不涉及改变现行法律和体制的问题，实际上是司 法机关自己就可以解决好的。优化司法职权配置作为一个复杂的系统工程，两条路径都不可 偏废，这是构建司法职权优化配置理论的现实需要。 二、基本思路
中国司法改革十余年来，已取得一些可喜成绩，但是，司法权的行政化、地方化，始终 成为优化司法职权配置的瓶颈。所以，惟有深化体制改革，才能为司法职权的优化配置奠定 前提条件。其重点在于：如何加强权力制约与监督。 本部分拟以这一重点为基调，沿着理顺司法权、行政权与司法行政职权关系，合理配置 侦查权、检察权与审判权，正确处理各级司法机关及内部之间的领导关系、指导关系和监督 关系三大主线，为解决司法权行使主体的泛化问题，解决不同部门的职能交叉、混同、重叠 乃至扯皮现象，解决部门之间的利益纠葛及利益冲突提供切实可行的方案，构建起职能明确、 分工合理、制约有效的司法权运行机制。 三、研究内容及主要观点 (一)司法权、行政权与司法行政职权的范畴研究 1.调整和改造劳动教养，设立保安处分制度。劳教虽名为多家单位组成的劳动管理委 员会负责，实际由公安一家负责，程序不正当，致使滥用可能性较大，当事人权利受侵犯亦 很难获得有效救济。此外，劳教的严厉程度甚至超过了缓刑、管制、拘役等刑罚方法。 本研究提出，这种较长时间的剥夺人身自由的权力，移交到作为中立第三方的法院来裁 判行使。但是，劳教决定权移交法院，只是解决了劳教程序正当化的第一步。如果从实体上 彻底解决问题，仍需要将劳教纳入刑法，设立保安处分制度，与刑罚配套：同时，设立独立 的保安处分适用程序，实行法官独任、简化审理，真正实现行政处罚的司法化。 2.实行侦查、羁押权分离，看守所划归司法行政部门管辖。目前，看守所主要作为侦 查阶段的羁押场所，由同级公安机关管理，看守所对侦查机关的讯问活动缺乏有效的监督。 近年来，爆出的大量刑讯逼供案件主要发生在看守所。 本研究提出，为了实现侦查权与羁押权的分权与制约，应将看守所的管理移交到司法行 政部门管辖。当然，彻底解决刑讯逼供问题，仍然需要配套运作机制上的进一步保障。比如， 在可能被判重刑的案件中，坚决贯彻在讯问犯罪嫌疑人时全程录音录像制度：彻底禁绝以刑 讯方式获取的口供作为定案依据，对于是否存在刑讯发生争议实行举证责任倒置：推行侦查 人员只能在看守所提审嫌疑人，不得带出看守所讯问：规定警察必须在法院开庭时出庭作证 等。 3.统一刑罚执行权归属，归由司法行政部门行使。目前，刑罚执行权由法院、公安机 关和司法行政机关分别行使。其中，死刑、罚金刑、没收财产刑的执行由法院负责：管制、 拘役、缓刑和余刑在一年以下的有期徒刑的执行由公安机关负责：死缓、无期徒刑、余刑在 一年以上的有期徒刑的执行由司法行政机关负责。这种状况不利于对刑罚执行的统一管理和 监督，也不利于司法机关在刑事诉讼中分工负责、各司其职的职能发挥，同时也使对刑罚执 行成本不必要的增加。 本研究提出，刑罚的执行，宜统一由司法行政机关负责。除了刑罚作为同一性质的工作 归由一个机关管辖成本较低外，也符合国际上刑罚执行大多由独立于侦查、起诉、审判以外 的专门机构负贵的通例，更何况，目前各级法院每年判处的犯罪分子中，绝大多数的刑罚都
中国司法改革十余年来，已取得一些可喜成绩，但是，司法权的行政化、地方化，始终 成为优化司法职权配置的瓶颈。所以，惟有深化体制改革，才能为司法职权的优化配置奠定 前提条件。其重点在于：如何加强权力制约与监督。 本部分拟以这一重点为基调，沿着理顺司法权、行政权与司法行政职权关系，合理配置 侦查权、检察权与审判权，正确处理各级司法机关及内部之间的领导关系、指导关系和监督 关系三大主线，为解决司法权行使主体的泛化问题，解决不同部门的职能交叉、混同、重叠 乃至扯皮现象，解决部门之间的利益纠葛及利益冲突提供切实可行的方案，构建起职能明确、 分工合理、制约有效的司法权运行机制。 三、研究内容及主要观点 （一）司法权、行政权与司法行政职权的范畴研究 1. 调整和改造劳动教养，设立保安处分制度。劳教虽名为多家单位组成的劳动管理委 员会负责，实际由公安一家负责，程序不正当，致使滥用可能性较大，当事人权利受侵犯亦 很难获得有效救济。此外，劳教的严厉程度甚至超过了缓刑、管制、拘役等刑罚方法。 本研究提出，这种较长时间的剥夺人身自由的权力，移交到作为中立第三方的法院来裁 判行使。但是，劳教决定权移交法院，只是解决了劳教程序正当化的第一步。如果从实体上 彻底解决问题，仍需要将劳教纳入刑法，设立保安处分制度，与刑罚配套；同时，设立独立 的保安处分适用程序，实行法官独任、简化审理，真正实现行政处罚的司法化。 2. 实行侦查、羁押权分离，看守所划归司法行政部门管辖。目前，看守所主要作为侦 查阶段的羁押场所，由同级公安机关管理，看守所对侦查机关的讯问活动缺乏有效的监督。 近年来，爆出的大量刑讯逼供案件主要发生在看守所。 本研究提出，为了实现侦查权与羁押权的分权与制约，应将看守所的管理移交到司法行 政部门管辖。当然，彻底解决刑讯逼供问题，仍然需要配套运作机制上的进一步保障。比如， 在可能被判重刑的案件中，坚决贯彻在讯问犯罪嫌疑人时全程录音录像制度；彻底禁绝以刑 讯方式获取的口供作为定案依据，对于是否存在刑讯发生争议实行举证责任倒置；推行侦查 人员只能在看守所提审嫌疑人，不得带出看守所讯问；规定警察必须在法院开庭时出庭作证 等。 3. 统一刑罚执行权归属，归由司法行政部门行使。目前，刑罚执行权由法院、公安机 关和司法行政机关分别行使。其中，死刑、罚金刑、没收财产刑的执行由法院负责；管制、 拘役、缓刑和余刑在一年以下的有期徒刑的执行由公安机关负责；死缓、无期徒刑、余刑在 一年以上的有期徒刑的执行由司法行政机关负责。这种状况不利于对刑罚执行的统一管理和 监督，也不利于司法机关在刑事诉讼中分工负责、各司其职的职能发挥，同时也使对刑罚执 行成本不必要的增加。 本研究提出，刑罚的执行，宜统一由司法行政机关负责。除了刑罚作为同一性质的工作 归由一个机关管辖成本较低外，也符合国际上刑罚执行大多由独立于侦查、起诉、审判以外 的专门机构负责的通例，更何况，目前各级法院每年判处的犯罪分子中，绝大多数的刑罚都
是司法行政机关主管的监狱执行。 4.剥离民事行政案件的执行实施权，改由司法行政部门行使。修订后的民事诉讼法明 确区分了执行裁判权和执行实施权，应该承认，执行实施权作为司法行政职权，与审判权是 两种性质不同的权力。两种权力的行使具有不同的特点和规律。司法实践中，两种权力的出 现混同，很大程度上影响了司法执行工作的效能。近年来，执行难一直是困扰法院的顽症。 本研究提出，从制度安排的形式合理性和理论上的正当性来看，法院的民事行政执行体 制存在一定的角色冲突，从原机关分离出来是比较理想的。这样，可以避免由法院自己执行 自己裁判的尴尬，事实上，目前部分法院将执行机构分列成两个内设机构，分司执行裁判权 和执行实施权，亦可佐证执行实施权分离的必要性。 5.剥离检察机关自侦案件，改由监察部门行使。检察机关自行进行职务犯罪调查，又 自己进行监督，一切强制性限制或者剥夺公民权利的措施都不需要第三方的批准，显然缺乏 必要的制度性限制，并违反了分权制衡的诉讼原理。 本研究提出，宜将这一权力从检察机关剥离开，改由公安机关或别的机关来实施。同时， 剥离后的职务犯罪案件的侦查权如何合理配置，还需要统筹考虑各级纪委以“双规”、“双指” 方式行使的限制人身自由、采取监控手段等事实上的侦查权，以及监察部门有责无权的难题。 建议反贪局从检察机关分离后，应当归入监察机关，成为与公安机关、国家安全机关并列的 专辖职务犯罪案件的第三个侦查机关，接受纪委、行政的双重领导。除实现了侦控分离之利 外，还可解决纪委办案行使侦查权于法无据的尴尬，并可使监察机关走出目前有责无权、监 察乏力的困境。 (二)侦查权、检察权与审判权的范畴研究 6.强化司法裁判的核心地位，赋予法院程序监督权。现实中的诉讼构造，体现为侦查、 起诉、审判三大机构之间的职能分工从一定程度上流于形式，尤其是审判前的程序中缺少独 立的司法裁判机构，此时遭受不公正对待的公民难以获得有效司法救济。比如，审判前的诉 讼活动既没有法官参与，亦不存在司法审查机制，司法机关很难就追诉活动的合法性启动程 序性裁判：公检法三机关一旦发现案件事实不清、证据不足，就可以推动程序逆向运行：三 大机关的职权阶段划分具有较大弹性，在外界因素干预下始终存在相互交叉甚至完全重合的 可能等。 本研究提出，改造刑诉构造的关键在于建立以司法裁判为核心的诉讼构造。主要表现为： 在侦查程序中由一个中立的司法机关负责就所有涉及个人基本权益的事项进行司法审查：在 整个诉讼过程中那些受到限制或剥夺的公民可以向法院起诉，引发法院就此事项进行程序性 裁判：对于检察机关的起诉或不起诉决定，法院可以进行一定的司法审查：法院通过庭审可 以对审判前活动的合法性进行司法审查，等等。 7.建立法院的审前程序，保证法官忠实行使权力。目前我国法院的审判权不是过大而 是过小，建立以司法裁判为中心的诉讼构造，加强法院的程序监督权，关键在于建立法院的 审前程序。其实质是强调审前程序中应当有中立的司法权介入，以实现对侦查权、检察权的 司法控制，给当事人以法律救济，只有这样才能解决现实存在的“会见难”、“阅卷难”和“取
是司法行政机关主管的监狱执行。 4. 剥离民事行政案件的执行实施权，改由司法行政部门行使。修订后的民事诉讼法明 确区分了执行裁判权和执行实施权，应该承认，执行实施权作为司法行政职权，与审判权是 两种性质不同的权力。两种权力的行使具有不同的特点和规律。司法实践中，两种权力的出 现混同，很大程度上影响了司法执行工作的效能。近年来，执行难一直是困扰法院的顽症。 本研究提出，从制度安排的形式合理性和理论上的正当性来看，法院的民事行政执行体 制存在一定的角色冲突，从原机关分离出来是比较理想的。这样，可以避免由法院自己执行 自己裁判的尴尬，事实上，目前部分法院将执行机构分列成两个内设机构，分司执行裁判权 和执行实施权，亦可佐证执行实施权分离的必要性。 5. 剥离检察机关自侦案件，改由监察部门行使。检察机关自行进行职务犯罪调查，又 自己进行监督，一切强制性限制或者剥夺公民权利的措施都不需要第三方的批准，显然缺乏 必要的制度性限制，并违反了分权制衡的诉讼原理。 本研究提出，宜将这一权力从检察机关剥离开，改由公安机关或别的机关来实施。同时， 剥离后的职务犯罪案件的侦查权如何合理配置，还需要统筹考虑各级纪委以“双规”、“双指” 方式行使的限制人身自由、采取监控手段等事实上的侦查权，以及监察部门有责无权的难题。 建议反贪局从检察机关分离后，应当归入监察机关，成为与公安机关、国家安全机关并列的 专辖职务犯罪案件的第三个侦查机关，接受纪委、行政的双重领导。除实现了侦控分离之利 外，还可解决纪委办案行使侦查权于法无据的尴尬，并可使监察机关走出目前有责无权、监 察乏力的困境。 （二）侦查权、检察权与审判权的范畴研究 6. 强化司法裁判的核心地位，赋予法院程序监督权。现实中的诉讼构造，体现为侦查、 起诉、审判三大机构之间的职能分工从一定程度上流于形式，尤其是审判前的程序中缺少独 立的司法裁判机构，此时遭受不公正对待的公民难以获得有效司法救济。比如，审判前的诉 讼活动既没有法官参与，亦不存在司法审查机制，司法机关很难就追诉活动的合法性启动程 序性裁判；公检法三机关一旦发现案件事实不清、证据不足，就可以推动程序逆向运行；三 大机关的职权阶段划分具有较大弹性，在外界因素干预下始终存在相互交叉甚至完全重合的 可能等。 本研究提出，改造刑诉构造的关键在于建立以司法裁判为核心的诉讼构造。主要表现为： 在侦查程序中由一个中立的司法机关负责就所有涉及个人基本权益的事项进行司法审查；在 整个诉讼过程中那些受到限制或剥夺的公民可以向法院起诉，引发法院就此事项进行程序性 裁判；对于检察机关的起诉或不起诉决定，法院可以进行一定的司法审查；法院通过庭审可 以对审判前活动的合法性进行司法审查，等等。 7. 建立法院的审前程序，保证法官忠实行使权力。目前我国法院的审判权不是过大而 是过小，建立以司法裁判为中心的诉讼构造，加强法院的程序监督权，关键在于建立法院的 审前程序。其实质是强调审前程序中应当有中立的司法权介入，以实现对侦查权、检察权的 司法控制，给当事人以法律救济，只有这样才能解决现实存在的“会见难”、“阅卷难”和“取
证难”等诸多问题。 本研究提出，法院的职权优化配置，重点是要关注如何保证法官忠实地行使权力的问题， 强调程序公开及纠错机制的设置，考虑如何加强司法制约，而不应该纠缠于不现实的司法独 立。比如，讨论审前程序中如何建立预审法官制度和中国式的辩诉交易制度，在审判程序中 贯彻传闻证据规则，以保证关键证人能够出庭作证：此外，还将论证是否可以将侦查行为实 现可诉性和逮捕决定权交由法院统一行使。 8.强化与改革检察监督权，以正当程序为重点的职权配置。从检察机关剥离出侦查权 后，检察机关主要行使监督权和追诉权，其中，检察监督权的存在将其作为独立司法机构的 根本意义所在。然而，公检法三机关的关系在理论、法律规定与实践这三者间存在着冲突， 即理论上强调法院至上，宪法规定的是检察至上，而实践中则是公安至上，这说明目前的检 察监督存在一定问题。 本研究提出，监督权与追诉权不存在根本矛盾，可以由同一主体行使。但是，应当从两 个方面改革检察监督权，一是要强化对侦查权的监督，二是要尊重法院的审判权威，适当弱 化对法院审判的监督权，并提出抗诉权是诉权的延伸而不是监督权，抗诉权应该慎用。检察 监督权的合理行使，是实现控辩审诉讼结构合理的关键环节，而达到理想的司法效果，重点 在于加强如何从正当程序方面实现对司法权配置问题的研究。 9.适当调整侦查权，落实刑事司法准则的最低限度标准。侦查权的配置，将是今后一 个阶段争议最大的问题。现实情况是，既不能超越目前中国所处的阶段以完美主义理想来设 计制度，现在面临的问题又是如何增强法院的权威，即对侦查权力进行必要的限制，特别是 迫切需要拿出一个切实可行的操作性方案。 本研究提出，侦查权的优化配置，重点在于如何实现法制化。比如，侦查手段应当实现 纳入法制轨道，以保证所取证据的证明能力：实行逮捕与羁押相分离的制度，赋予紧急情况 下侦查机关无证拘留的权力。既要赋予侦查机关以必要权力去应对各类恶性犯罪，又要重视 对被追诉人诉讼权利的保障，加强对侦查权的制约。换句话说，既要考虑基层侦查机关办案 中遇到的实际困难，又要保障联合国刑事司法准则最低限度标准得以落实。 (三)各级司法机关之间及内部的关系范畴研究 10.明确不同级别机关权限边界，回归原本意义的职权配置。基于行政化管理模式的影 响，不同级别的司法机关之间往往难以明确划分职责权限，只有在行政级别上处于上级地位， 都可以按照行政管理的思维定式，向下级发号施令，而没有权限范围的概念，比如，案件的 内部请示制度、案件审批逐级上报制度等。尤为突出的是，原本意义上的上下级法院之间的 指导、监督关系往往变成领导关系。 本研究提出，当前特别需要在保障下级法院依法独立公正行使审判权的前提下，明确上 级法院对下级法院在司法业务管理和司法行政管理工作方面监督指导的范围和程序，完善上 下级法院之间的审判监督关系，构建科学的审级体系。 11.严格依据法定职权需要，按需配置司法机关内设机构。司法机关内部的科层化，源 于行政化的管理模式。目前，解决司法人员政治与物质待遇的唯一出路，就是行政级别的晋
证难”等诸多问题。 本研究提出，法院的职权优化配置，重点是要关注如何保证法官忠实地行使权力的问题， 强调程序公开及纠错机制的设置，考虑如何加强司法制约，而不应该纠缠于不现实的司法独 立。比如，讨论审前程序中如何建立预审法官制度和中国式的辩诉交易制度，在审判程序中 贯彻传闻证据规则，以保证关键证人能够出庭作证；此外，还将论证是否可以将侦查行为实 现可诉性和逮捕决定权交由法院统一行使。 8. 强化与改革检察监督权，以正当程序为重点的职权配置。从检察机关剥离出侦查权 后，检察机关主要行使监督权和追诉权，其中，检察监督权的存在将其作为独立司法机构的 根本意义所在。然而，公检法三机关的关系在理论、法律规定与实践这三者间存在着冲突， 即理论上强调法院至上，宪法规定的是检察至上，而实践中则是公安至上，这说明目前的检 察监督存在一定问题。 本研究提出，监督权与追诉权不存在根本矛盾，可以由同一主体行使。但是，应当从两 个方面改革检察监督权，一是要强化对侦查权的监督，二是要尊重法院的审判权威，适当弱 化对法院审判的监督权，并提出抗诉权是诉权的延伸而不是监督权，抗诉权应该慎用。检察 监督权的合理行使，是实现控辩审诉讼结构合理的关键环节，而达到理想的司法效果，重点 在于加强如何从正当程序方面实现对司法权配置问题的研究。 9. 适当调整侦查权，落实刑事司法准则的最低限度标准。侦查权的配置，将是今后一 个阶段争议最大的问题。现实情况是，既不能超越目前中国所处的阶段以完美主义理想来设 计制度，现在面临的问题又是如何增强法院的权威，即对侦查权力进行必要的限制，特别是 迫切需要拿出一个切实可行的操作性方案。 本研究提出，侦查权的优化配置，重点在于如何实现法制化。比如，侦查手段应当实现 纳入法制轨道，以保证所取证据的证明能力；实行逮捕与羁押相分离的制度，赋予紧急情况 下侦查机关无证拘留的权力。既要赋予侦查机关以必要权力去应对各类恶性犯罪，又要重视 对被追诉人诉讼权利的保障，加强对侦查权的制约。换句话说，既要考虑基层侦查机关办案 中遇到的实际困难，又要保障联合国刑事司法准则最低限度标准得以落实。 （三）各级司法机关之间及内部的关系范畴研究 10. 明确不同级别机关权限边界，回归原本意义的职权配置。基于行政化管理模式的影 响，不同级别的司法机关之间往往难以明确划分职责权限，只有在行政级别上处于上级地位， 都可以按照行政管理的思维定式，向下级发号施令，而没有权限范围的概念，比如，案件的 内部请示制度、案件审批逐级上报制度等。尤为突出的是，原本意义上的上下级法院之间的 指导、监督关系往往变成领导关系。 本研究提出，当前特别需要在保障下级法院依法独立公正行使审判权的前提下，明确上 级法院对下级法院在司法业务管理和司法行政管理工作方面监督指导的范围和程序，完善上 下级法院之间的审判监督关系，构建科学的审级体系。 11. 严格依据法定职权需要，按需配置司法机关内设机构。司法机关内部的科层化，源 于行政化的管理模式。目前，解决司法人员政治与物质待遇的唯一出路，就是行政级别的晋
升。但是，司法机关完全按照行政区划设置，每个机构的领导职数有限，而内设机构则有一 定空间。所以，内设机构特别是非业务部门数量的快速增长，职能重叠、交叉，不仅加重负 担，而且影响司法职权的高效运作。 本研究提出，应当遵循司法职权的内在需求，按需配置法律赋予司法机关的职权，主要 是精简繁冗的内部机构。特别需要逐渐淡化和消除行政层级的观念，通过考评机制和工资福 利的改革，把司法人员的注意力从关注行政级别的晋升上引导到关注司法岗位职责的履行上 来：同时，努力改革现有的办案机制，减少对案件的行政审批环节，优化司法资源和职权配 置。 12.适度控制异地交流制度，推行司法与行政管辖区域分离。党委常委、政法委书记 不兼任公安部门行政首长，是横向上优化司法职权配置的重要举措，有助于理顺公、检、法 的关系以及政法委和各政法机关的关系。不可忽视的是，司法职权配置的另一动向是全国法 院、检察院两院院长开始大规模异地交流。应当肯定，法检“两长”在中央和地方、地方与 地方之间的异地交流，首先从重要人事安排方面让司法权力逐步摆脱地方束缚，中央统一配 置司法权的分量加大，这是预防司法腐败的重要举措，更是在纵向上解决司法权力地方化的 重要一步。同时必须注意到，异地交流的弊端也显而易见，所以需要适度加以控制。 本研究提出，适当控制与加强异地交流监督管理制度，只是解决司法地方化问题的第一 步。而从根本上解决问题的关键，在于实现司法与行政管辖区域分离，即法院、检察院可以 按照经济发展状况、人口、交通、地理位置、案件数量等情况，设立中级法院、基层法院， 不受行政区域的限制。此举不仅有目前直辖市、海事法院的前例，而且还有美国、法国、德 国、泰国和巴西等完全按司法区设置法院的国外经验可资借鉴
升。但是，司法机关完全按照行政区划设置，每个机构的领导职数有限，而内设机构则有一 定空间。所以，内设机构特别是非业务部门数量的快速增长，职能重叠、交叉，不仅加重负 担，而且影响司法职权的高效运作。 本研究提出，应当遵循司法职权的内在需求，按需配置法律赋予司法机关的职权，主要 是精简繁冗的内部机构。特别需要逐渐淡化和消除行政层级的观念，通过考评机制和工资福 利的改革，把司法人员的注意力从关注行政级别的晋升上引导到关注司法岗位职责的履行上 来；同时，努力改革现有的办案机制，减少对案件的行政审批环节，优化司法资源和职权配 置。 12. 适度控制异地交流制度，推行司法与行政管辖区域分离。 党委常委、政法委书记 不兼任公安部门行政首长，是横向上优化司法职权配置的重要举措，有助于理顺公、检、法 的关系以及政法委和各政法机关的关系。不可忽视的是，司法职权配置的另一动向是全国法 院、检察院两院院长开始大规模异地交流。应当肯定，法检“两长”在中央和地方、地方与 地方之间的异地交流，首先从重要人事安排方面让司法权力逐步摆脱地方束缚，中央统一配 置司法权的分量加大，这是预防司法腐败的重要举措，更是在纵向上解决司法权力地方化的 重要一步。同时必须注意到，异地交流的弊端也显而易见，所以需要适度加以控制。 本研究提出，适当控制与加强异地交流监督管理制度，只是解决司法地方化问题的第一 步。而从根本上解决问题的关键，在于实现司法与行政管辖区域分离，即法院、检察院可以 按照经济发展状况、人口、交通、地理位置、案件数量等情况，设立中级法院、基层法院， 不受行政区域的限制。此举不仅有目前直辖市、海事法院的前例，而且还有美国、法国、德 国、泰国和巴西等完全按司法区设置法院的国外经验可资借鉴