第五章社区治理中的社区自治和公民参与 甘肃广播电视大学委迎军 一、自治与壮区自治的内酒 白治这个词最早出现在希脂语中，意思是“自我治理或白我敏主的状态”。学术界一般 采用《布莱克操尔政治学百科全书》的解释：“自治是粉某个人或集体管理其自身率务，并 且单鞋对其行为和命运负责的一种状态，”自治一司相对应的词是“他治”，“他治意味着自 我或者我门的生活处于受他人的控制而不自主”。马克斯韦伯认为：一个团体可能是白治的 或他治的：自主的或不自主的。自治意味着不像他治那样，由外人制订团体的章程，面是由 团体的成员按其木质制订章程（而且不管它是如何进行的）。自主意味着，领导人和团体的 行政班子依塑团体自己的制度任角，而不像不自主的团体由外人任角的那样（不管任命是如 何进行的)。当然，自治都不是无原则、无限制的自治。自治的概念引入杜区自治研究后， 学者们并没有获得对杜区自治一政的理解，在一些问题上存在着争论。 国外对社区自治的研究主要集中在社区居民参与方面，他门对社区自治的研究具有很强 的实我意义。社区行动理论是研究杜区白治的代表性理论之一。其侧重解决实际日题及对杜 区动态的研究，希里通过改善社区生活的行动计划，推动杜区经济、文化、伦理、道德、杜 会福利、精神生活、环境卫生等方面的发展。从西方国家社区发展运动中，我们可以看出社 区自治的本质是发动杜区居民参与到杜区建设，通过居民互助实现社区的自我完善。市场经 济的发展并不能解决所有的社会福利问题，更多的杜会福利是需要社区层民的互助实现的。 我国学术界对于社区自治的内通存在不月的观点，争论主要集中在：一些学者认为社区自治 是居民自己管理自己生活的社区事务，政府不应该介入。强调杜区自治组织和或府组枫的分 权，反对政府对社区的管理，这种观点在实我中容易造成社区组织与政府组织的对立和冲突。 一些学者认为杜区白治应该是政将、杜区组织、社区公民共同治理社区公共事务的过程，建 立民主的“参与机制”与“协商机制”。社区治理理论认为：我国社区建设是实观政府藏市 管理和社区自治建设的统一，实现政府自身改革和社区自治的目的就是在城市社区中实现善 治。其核心含文是：在解决社区公共恩的时候，政俯组织与杜区组织之间首先应当是加强 合作，发挥各自的功能：其次要注重加强两者之问的沟通与协调。目前学术界比较认同的杜 区自治内潘是，社区治理应该是社区形成“自组织治理”，即不活要外部力量的强制性干预， 社区各种利盆相关者习惯于通过民主静商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教有、 自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程
第五章 社区治理中的社区自治和公民参与 甘肃广播电视大学 娄迎军 一、自治与社区自治的内涵 自治这个词最早出现在希腊语中，意思是“自我治理或自我做主的状态”。学术界一般 采用《布莱克维尔政治学百科全书》的解释：“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并 且单独对其行为和命运负责的一种状态。”自治一词相对应的词是“他治”，“他治意味着自 我或者我们的生活处于受他人的控制而不自主”。马克斯.韦伯认为：一个团体可能是自治的 或他治的；自主的或不自主的。自治意味着不像他治那样，由外人制订团体的章程，而是由 团体的成员按其本质制订章程（而且不管它是如何进行的）。自主意味着，领导人和团体的 行政班子依照团体自己的制度任命，而不像不自主的团体由外人任命的那样（不管任命是如 何进行的）。当然，自治都不是无原则、无限制的自治。自治的概念引入社区自治研究后， 学者们并没有获得对社区自治一致的理解，在一些问题上存在着争论。 国外对社区自治的研究主要集中在社区居民参与方面，他们对社区自治的研究具有很强 的实践意义。社区行动理论是研究社区自治的代表性理论之一。其侧重解决实际问题及对社 区动态的研究，希望通过改善社区生活的行动计划，推动社区经济、文化、伦理、道德、社 会福利、精神生活、环境卫生等方面的发展。从西方国家社区发展运动中，我们可以看出社 区自治的本质是发动社区居民参与到社区建设，通过居民互助实现社区的自我完善。市场经 济的发展并不能解决所有的社会福利问题，更多的社会福利是需要社区居民的互助实现的。 我国学术界对于社区自治的内涵存在不同的观点，争论主要集中在：一些学者认为社区自治 是居民自己管理自己生活的社区事务，政府不应该介入。强调社区自治组织和政府组织的分 权，反对政府对社区的管理。这种观点在实践中容易造成社区组织与政府组织的对立和冲突。 一些学者认为社区自治应该是政府、社区组织、社区公民共同治理社区公共事务的过程，建 立民主的“参与机制”与“协商机制”。社区治理理论认为：我国社区建设是实现政府城市 管理和社区自治建设的统一。实现政府自身改革和社区自治的目的就是在城市社区中实现善 治。其核心含义是：在解决社区公共问题的时候，政府组织与社区组织之间首先应当是加强 合作，发挥各自的功能；其次要注重加强两者之间的沟通与协调。目前学术界比较认同的社 区自治内涵是，社区治理应该是社区形成“自组织治理”，即不需要外部力量的强制性干预， 社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、 自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程
二、社区白治的要素、标志及组期 尽管对社区自治的界定不尽相同，但都可以从社区治理包括以下几个方面要素米理解其 内涵：(1)自治的主体是居民：(2)白治的客体是与居民切身利益相关的社区公共事务：《3) 自治的方式主要是居民通过途举自治组织居委会并通过居委会米实现自我管理：(4》自治的 核心是苫民和苫委会的自治权：(5)自治的体制条件是依法自治，由此可见，社区自治实际 上是设计体制政革以及各方权利关系调整的系统过程。 衡量社区白治实现的标志主要有以下几个方面：(1)社区居民对社区的归属感和认同感， 即社区居民多大程度上认同自己所居住的社区，这是衡量杜区自治基层送弱的标志：(2)杜 区居民的互动和对社区事务的参与程度。社区居民之间的认知度的高低，取读于社区居民的 互动，只有通过社区居民之间不断的交流和合作，增如对公共事务的关心程度，才能提高对 杜区事务的参与：(3)社区中存在的政府组织力量强大，他们形成一殿力量，积极参与社 区事务的决策中，以及对社区事务管理进行补充和静调，有利的推动社区自治的向前发晨 (4)社区的行政色彩淡源。一般来说，行政权力过多的渗入社区，社区居民的白治意识和 参与愿里较低，社区自湘的目标无法实现。因此，政府组织的有效退出是社区自治实现的关 健因素。 根据我国现行宪法和有美法律的规定，在城市和农村按居民居佳地区设立居民群众自我 教育、自我管理、自我服务的基层群众性白治组织。即城市居民委员会和农村村民委员会。 其成员由主任、副主任和委员若干人组成，由居民选举产生。居民委员会和村民委员会根暴 需要设立人民调解，治安保卫、公共卫生等委风会，主要任务是办理本居住地区的公共事务 和公益事业，调节民间纠纷，协助有关部门维护社会治安，开展精神文明建授，向政府反映 居民群众的意见、建议和提出要求。 三、城市社区居民委员会及职贵 居民委员会的性质是居民自我管理，自我敦育，自我服务的基层群众性自治组织，是居 民自治的组实随机构： 自我管理是指居民委员会自己组织起来，自己约束自己，自己管理自己的事务。其特点 是：(1)自我管理是通过说服教有，居民之间的相互帮助、先进核范的箭头作用以及每个居 民的白觉意识，而不是靠国家强制力来实嫩。(2》管理者与被管理者是同一的。《3)管理的 方式主要是通过社区居民大会或社区成员代表大会集中全体居民的意见，制定社区自治章程 等规章制度，由全体店民遵守执行，强调各方的积极参与，从而形成良好的社区自治秩序， (4)管理的内容主要是与社区居民利益密切相关的公共事务和公益事业，调解解决本地区
二、社区自治的要素、标志及组织 尽管对社区自治的界定不尽相同，但都可以从社区治理包括以下几个方面要素来理解其 内涵：（1）自治的主体是居民；（2）自治的客体是与居民切身利益相关的社区公共事务；（3） 自治的方式主要是居民通过选举自治组织居委会并通过居委会来实现自我管理；（4）自治的 核心是居民和居委会的自治权；（5）自治的体制条件是依法自治。由此可见，社区自治实际 上是设计体制改革以及各方权利关系调整的系统过程。 衡量社区自治实现的标志主要有以下几个方面：（1）社区居民对社区的归属感和认同感。 即社区居民多大程度上认同自己所居住的社区，这是衡量社区自治基层强弱的标志；（2）社 区居民的互动和对社区事务的参与程度。社区居民之间的认知度的高低，取决于社区居民的 互动，只有通过社区居民之间不断的交流和合作，增加对公共事务的关心程度，才能提高对 社区事务的参与；（3）社区中存在的非政府组织力量强大，他们形成一股力量，积极参与社 区事务的决策中，以及对社区事务管理进行补充和协调，有利的推动社区自治的向前发展； （4）社区的行政色彩淡漠。一般来说，行政权力过多的渗入社区，社区居民的自治意识和 参与愿望较低，社区自治的目标无法实现。因此，政府组织的有效退出是社区自治实现的关 键因素。 根据我国现行宪法和有关法律的规定，在城市和农村按居民居住地区设立居民群众自我 教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，即城市居民委员会和农村村民委员会。 其成员由主任、副主任和委员若干人组成，由居民选举产生。居民委员会和村民委员会根据 需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，主要任务是办理本居住地区的公共事务 和公益事业，调节民间纠纷，协助有关部门维护社会治安，开展精神文明建设，向政府反映 居民群众的意见、建议和提出要求。 三、城市社区居民委员会及职责 居民委员会的性质是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是居 民自治的组织实施机构。 自我管理是指居民委员会自己组织起来，自己约束自己，自己管理自己的事务。其特点 是：（1）自我管理是通过说服教育、居民之间的相互帮助、先进模范的带头作用以及每个居 民的自觉意识，而不是靠国家强制力来实施。（2）管理者与被管理者是同一的。（3）管理的 方式主要是通过社区居民大会或社区成员代表大会集中全体居民的意见，制定社区自治章程 等规章制度，由全体居民遵守执行，强调各方的积极参与，从而形成良好的社区自治秩序。 （4）管理的内容主要是与社区居民利益密切相关的公共事务和公益事业，调解解决本地区
内的各种纠粉等。自我教育藏是通过开展社区居民自治活动，使居民受到各种教育。在这个 当中，教育者和棱敦育者是统一的。自我服务是指居民群众如织起米，自己开履为自己的各 种程民利民的服务活动。在社区自治中，自我管理、自我教育，自我服务三者是紧密联系， 相辅相成、不可分割的。 居民委员会自治的内容方式是民主遗举、民主决策、民主管理、民主监督（即“四个民 主" 民主选路是指选举主任，聊主任和委员。可直接选举，也可闻接选举，实行公平、公正 公开原则。3年一届。民主决策是指涉及社区居民切身利数的事项，必须由杜区居民民主时 论，按多数人的意见作出决定。社区居民大会成者社区成员代表大会是社区自治中民主决策 的主要组织形式。民主管理是指社区内的社会事务、经济建设、个人行为的等管理，要遵循 杜区居民的意见，在管理过程中吸收居民群众参加，并认真所取居民群众的不月意见。民主 监督是指居民群众对杜区居民委员会的工作和社区的各项事务实行民主监督。 社区居民委员会是我国城市覆盖面最广，最普遍的基层白治组织。在城市社区中具有重 要的地位，发挥着置要的积能： (1)宣传教育群众，提高居民文明素质。包括宣传国家法律法规。维护店民的合法权 益，教有居民依法展行应尽的义务，爱护公共财产。开展促进精神文明的活动： (2)实行社区自治，管理社区公共事务和公益事业。，色括向社区店民大会威社区成员 代表会议负责，完成其任务并定用汇报：在国家政策法规允许范围内，白主换定社区各事务： 办理社区居民的公共事务，共驻共建，筹措公益事业资金等： 《3)协助政府职能部门开展本杜区的行成社会管理工作。包括协助人民政府或者它的 派出机关做好与居民利益有关的公共卫生，计划生有、优抚救济等工作： ()开展杜区服务，发展杜区服务业。开展以劳动微业为重点的杜会事务服务：组织 志思者服务队伍，提供面向社区特殊群体的服务：发展社区便民利民的服务业，办好三产”， 壮大社区经济：管理、指导杜区服务站、杜区安老、助残等杜区服务机构，为杜区提供社会 福利凰务： 《5)监督评议政府积伦郎门的工作和反陕社情民意。色括组织社区居民对政府部门改 务进行民主评议和监督：积极反映社区居民的意见、要求并提出建议！ (6)围绕紧急建设中心，做好环境化工作。组织社区成员进行自治管理，做好社区卫 生、环境、治安等工作， 四、农村杜区村民委员会及职责
内的各种纠纷等。自我教育就是通过开展社区居民自治活动，使居民受到各种教育。在这个 当中，教育者和被教育者是统一的。自我服务是指居民群众组织起来，自己开展为自己的各 种便民利民的服务活动。在社区自治中，自我管理、自我教育、自我服务三者是紧密联系、 相辅相成、不可分割的。 居民委员会自治的内容方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督（即“四个民 主”）。 民主选举是指选举主任、副主任和委员。可直接选举，也可间接选举，实行公平、公正、 公开原则。3 年一届。民主决策是指涉及社区居民切身利益的事项，必须由社区居民民主讨 论，按多数人的意见作出决定。社区居民大会或者社区成员代表大会是社区自治中民主决策 的主要组织形式。民主管理是指社区内的社会事务、经济建设、个人行为的等管理，要遵循 社区居民的意见，在管理过程中吸收居民群众参加，并认真听取居民群众的不同意见。民主 监督是指居民群众对社区居民委员会的工作和社区的各项事务实行民主监督。 社区居民委员会是我国城市覆盖面最广、最普遍的基层自治组织，在城市社区中具有重 要的地位，发挥着重要的职能： （1）宣传教育群众，提高居民文明素质。包括宣传国家法律法规，维护居民的合法权 益，教育居民依法履行应尽的义务，爱护公共财产，开展促进精神文明的活动； （2）实行社区自治，管理社区公共事务和公益事业。包括向社区居民大会或社区成员 代表会议负责，完成其任务并定期汇报；在国家政策法规允许范围内，自主决定社区各事务； 办理社区居民的公共事务，共驻共建，筹措公益事业资金等； （3）协助政府职能部门开展本社区的行政社会管理工作。包括协助人民政府或者它的 派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济等工作； （4） 开展社区服务，发展社区服务业。开展以劳动就业为重点的社会事务服务；组织 志愿者服务队伍，提供面向社区特殊群体的服务；发展社区便民利民的服务业，办好“三产”， 壮大社区经济；管理、指导社区服务站、社区安老、助残等社区服务机构，为社区提供社会 福利服务； （5）监督评议政府职能部门的工作和反映社情民意。包括组织社区居民对政府部门政 务进行民主评议和监督；积极反映社区居民的意见、要求并提出建议； （6）围绕紧急建设中心，做好环境化工作。组织社区成员进行自治管理，做好社区卫 生、环境、治安等工作。 四、农村社区村民委员会及职责
村民委员会的性质，是村民自我管理、自我数有、自我服务的基层群众性自治组织，是 村民白治的组织实孩机构。 自我管理是指村民委员会自己组织起米，自己约束自己，自己管理自己的事务：其特点 是：(1)自我管理是通过说服教育、村民之间的相互帮助、先进模意的带头作用以及每个村 民的白觉意识。而不是靠国家强制力来实菌。(2》管理者与被管理者是同一的。《3)管理的 方式主要是通过村民大会或村民代表大会集中全体村民的意见，制定村民自治章程等规章制 度，由全体村民遵守执行。强调各方的积极参与，从而形成良好的社区自治秩序。(4)管理 的内容主要是与村民利益密切相关的公共事务和公益事业，调解解决本地区内的各种纠纷等。 自我教育就是通过开展村民自治活动，使村民受到各种教育。在这个当中，数育者和被教育 者是统一的，自我服务是指村民群众组织起米，自己开根为自己的各种便民利民的服务活动， 在村民白治中。自我管理、白我教有、自我服务三者是紧密联系、相辅相成、不可分割的。 村民委员自治的内容方式：实现村民自治核心内容的方式是民主选举、民主决策、民主 管理、民主监督（即“四个民主”）： 民主选常是指选举村民委员会主任，副主任和委员。可直接遗举，也可同接选举，实行 公平、公正、公开原则。3年一届。民主决策是指沙及村民切身利益的事项，必须由村民民 主讨论，核多数人的意见作出决定。村民大会或者村民代表大会是社区自治中民主决策的主 要组织形式。民主管理是指对村内的杜会事务、经济建设、个人行为的等管理，要遵循村民 的意见。在管理过程中吸收村民群众参加，并认真听取村民的不月意见。民主监督是指村民 对村民委员会的工作和社区的各项事务实行民主监督。 村民委黄会是我国农村最普遍的基层自治组织。在农村基层社区自治中具有重要的地位， 发挥着重要的眼能： (1)宣传教育群众、提高村民文化素质。宣传政策法规，推护村民合法权益，教有村 民依法履行义务，发展文化教育，促进村和之间的团结、直助，开展促进精神文明建设的 活动： (2)兴办和管理本村的公共事务和公益事业。公共事务是指与本村全体村民生产和生 活直接相关的事务，而公益事业是指本料的公共幅利事业。 (3)协助上领政府及其眼能部门开展行或社会管理工作。包括协助或府部门在杜区开 展计划生育、优抚救济、征兵招工、教育补助、医疗补贴等工作 ()依法调解民间纠粉。村民委员会由村民速举产生，在村民中威信较高，对村中情 况比较熟委，一些民间纠盼不宜由司法机关解决，通过村民委员会有条件及时对纠盼进行调
村民委员会的性质，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是 村民自治的组织实施机构。 自我管理是指村民委员会自己组织起来，自己约束自己，自己管理自己的事务。其特点 是：（1）自我管理是通过说服教育、村民之间的相互帮助、先进模范的带头作用以及每个村 民的自觉意识，而不是靠国家强制力来实施。（2）管理者与被管理者是同一的。（3）管理的 方式主要是通过村民大会或村民代表大会集中全体村民的意见，制定村民自治章程等规章制 度，由全体村民遵守执行，强调各方的积极参与，从而形成良好的社区自治秩序。（4）管理 的内容主要是与村民利益密切相关的公共事务和公益事业，调解解决本地区内的各种纠纷等。 自我教育就是通过开展村民自治活动，使村民受到各种教育。在这个当中，教育者和被教育 者是统一的。自我服务是指村民群众组织起来，自己开展为自己的各种便民利民的服务活动。 在村民自治中，自我管理、自我教育、自我服务三者是紧密联系、相辅相成、不可分割的。 村民委员自治的内容方式:实现村民自治核心内容的方式是民主选举、民主决策、民主 管理、民主监督（即“四个民主”）。 民主选举是指选举村民委员会主任、副主任和委员。可直接选举，也可间接选举，实行 公平、公正、公开原则。3 年一届。民主决策是指涉及村民切身利益的事项，必须由村民民 主讨论，按多数人的意见作出决定。村民大会或者村民代表大会是社区自治中民主决策的主 要组织形式。民主管理是指对村内的社会事务、经济建设、个人行为的等管理，要遵循村民 的意见，在管理过程中吸收村民群众参加，并认真听取村民的不同意见。民主监督是指村民 对村民委员会的工作和社区的各项事务实行民主监督。 村民委员会是我国农村最普遍的基层自治组织，在农村基层社区自治中具有重要的地位， 发挥着重要的职能： （l）宣传教育群众、提高村民文化素质。宣传政策法规，维护村民合法权益，教育村 民依法履行义务，发展文化教育，促进村和村之间的团结、互助，开展促进精神文明建设的 活动； （2）兴办和管理本村的公共事务和公益事业。公共事务是指与本村全体村民生产和生 活直接相关的事务，而公益事业是指本村的公共福利事业。 （3）协助上级政府及其职能部门开展行政社会管理工作。包括协助政府部门在社区开 展计划生育、优抚救济、征兵招工、教育补助、医疗补贴等工作； （4）依法调解民间纠纷。村民委员会由村民选举产生，在村民中威信较高，对村中情 况比较熟悉，一些民间纠纷不宜由司法机关解决，通过村民委员会有条件及时对纠纷进行调
节： (5)协助维护本村的杜会安全。村民委员会通过加强治安防范，法制宣传教育，治 综合治理等，协助有关部门做好预防工作米减少成防止村民犯罪的发生： (6)向人民或府反映村民的意见、要求和提出建议，负责处理全村的日常事务，及时 发现月题并向政府反肤村民的意见、要求和建议。 五、中国社会基层民主建设的现状及发展 (一)农村基层社区民主建设状况 根植干中国大地的基层民主，被称为“草根民主”，它是我国推进杜区主义民主的出发 点，也是我国社会主义民主的重要组成部分。1982年《完法》第一次确队了居民和村民白 治制度的法律地位。 目前，我国农村的基层民主建设己经得到了较快的发展。首先，开履村民自治和基层民 主建设的法律法规逐步完暮，1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中 华人民共和国村委会组织法（试行）》，并于183年6月1日实，此法的通过和实，初岁 构建起以“四个民主”为主要内容的村民自治法律框架，标志着村民委员会的规范化建设的 开始，十年后，1998年11月4日，九届人大常委会第五次会议又审议通过了修政后的《村 委会组织法》，进一步建立健全了村民自治制度，为居民行使权力，依法开展自治话动提供 了可掌的法律保障：随后，全国忽省市区的人大制定了村民委员会组织法实施办法，以及 村民委员会选举办法。有的省市区还制定了村务公开的《村务公开条例》以及《村务公开民 主管理实域细则》等法援规章。其次。村民白治机构和制度建设日益完善。村民白治、民主 建设的实施和运行需要相应的机构作为载体，面村民自治机构建设得到根大程度的提高，正 日丝完善。再次，村委会选释日丝城蓖。村级民主的公正性、公开性和竟争性不断增强。但 是，相比较面言，民主决策、民主管理和民主监督的制度法规尚缺乏，还蒲后于实我的需要。 (二)城市基层社区民主建设状况 中国城市社区自治比农村村民自治萌生的更早，在20世纪0年代门期，城市流建立了 居民委员会。域市杜区自治是政府有意凯地推进杜区建设过程中产生的，社区自治殖含在杜 区建设之中，社区自治具有根强的政府主导色彩和规划性。 目前，城市基层民主建设正处于起步阶段。首先。开展社区自治和基层民主建设的法律 法规已经存在。1989年12月26日，第七品全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通 过《中华人民共和国居民委黄会组织法)，并于1990年1月1日起实麓。从此店民委员会建 设开始走上提范化道路。随后，基于《居民委员会组织法》，多数省市区的人大制定了居民
节； （5）协助维护本村的社会安全。村民委员会通过加强治安防范，法制宣传教育，治安 综合治理等，协助有关部门做好预防工作来减少或防止村民犯罪的发生； （6）向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。负责处理全村的日常事务，及时 发现问题并向政府反映村民的意见、要求和建议。 五、中国社会基层民主建设的现状及发展 (一)农村基层社区民主建设状况 根植于中国大地的基层民主，被称为“草根民主”，它是我国推进社区主义民主的出发 点，也是我国社会主义民主的重要组成部分。1982 年《宪法》第一次确认了居民和村民自 治制度的法律地位。 目前，我国农村的基层民主建设已经得到了较快的发展。首先，开展村民自治和基层民 主建设的法律法规逐步完善。1987 年 11 月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中 华人民共和国村委会组织法（试行）》，并于 1988 年 6 月 1 日实施，此法的通过和实施初步 构建起以“四个民主”为主要内容的村民自治法律框架，标志着村民委员会的规范化建设的 开始。十年后，1998 年 11 月 4 日，九届人大常委会第五次会议又审议通过了修改后的《村 委会组织法》，进一步建立健全了村民自治制度，为居民行使权力，依法开展自治活动提供 了可靠的法律保障。随后，全国 32 省市区的人大制定了村民委员会组织法实施办法，以及 村民委员会选举办法。有的省市区还制定了村务公开的《村务公开条例》以及《村务公开民 主管理实施细则》等法规规章。其次，村民自治机构和制度建设日益完善。村民自治、民主 建设的实施和运行需要相应的机构作为载体，而村民自治机构建设得到很大程度的提高，正 日益完善。再次，村委会选举日益规范。村级民主的公正性、公开性和竞争性不断增强。但 是，相比较而言，民主决策、民主管理和民主监督的制度法规尚缺乏，还滞后于实践的需要。 (二)城市基层社区民主建设状况 中国城市社区自治比农村村民自治萌生的更早，在 20 世纪 50 年代初期，城市就建立了 居民委员会。城市社区自治是政府有意识地推进社区建设过程中产生的，社区自治蕴含在社 区建设之中，社区自治具有很强的政府主导色彩和规划性。 目前，城市基层民主建设正处于起步阶段。首先，开展社区自治和基层民主建设的法律 法规已经存在。1989 年 12 月 26 日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通 过《中华人民共和国居民委员会组织法》，并于 1990 年 1 月 1 日起实施。从此居民委员会建 设开始走上规范化道路。随后，基于《居民委员会组织法》，多数省市区的人大制定了居民
委员会组织法实施办法，莫定了居民自治活动开展和城市基层民主建设的法律基础。其次， 居民委员会透举程序正在规范，戴市社区居民委员会的选举可以采取直接透举和间接透举的 方式，以间接透举为主。有的实行居民委员会候选人的直接提名，由有选举权的居民直接投 票选带。再次，后民参与意识正在增强，因此，要实现社区自治度化，规范化，第一要禁 法选举杜区自治组织。遂步推广直接选举制度：第二要规范居民日常议事程序，不同的社区 要依据本社区的实际情况制定一套详细的，操作性强的议事规测：第三要推行居务公开。社 区事务的决策情况、实域情况存在间思等要及时向层民公布，便于居民监督。 (三)城多基层民主建设的成减及意文：首先，城乡基层自治组织在法律的框架内享有自 主管理社会的自治权，就多居民通过社区自治组织行使民主权利，直接参与基层事务的管理。 其次，促进了独立于国家之外的公民社会的形式。再次，推进改善党和政彩的治理
委员会组织法实施办法，奠定了居民自治活动开展和城市基层民主建设的法律基础。其次， 居民委员会选举程序正在规范。城市社区居民委员会的选举可以采取直接选举和间接选举的 方式，以间接选举为主。有的实行居民委员会候选人的直接提名，由有选举权的居民直接投 票选举。再次，居民参与意识正在增强。因此，要实现社区自治制度化、规范化，第一要依 法选举社区自治组织，逐步推广直接选举制度；第二要规范居民日常议事程序，不同的社区 要依据本社区的实际情况制定一套详细的、操作性强的议事规则；第三要推行居务公开，社 区事务的决策情况、实施情况存在问题等要及时向居民公布，便于居民监督。 (三)城乡基层民主建设的成就及意义:首先，城乡基层自治组织在法律的框架内享有自 主管理社会的自治权，城乡居民通过社区自治组织行使民主权利，直接参与基层事务的管理。 其次，促进了独立于国家之外的公民社会的形式。再次，推进改善党和政府的治理