火火事故调查规定规定的复议峰局是否有效？ 中央电大文法学院朱叶 案情经过： 2000年10月30日下午2时，家住四川省叙水县向林乡月台村青龙嘴社的5岁儿童刘 健，从家中擒了两盒火柴，到邻居杨廷学的私营纸厂内玩县。他走进纸厂门口便碰到邻居赵 前(5岁)·越前爱现刘健擒有火装，急忙跑去告诉纸厂业主杨廷学，杨即叫女儿兰兰(10 岁)去把刘健的火装收了，但刘健说火装是自己的，竖决不交给兰兰，杨延学便碱刘健同家 去，刘健不但未回家，反面径直向纸厂内走去，赵前也跟随其后。二人走到纸厂琼晒草纸的 地方，用火柴点燃草纸取乐，他们走后大釣十多分钟。醇晒草纸的厂房便燃烧品来，纸厂的 工人和闻调赶米的村民几十人齐心协力将火扑灭。但由于纸厂周围没有则围墙，又没配置灭 火器，结果造成3间房屋、0电草纸全部烧毁，制浆设备，主机，电动机厦根等火灾损失 共计72446元. 10月31日，叙水县公安消防大队接到报案后，立即赶赴火灾现场进行了抛查，并向有 关知情人员面问调查后，于同年11月1日分别作出叙公消(200)第0%号火炭原因认定书 和叙公清责(200)第07号和第10号火灾事故责任认定节。认定火灾原因系刘健、赵前两 儿童玩火引起，其监护人赵康兰、刘贵全对造成火寅损失负有直接责任，业主杨廷学负次要 责任，赵康兰，刘贵全不服叙水县公安清防大队作出的火灾原因和责任认定，向其上领部门 泸州市公安消防支队中请重新认定。泸州市公安消防支队于2000年11月30日作出（泸） 公消重(2000)第05号火灾原因、事故责任重新认定决定书，维特了叙水县公安消防大风
火灾事故调查规定规定的复议终局是否有效？ 中央电大文法学院 朱叶 案情经过： 2000 年 10 月 30 日下午 2 时，家住四川省叙永县向林乡月台村青龙嘴社的 5 岁儿童刘 健，从家中揣了两盒火柴，到邻居杨廷学的私营纸厂内玩耍。他走进纸厂门口便碰到邻居赵 前（5 岁）。赵前发现刘健揣有火柴，急忙跑去告诉纸厂业主杨廷学，杨即叫女儿兰兰（10 岁）去把刘健的火柴收了。但刘健说火柴是自己的，坚决不交给兰兰。杨延学便喊刘健回家 去，刘健不但未回家，反而径直向纸厂内走去，赵前也跟随其后。二人走到纸厂晾晒草纸的 地方，用火柴点燃草纸取乐。他们走后大约十多分钟，晾晒草纸的厂房便燃烧起来。纸厂的 工人和闻讯赶来的村民几十人齐心协力将火扑灭。但由于纸厂周围没有砌围墙，又没配置灭 火器，结果造成 3 间房屋、20 吨草纸全部烧毁，制浆设备、主机、电动机毁损等火灾损失 共计 72446 元。 10 月 31 日，叙永县公安消防大队接到报案后，立即赶赴火灾现场进行了勘查，并向有 关知情人员询问调查后，于同年 11 月 1 日分别作出叙公消（2000）第 05 号火灾原因认定书 和叙公消责（2000）第 07 号和第 10 号火灾事故责任认定书。认定火灾原因系刘健、赵前两 儿童玩火引起，其监护人赵康兰、刘贵全对造成火灾损失负有直接责任，业主杨延学负次要 责任。赵康兰、刘贵全不服叙永县公安消防大队作出的火灾原因和责任认定，向其上级部门 泸州市公安消防支队申请重新认定。泸州市公安消防支队于 2000 年 11 月 30 日作出（泸） 公消重（2000）第 05 号火灾原因、事故责任重新认定决定书，维持了叙永县公安消防大队
的认定。赵康兰，刘贵全不服该决定，遂以氨水县公安清防大队为被告，于2001年1月10 日向叙水县人民法院提起行政诉讼， 原告：赵康兰、刘贵全 敲告，叙水县公安清防大队 第三人：杨廷学 争议问愿： 叙水县公安消防大队的火灾星因、事故责任认定是否具有锋局法律效力？ 处理结果： 原告赵康兰、刘贵全际称：赵前、刘健还不满5岁，系无民事行为能力人。被告叙水县 公安消防大队向其调查时，收集证据的方式不合法（哄小孩），不足以作为认定两儿童玩火 引起火灾的证据。况且。这些材料也只能说明两儿童首经到过纸厂玩要。事实上，发生火灾 时他们井未在现场，不能确定就是两个小孩玩火引起火灾，不具有惟一性。被告据此作出的 火灾原因和火灾事故责任认定事实不清，主要证据不是，请求予以撤销。 被告叙水县公安消防大风辩称：叙水县公安消防大对火灾现场认真进行了粉验，并向 了名知情人员分别作了调查，也询问了赵前、刘健。且询问时有监护人在场，其证据的米源 合法。这些证据均证明赵前、刻健在火灾前大钓10分钟曾携带火紫到纸厂玩火的事实，故 作出的火灾原因和责任认定证据充分，事实清楚。同时，被告消防大风在庭审中还料称：火
的认定。赵康兰、刘贵全不服该决定，遂以叙永县公安消防大队为被告，于 2001 年 1 月 10 日向叙永县人民法院提起行政诉讼。 原告：赵康兰、刘贵全 被告：叙永县公安消防大队 第三人：杨廷学 争议问题： 叙永县公安消防大队的火灾原因、事故责任认定是否具有终局法律效力？ 处理结果： 原告赵康兰、刘贵全诉称：赵前、刘健还不满 5 岁，系无民事行为能力人。被告叙永县 公安消防大队向其调查时，收集证据的方式不合法（哄小孩），不足以作为认定两儿童玩火 引起火灾的证据。况且，这些材料也只能说明两儿童曾经到过纸厂玩耍。事实上，发生火灾 时他们并未在现场，不能确定就是两个小孩玩火引起火灾，不具有惟一性。被告据此作出的 火灾原因和火灾事故责任认定事实不清，主要证据不足，请求予以撤销。 被告叙永县公安消防大队辩称：叙永县公安消防大队对火灾现场认真进行了勘验，并向 7 名知情人员分别作了调查，也询问了赵前、刘健，且询问时有监护人在场，其证据的来源 合法。这些证据均证明赵前、刘健在火灾前大约 10 分钟曾携带火柴到纸厂玩火的事实，故 作出的火灾原因和责任认定证据充分，事实清楚。同时，被告消防大队在庭审中还辩称：火
灾原因和火灾事故责任认定只是鉴定结论，不是具体行政行为。也不属于行政诉论法明确规 定的受案范调，故不是可诉行武行为，请求法院裁定发国源告起事 原告的代理人刘应为认为：公安部2000年3月0日的公复字(200》3号量复虽然确 认消防机构的认定不是一种鞋立的具体行政行为，不属于人民法院的受案范围。但该批复实 则是对人民法院受案范围作出的限制，系超越积权所为，不能作为有效的规范性文件采用。 我们从《行政诉论法》第十一条的规定可以看出，行政行为凡涉及到相对人的人身权，财产 权的，均属行政诉松受案范围。消防机构的火灾认定涉及到相对人的财产权利，符合十一条 的规定。在《行政诉讼法》第十二条关于排除受案范国的4种情形中，并未包括火灾原因和 火灾事故责任认定，表明了火灾认定未排除在司法审查范围外，即可向人民法院提起行政诉 论。在本案的行政诉迳中，被告负有罩证义务。却未在法定期限内举证，其庭串中所举的证 据，不应作为定案依据。 敲告及其委托代理人测认为：消新部门的火灾原因和火突事故责任认定不属行政诉论受 案范围。理由有4点：(1)火灾原因、火灾事被责任认定不直接确定当事人的权利义务。 因此不是具体行成行为。公安消防机构作出的火灾原因认定和责任事故认定，是公安消防机 构运川自己的专业知识，利用专门的仪器、设备，瓷与火灾原因和责任有关的专门问题所作 的技术性结论，属于证据。当事人如对此有异议，只能中请重新鉴定，且重新寥定是终局整 定。因此，火灾原因、事故责任认定是一种整定结论。《2)火灾眼因，火灾事放责任认定 不具有强制执行力，不能直接中请法院强料执行，与行政行为特有的效力特征不符，故不是 具体行政行为。(3)公安部公复字(2000)3号批复明勇规定。火灾事故责任认定不属于 《行政诉松法》第十一条规定的受案蔻围。该批复已编入最高人民法院《司法文件选》，表 明得到了最高人民法院的认可，不存在超越眼权和无法律依据何恩。《)公安部《火灾事 故调查规定》第四条明确规定：“火实原因、火灾事故责任的重新认定为最终决定”，当事 人对重新认定不能再提起诉论， 法院审理后认为： 被告叙水县公安消防大风依据《消防法》第四条和《四川省消防条例》第四十九条的规 定，具有行政主体资格。有权在区域内作出火灾原因、事故责任认定，该认定在法律上未明 确持隐或者禁止可法事查，对公民的权利复务也产生了实际影响。是可诉行政行为，属于人 民法院行政案件受案蓖围 被告在收到起诉状副本和应诉通如书后，未在法律烤定的10日内提交作出火灾原因、 事故责任认定的正据。应依理最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干
灾原因和火灾事故责任认定只是鉴定结论，不是具体行政行为，也不属于行政诉讼法明确规 定的受案范围，故不是可诉行政行为，请求法院裁定驳回原告起诉。 原告的代理人刘应为认为：公安部 2000 年 3 月 20 日的公复字（2000）3 号批复虽然确 认消防机构的认定不是一种独立的具体行政行为，不属于人民法院的受案范围。但该批复实 则是对人民法院受案范围作出的限制，系超越职权所为，不能作为有效的规范性文件采用。 我们从《行政诉讼法》第十一条的规定可以看出，行政行为凡涉及到相对人的人身权、财产 权的，均属行政诉讼受案范围。消防机构的火灾认定涉及到相对人的财产权利，符合十一条 的规定。在《行政诉讼法》第十二条关于排除受案范围的 4 种情形中，并未包括火灾原因和 火灾事故责任认定，表明了火灾认定未排除在司法审查范围外，即可向人民法院提起行政诉 讼。在本案的行政诉讼中，被告负有举证义务，却未在法定期限内举证，其庭审中所举的证 据，不应作为定案依据。 被告及其委托代理人则认为：消防部门的火灾原因和火灾事故责任认定不属行政诉讼受 案范围。理由有 4 点：（1）火灾原因、火灾事故责任认定不直接确定当事人的权利义务， 因此不是具体行政行为。公安消防机构作出的火灾原因认定和责任事故认定，是公安消防机 构运用自己的专业知识，利用专门的仪器、设备，就与火灾原因和责任有关的专门问题所作 的技术性结论，属于证据。当事人如对此有异议，只能申请重新鉴定，且重新鉴定是终局鉴 定。因此，火灾原因、事故责任认定是一种鉴定结论。（2）火灾原因、火灾事故责任认定 不具有强制执行力，不能直接申请法院强制执行，与行政行为特有的效力特征不符，故不是 具体行政行为。（3）公安部公复字（2000）3 号批复明确规定，火灾事故责任认定不属于 《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。该批复已编入最高人民法院《司法文件选》，表 明得到了最高人民法院的认可，不存在超越职权和无法律依据问题。（4）公安部《火灾事 故调查规定》第四条明确规定：“火灾原因、火灾事故责任的重新认定为最终决定”，当事 人对重新认定不能再提起诉讼。 法院审理后认为： 被告叙永县公安消防大队依据《消防法》第四条和《四川省消防条例》第四十九条的规 定，具有行政主体资格，有权在区域内作出火灾原因、事故责任认定。该认定在法律上未明 确排除或者禁止司法审查，对公民的权利义务也产生了实际影响，是可诉行政行为，属于人 民法院行政案件受案范围。 被告在收到起诉状副本和应诉通知书后，未在法律规定的 10 日内提交作出火灾原因、 事故责任认定的证据，应依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干
问题的解释》第二十六条的规定，认定被告的行政行为没有证据。根据《中华人民共和国行 政诉运法》第五十四条第二款第一目，最高人民法就《关于执行《中华人民共和国行攻诉经 法)若干问题的解释》第二十六条、第五十九条第（一）项规定，该院于2001年3月29 日作出判决： 一，搬销叙水县公安酒防大队作出的（叙》公清(2000）第5号火灾原因认定书。 二、撒销叙水县公安消防大队作出的（叙）公消责(2000)第07号和第10号火灾事故 责任书， 三，由叙水县公安消防大队重新作出火灾原因认定书和火灾事故责任书： 一审直判后，原被告在法定期限内均未提起上诉， 思考互动： 为什么本案中氨水县公安消防大队作出的火灾原因及责任认定书是可以被起诉的？ 教师评析： 1999年3月2目公安邻顺布的《火灾事故调查规定》第31条规定火灾事故责任的重新 认定为最终决定，（当事人对火灾原因，火灾事枝责任认定不服的，自收到《火灾原因认定 书》《火灾事故责任书》之日起十五日内，可以向火灾事故发生地主管公安机关或者上一级 公安消防机构申请重新认定：对着缓公安清防机构作出的火灾原因、火灾事故责任认定不服 的，向省级公安机关申请重新认定。火究原因、火突事故责任的重新认定决定为最终决定。) 这种线定貌似排除了法院对于行政行为的审查权。但是在依法治国的精神被高度贯视的今 天，法治的“良法”要件已经深入人心，而且行政诉论法也明确馔定，具有狭义法律才能规 定行政锋局行为。 行政锋同裁决行为是折法律规定由行政机关最峰裁决的具体行或行为，终局裁决行政行 为确定了行政机关对于法律规定的特定氯域的事项具有最终的决定权，而不是由法院作出最 终的决定。对于行成终局截决行为，行政相对人不得向法院起诉。行政终具我决行为意味着 对可法审查的排除，剥夺了行政相对人的司法数济权。如果对于终局腹决行为设置过宽，会 导致行政行为受到司法审查的范畸过小。因此，有关可法解释明确规定了行政锋局载决行为 只能由全国人大及其常委会通过立法程序制定的法律才有权设定，行政机美不能通过行政立 法自行设定终局截决行为。同时考虑到终局裁决行为的特征，关系到公民基本权利的事项不 得设定终局裁决行为。 现在，我国主要有3部法律分别提定了行政的最终截决。(1)国务院作出的行政复议 决定为终局的决定。行或复议法第14条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民
问题的解释》第二十六条的规定，认定被告的行政行为没有证据。根据《中华人民共和国行 政诉讼法》第五十四条第二款第一目，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼 法〉若干问题的解释》第二十六条、第五十九条第（一）项规定，该院于 2001 年 3 月 29 日作出判决： 一、撤销叙永县公安消防大队作出的（叙）公消（2000）第 5 号火灾原因认定书。 二、撤销叙永县公安消防大队作出的（叙）公消责（2000）第 07 号和第 10 号火灾事故 责任书。 三、由叙永县公安消防大队重新作出火灾原因认定书和火灾事故责任书。 一审宣判后，原被告在法定期限内均未提起上诉。 思考互动： 为什么本案中叙永县公安消防大队作出的火灾原因及责任认定书是可以被起诉的？ 教师评析： 1999 年 3 月 2 日公安部颁布的《火灾事故调查规定》第 31 条规定火灾事故责任的重新 认定为最终决定，（当事人对火灾原因、火灾事故责任认定不服的，自收到《火灾原因认定 书》《火灾事故责任书》之日起十五日内，可以向火灾事故发生地主管公安机关或者上一级 公安消防机构申请重新认定；对省级公安消防机构作出的火灾原因、火灾事故责任认定不服 的，向省级公安机关申请重新认定。火灾原因、火灾事故责任的重新认定决定为最终决定。） 这种规定貌似排除了法院对于行政行为的审查权，但是在依法治国的精神被高度贯彻的今 天，法治的“良法”要件已经深入人心，而且行政诉讼法也明确规定，只有狭义法律才能规 定行政终局行为。 行政终局裁决行为是指法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。终局裁决行政行 为确定了行政机关对于法律规定的特定领域的事项具有最终的决定权，而不是由法院作出最 终的决定。对于行政终局裁决行为，行政相对人不得向法院起诉。行政终局裁决行为意味着 对司法审查的排除，剥夺了行政相对人的司法救济权。如果对于终局裁决行为设置过宽，会 导致行政行为受到司法审查的范畴过小。因此，有关司法解释明确规定了行政终局裁决行为 只能由全国人大及其常委会通过立法程序制定的法律才有权设定，行政机关不能通过行政立 法自行设定终局裁决行为。同时考虑到终局裁决行为的特征，关系到公民基本权利的事项不 得设定终局裁决行为。 现在，我国主要有 3 部法律分别规定了行政的最终裁决。（1）国务院作出的行政复议 决定为终局的决定。行政复议法第 14 条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民
政府的具体行政行为不服的，先原级复议，燃后，对复议决定不服的，可以向人民法院提起 行政诉论，也可以向国务院申请裁决，国务院依愿本法的规定作出最终载决。行政复议第 3刹条第2款还规定，行政机关根据国务院或者省、自治区，直辖市人民政府对行政区划的 勘定，调整或者征用土地的决定，确认土地，矿藏、水流、森林，山岭、草原、范地、裤涂， 海域等自然魔源的所有权和使用权的行政复议决定为最锋我决。以上类型的案件中，国务院 就是最终行政复议管辖机关。(2)对公安机关的罚款或者拘留处罚不服的外国人，如果选 择上一级公安机关提出复议的，上一级公安机关作出的复议决定是终局的决定。外国人入境 出境管理法第29条规定，受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人对罚款不服的，在接到通 知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出中诉，由上一领公安机关作出最后的载决， 也可以直接向当地人民法院提起诉论，此类案件中的上一级公安机关就是最终行政复议管辖 机关。(3》公民出境入境管理法第15条规定，受公安机关拘留的公民对处罚不服的。在 接到通知之日起15日内。可以向上一级公安机关提出中诉。由上一级公安机关作出最后的 我决，也可以直接向当地人民法院提起诉论。上一级公安机美作出最后的哉决是终局的复 议决定，不得向人民法院起诉。上一级公安机关就是最终行政复议管辖机关。 从以上的分析可以看出，虽然《火灾事故调查规定)第三十一条规定火实事故责任的重 新认定为最终决定，但最高人民法院关于执行行政诉论法若干间愿的可法解释第五条明确规 定，只有全国人民代表大会及其常务委员会制定，通过的援范性文件方逢规定最终能决。公 安部的此规定只是属于部委行成规章，无权规定最终我决，属于越权行为，违背了行政诉论 法第十二条第（四）项的立法精神，不能以此排除司法审查
政府的具体行政行为不服的，先原级复议，然后，对复议决定不服的，可以向人民法院提起 行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。行政复议第 30 条第 2 款还规定，行政机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的 勘定、调整或者征用土地的决定，确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、 海域等自然资源的所有权和使用权的行政复议决定为最终裁决。以上类型的案件中，国务院 就是最终行政复议管辖机关。（2）对公安机关的罚款或者拘留处罚不服的外国人，如果选 择上一级公安机关提出复议的，上一级公安机关作出的复议决定是终局的决定。外国人入境 出境管理法第 29 条规定，受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人对罚款不服的，在接到通 知之日起 15 日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决， 也可以直接向当地人民法院提起诉讼。此类案件中的上一级公安机关就是最终行政复议管辖 机关。（3）公民出境入境管理法第 15 条规定，受公安机关拘留的公民对 处罚不服的，在 接到通知之日起 15 日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机 关作出最后的 裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。上一级公安机关作出最后的裁决 是终局的复 议决定，不得向人民法院起诉。上一级公安机关就是最终行政复议管辖机关。 从以上的分析可以看出，虽然《火灾事故调查规定》第三十一条规定火灾事故责任的重 新认定为最终决定，但最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的司法解释第五条明确规 定，只有全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件方能规定最终裁决。公 安部的此规定只是属于部委行政规章，无权规定最终裁决，属于越权行为，违背了行政诉讼 法第十二条第（四）项的立法精神，不能以此排除司法审查