绪论学习轴导行政制法第一章 学习目标： 了解：行政强制法概之、立法进程 拿罪：行政强制展念和种类行致强制的属性 应用：行政强制法基本原则 第一节行政强制法概述 一、行政强制的微念与种类 行政强制是指为实现行政眼旋而在行政管理活动中深取强力方法的行政行为，行政强制 包括行政强制错施和行政强制执行。 行政强制情南，是指行政机关在行成管理过程中，为制止违法行为、防止证据橱毁、避 免危害发生、挖制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实随暂时性限制，或者对公民、法 人成者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。 行政强制执行，是指行政机关或者行政机关中请人民法院，对不履行行政决定的公民、 法人或者其他组织，儒法强制限行义务的行为。 行政强制情施和行政强制执行是两个相互联系又俊此不同的制度。两者都具有强制性， 都属于具体行政行为。都为了实现一定的行政川的而敲实施。行政强制措能与行政凿制执行 最根本的区别在于：前者是特定的行政主体，出于推持社会管理秩序的需要，预防或制止危 害社会事件的发生，针对行政相树人的人身，行为，财产成其他权益所作出的限权性的强制 行为：后者是指因行政相对人逾期不限行生效的具体行政行为所确定的义务，有关国家机关 对其采取强制手段，迫使其履行该义务的具体行政行为。其次，二者实能的前提也不同：行 政强制执行当然有它的“执行性”，它是对事先文务的执行，如果不存在被执行的文务，行 政强制执行的“执行性”就无从体现。这种文务可以来自于一个行政决定的规定，也可来白 于法律的直接规定，而在行政强制措雀中，强制机关实植强制措能。无颈以当事人存在可履 行义务为前提，实黄行政强制精施的原因可能是行为、状态或者事件，不一定是为执行一种 业己存在的文务而实施，如在遇有自然突害、传染病暴发或其他严重危害公共安全的情形而 紧急进入成处置土地、建筑物、住宅成征用交通工具。另外，二者的法律依据也不同：按题 以前的规定是行政强制措威必须有单行法律的授权才隆实嫩：而现在在‘《行政强法》意 见稿”中则规定除法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行或强制措施，并且涉及公民
绪论 学习辅导_行政强制法第一章 学习目标： 了解：行政强制法概念、立法进程 掌握：行政强制概念和种类 行政强制的属性 应用：行政强制法基本原则 第一节 行政强制法概述 一、行政强制的概念与种类 行政强制是指为实现行政职能而在行政管理活动中采取强力方法的行政行为。行政强制 包括行政强制措施和行政强制执行。 行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避 免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法 人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。 行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、 法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。 行政强制措施和行政强制执行是两个相互联系又彼此不同的制度。两者都具有强制性， 都属于具体行政行为，都为了实现一定的行政目的而被实施。行政强制措施与行政强制执行 最根本的区别在于：前者是特定的行政主体，出于维持社会管理秩序的需要，预防或制止危 害社会事件的发生，针对行政相对人的人身、行为、财产或其他权益所作出的限权性的强制 行为;后者是指因行政相对人逾期不履行生效的具体行政行为所确定的义务，有关国家机关 对其采取强制手段，迫使其履行该义务的具体行政行为。其次，二者实施的前提也不同：行 政强制执行当然有它的“执行性”，它是对事先义务的执行，如果不存在被执行的义务，行 政强制执行的“执行性”就无从体现。这种义务可以来自于一个行政决定的规定，也可来自 于法律的直接规定；而在行政强制措施中，强制机关实施强制措施，无须以当事人存在可履 行义务为前提，实施行政强制措施的原因可能是行为、状态或者事件，不一定是为执行一种 业己存在的义务而实施，如在遇有自然灾害、传染病暴发或其他严重危害公共安全的情形而 紧急进入或处置土地、建筑物、住宅或征用交通工具。另外，二者的法律依据也不同：按照 以前的规定是行政强制措施必须有单行法律的授权才能实施；而现在在‘《行政强制法》意 见稿’中则规定除法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施，并且涉及公民
法人重大权益的保图由法律规定，法规仅允许有限制地规定扣押财产，强制检查和强制检验 等行政强制措随。行政强制执行权是在《行政诉论法》和《行政处罚法》中予以饶一规定， 二、行政强制法的作用 行政强刺法是规范行政强制的设定和实施，候障和监督行政机关依法履行取责，维护公 共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益的法律规范的总称。 行政强制法涉及行政管理效率，也涉及对公民人身权的限制和公民，法人财产权的处分， 行成强制法在我们的杜会生活中发挥了越来越大的作用 《一)行政强制法是实随行政法律规范的有力保障 任何一部法律、法规的社会价值都是通过对其贯制实莲体现出来的，否则，它将是一纸 空文。为此，对于都些应当知道法律规定的义务面把不履行的义务人，就要采取强朝精施， 迫使其道守法律、履行任务，从面保证法律、法规的顺利实施，耀护法律、法规的严肃性， 推护法制的尊严。 (二》行政强制法是行政机关依法行使眼权的有力保障 行政机关在行政管理过程中，对相对人科以一定的文务，并使这种文务得以履行，是行 政取权完整行使的保障。在现实生活中，往往有相对人对行政义务不覆行的情况发生，而行 政强制精旅的实菌，有利于预防、制止或者避免这种想象的发生，有利于推护和提高行政眼 权的尊严，确保其合法有效运行。如前所运，行政命◆是以行政处罚或者行政强制为保障的。 《三》行政强制法是推炉社会公共铁序、促进市场经济发展的必要手段 行政机关作为社会秩序的维护者，在制止，预防违法行为，敦促相对人履行义务过程中， 对相对人进行说服教育是必要的，但仅仅章说服、劝导的手段难以实现既定的目的，因此还 需要通过对拒不限行义务的相对人采取一些必要的强制手段或者制哉手段，才能阻止其塑不 覆行文务的行为继续下去，防止其发展成为违法犯罪行为。而且，市场经济的发展，要求有 一个公开，平等、竟争的社会经济秩序，作为行政强制措植，为防止不履行义务的行为雅线 下去，通过查封扣押等制措能，可遇制违法行为的发生，促使人们的经济活动在法制化的 轨道上运行。 (四》行政强制法是使人们增强法制观念、自觉履行法定义务的有效方法 行政强制情嫩虽然是通过实核一系列的强制错薰来雄持社会秩序、经济秩序及公民、法 人和其他组凯的合法权益，但它宜传法制以及数育、警减的作用也十分明显。行政机关在实 随强制错施的过程中，同时着眼于教育义务人，在对相对人的人身、财产实施强制排植的同 时，必然也触及其轻视法制的观名，教有其白觉履行法定义务。因而，说服教有与强制相结
法人重大权益的保留由法律规定，法规仅允许有限制地规定扣押财产、强制检查和强制检验 等行政强制措施。行政强制执行权是在《行政诉讼法》和《行政处罚法》中予以统一规定。 二、行政强制法的作用 行政强制法是规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公 共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益的法律规范的总称。 行政强制法涉及行政管理效率，也涉及对公民人身权的限制和公民、法人财产权的处分， 行政强制法在我们的社会生活中发挥了越来越大的作用 （一）行政强制法是实施行政法律规范的有力保障 任何一部法律、法规的社会价值都是通过对其贯彻实施体现出来的，否则，它将是一纸 空文。为此，对于那些应当知道法律规定的义务而拒不履行的义务人，就要采取强制措施， 迫使其遵守法律、履行任务，从而保证法律、法规的顺利实施，维护法律、法规的严肃性， 维护法制的尊严。 （二）行政强制法是行政机关依法行使职权的有力保障 行政机关在行政管理过程中，对相对人科以一定的义务，并使这种义务得以履行，是行 政职权完整行使的保障。在现实生活中，往往有相对人对行政义务不履行的情况发生，而行 政强制措施的实施，有利于预防、制止或者避免这种想象的发生，有利于维护和提高行政职 权的尊严，确保其合法有效运行。如前所述，行政命令是以行政处罚或者行政强制为保障的。 （三）行政强制法是维护社会公共秩序、促进市场经济发展的必要手段 行政机关作为社会秩序的维护者，在制止、预防违法行为，敦促相对人履行义务过程中， 对相对人进行说服教育是必要的，但仅仅靠说服、劝导的手段难以实现既定的目的，因此还 需要通过对拒不履行义务的相对人采取一些必要的强制手段或者制裁手段，才能阻止其拒不 履行义务的行为继续下去，防止其发展成为违法犯罪行为。而且，市场经济的发展，要求有 一个公开、平等、竞争的社会经济秩序，作为行政强制措施，为防止不履行义务的行为继续 下去，通过查封扣押等强制措施，可遏制违法行为的发生，促使人们的经济活动在法制化的 轨道上运行。 （四）行政强制法是使人们增强法制观念、自觉履行法定义务的有效方法 行政强制措施虽然是通过实施一系列的强制措施来维持社会秩序、经济秩序及公民、法 人和其他组织的合法权益，但它宣传法制以及教育、警戒的作用也十分明显。行政机关在实 施强制措施的过程中，同时着眼于教育义务人。在对相对人的人身、财产实施强制措施的同 时，必然也触及其轻视法制的观念，教育其自觉履行法定义务。因而，说服教育与强制相结
合、强制与预刷相结合的原则，成为行政机关再试试行政强制措施中必類自觉遵循的行为准 则 第二节行政强制的属性 一、行政性 古老的权力分立学说曾对权力进行了各种各样的分类，如洛克曾将国家权力划分为立法 权、执法权、对外权三种，而后的孟德斯鸣对这种分类加以修正。将执法权分为行政权和司 法权两种，面对外权则被钠入行政权的范晴。有关权力分类的这一演变为我们分析行或强制 的属性提供了启示，即它与行政权密不可分，而且本质上是一种对己宣示的规则的一种执行 权。当然。这种分析只是给我们提供了思考这一同愿的一个角度，而要真正了解行政强制与 行政权的关系，还要从行政强制权是否具备行政权的特征来分斯。 (一)行政强制是行政主体在行政强制过程中所享有并行使的权力 行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，行政强制情嫩是指行政机关在实熊行政管 理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者式他组凯的财产 实施哲时性控制的措随。行政强制执行是指行政机关域者由行政机关申请人民法院，对不履 行发生法律效力的行政决定的公民，法人或者其他组织，依法强制其覆行义务的行为。由此 可见，无论行政强制情随还是行政强制执行，在实随过程中，都离不开行政机关，即使有人 民法院的介人。也只能由行政机关申请人民法院执行，人民法院无权主动参与，只能按动而 为。除行政机关以外的其他机关，均无权进行行政强制。 (二)行政强制是执行行政决定的权力 行攻强制的作用主要地体现在它对国家行政机关依法作出的行政决定的最终实现上。即 它是通过国家强制力来实现行政机关依法行使行政眼权时所要达到的目的.国家机关依法行 使行政眼权，其最终都是为了达到某种行政管理上的山的，这种管理口的就通过行政机关的 行成决定来实现其意思表示。行政机关的这种管理意思有时相对人能自觉配合或履行，此时 行成强制权就无须表现出来：面有些情况下相对人无法履行或明确表示拒绝限行行政机关所 作的管理意见时，行政机关为了管理需要，就不得不动用行政强制米实现其管理目的，于是 行政强制城表现为一种行政强制行为。因此，行政强制本质上是行政机关依法行使行政职权 的一种表现，是行政权行使的白然延韩，它本质上是行政权的一项权能。 (三)行政强制是受法律限制的权力 与公民权利相比，行政权总是强有力的。它的运作总是成多减少的影响行政相对人的权
合、强制与预防相结合的原则，成为行政机关再试试行政强制措施中必须自觉遵循的行为准 则。 第二节 行政强制的属性 一、行政性 古老的权力分立学说曾对权力进行了各种各样的分类，如洛克曾将国家权力划分为立法 权、执法权、对外权三种，而后的孟德斯鸠对这种分类加以修正，将执法权分为行政权和司 法权两种，而对外权则被纳入行政权的范畴。有关权力分类的这一演变为我们分析行政强制 的属性提供了启示，即它与行政权密不可分，而且本质上是一种对已宣示的规则的一种执行 权。当然，这种分析只是给我们提供了思考这一问题的一个角度，而要真正了解行政强制与 行政权的关系，还要从行政强制权是否具备行政权的特征来分析。 (一)行政强制是行政主体在行政强制过程中所享有并行使的权力 行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在实施行政管 理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产 实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履 行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。由此 可见，无论行政强制措施还是行政强制执行，在实施过程中，都离不开行政机关。即使有人 民法院的介人，也只能由行政机关申请人民法院执行，人民法院无权主动参与，只能被动而 为。除行政机关以外的其他机关，均无权进行行政强制。 (二)行政强制是执行行政决定的权力 行政强制的作用主要地体现在它对国家行政机关依法作出的行政决定的最终实现上。即 它是通过国家强制力来实现行政机关依法行使行政职权时所要达到的目的。国家机关依法行 使行政职权，其最终都是为了达到某种行政管理上的目的，这种管理目的就通过行政机关的 行政决定来实现其意思表示。行政机关的这种管理意思有时相对人能自觉配合或履行，此时 行政强制权就无须表现出来；而有些情况下相对人无法履行或明确表示拒绝履行行政机关所 作的管理意见时，行政机关为了管理需要，就不得不动用行政强制来实现其管理目的，于是 行政强制就表现为一种行政强制行为。因此，行政强制本质上是行政机关依法行使行政职权 的一种表现，是行政权行使的自然延伸，它本质上是行政权的一项权能。 (三)行政强制是受法律限制的权力 与公民权利相比，行政权总是强有力的。它的运作总是或多或少的影响行政相对人的权
益。而行政强制这种具体行政行为更是经常、直接的作用于行或相对人，因此对此类权力的 的束就显得尤为必要。行政强制是行政权力中最直接和最有效的权力，它沙及对公民的人身 自由以及财产权利的限制，因面也是威典、打击力度最强烈的权力。权利的实现规律告诉我 们需要对行政权力进行控制。“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是怠险的： 它是如此危险，致使我们不愿只靠授票箱来防止官更变成暴君，”我国宪法释在第58条、第 2条和第67条规定了全国人大及其常委会行使国家立法权之外，又在第四条、第90条规 定了国务院和国务院各部委有制定行政法规和规章的权力，立法有权力机关立法和行政立法 之分。但并不是说只要拥有立法权，而不论其是权力机关立法，还是行政立法，都可以设定 行改强制。《立法法》规定“对公民或治权利的剥夺，限制人身自由的服制措施和处罚”，属 于宪法规定的人大及其常委会的专属立法事项之一，这表明，设定是香利夺和限制公民政治 权利和人身自由，及在阿种条件下，由什么机关，按什么程序剥争和限制公民的政治权利和 人身自由，完全由全国人大及其常委会以法律的形式罢断规定，同时也意味着法律以外的行 政法规、地方性法规、规章无权染指公民或治权利和自由的限制，但设定对公民政治权利的 人身自由以外的其他权利的剥夺和限制，并不一定由法律所独享。因此，只有法律能够设定 对公民人身白由的强制情施，面其他规蓖性文件只能设定除此之外的强制情施及强制执行种 类。 二，强制性 行政强制作为一项公权力，它当然具有一殿权力的强制性因素，对于这点，可以通过“权 力”在法哲学、或治哲学甚至是社会学的学说中得到背定。“权力”在上述各领域中都有不 同学说。尽管定复不一，但几乎都将“支配性成强迫性意志”作为权力的基本要素。“权力” 基本上是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力。”由此可见，权 力的基本形老在于影响的隆力，是一种意志上的强制，影响力。即使是政治学也常将权力等 同于强制的权力，哈耶克认为，“当一个人被迫采取行动以服务于另一个人的意志，亦即实 现他人的目的而不是白己的目的时，便构成强制”。 行政强制是以国家强制力为后盾保障实施的。由行政强制的“行政性”属性可知！行政 机关为了实现管理目标，瓷不得不动用行政强制，于是行政强制就表现为一种行政强制行为： 由干行政行为是法律的一种实施，是法律在相应领域或事项上的表现，因此法律的强制性就 必然体现为行政行为的强制性。就行政主体而言，这种强制性表现为行政主体作出意思表示 的法定性。瓷行政相对人而言，这种强制性表现为对行政行为必须服从和配合。如果相对方 不予服从和配合，就会导政强制执行
益。而行政强制这种具体行政行为更是经常、直接的作用于行政相对人，因此对此类权力的 约束就显得尤为必要。行政强制是行政权力中最直接和最有效的权力，它涉及对公民的人身 自由以及财产权利的限制，因而也是威胁、打击力度最强烈的权力。权利的实现规律告诉我 们需要对行政权力进行控制。“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。 它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。”我国宪法除在第 58 条、第 62 条和第 67 条规定了全国人大及其常委会行使国家立法权之外，又在第 89 条、第 9O 条规 定了国务院和国务院各部委有制定行政法规和规章的权力。立法有权力机关立法和行政立法 之分。但并不是说只要拥有立法权，而不论其是权力机关立法，还是行政立法，都可以设定 行政强制。《立法法》规定“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚”，属 于宪法规定的人大及其常委会的专属立法事项之一。这表明，设定是否剥夺和限制公民政治 权利和人身自由，及在何种条件下，由什么机关，按什么程序剥夺和限制公民的政治权利和 人身自由，完全由全国人大及其常委会以法律的形式垄断规定，同时也意味着法律以外的行 政法规、地方性法规、规章无权染指公民政治权利和自由的限制，但设定对公民政治权利的 人身自由以外的其他权利的剥夺和限制，并不一定由法律所独享。因此，只有法律能够设定 对公民人身自由的强制措施，而其他规范性文件只能设定除此之外的强制措施及强制执行种 类。 二、强制性 行政强制作为一项公权力，它当然具有一般权力的强制性因素。对于这点，可以通过“权 力”在法哲学、政治哲学甚至是社会学的学说中得到肯定。“权力”在上述各领域中都有不 同学说，尽管定义不一，但几乎都将“支配性或强迫性意志”作为权力的基本要素。“权力’ 基本上是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力。” 由此可见，权 力的基本形态在于影响的能力，是一种意志上的强制、影响力。即使是政治学也常将权力等 同于强制的权力，哈耶克认为，“当一个人被迫采取行动以服务于另一个人的意志，亦即实 现他人的目的而不是自己的目的时，便构成强制”。 行政强制是以国家强制力为后盾保障实施的。由行政强制的“行政性”属性可知：行政 机关为了实现管理目标，就不得不动用行政强制，于是行政强制就表现为一种行政强制行为。 由于行政行为是法律的一种实施，是法律在相应领域或事项上的表现，因此法律的强制性就 必然体现为行政行为的强制性。就行政主体而言，这种强制性表现为行政主体作出意思表示 的法定性。就行政相对人而言，这种强制性表现为对行政行为必须服从和配合。如果相对方 不予服从和配合，就会导致强制执行
具体到行政强制而言，它一经采取，即为权利义务的最终实现。行政强制一经实幽，其 后果要么是行政管理上的目标最锋得以实现，行政行为最锋完成：要么线是行政相对人之权 利湿受不应有之损害。行政管理上的目标亦无从实现。因此，这是一种杀伤力极强的权力： 从行政执法的运作过程看，一旦行政机关动用行政强制，即意味着行政机关与公民、组织双 方的友好合作结束，行政机关的权力和公民的人身、财产权利进人了直接交锋阶段。这场交 锋的后果，必然是权力提胜不服从的公民、组织。因此。行政强制权的正确运用，能够保证 令行禁止，实现良好的法治秩序：反之，行使不当或一且滥用，必然会给公民、组凯带来巨 大损害。 三，应受监督性 权利话语充斥了现代社会，权利感的增强是制度文明的重要标志。但是，从应有权利到 法定权利再到现实权利能香真正落实，是法治建设的关键之一。经险告诉我门，法律庄严确 认的权利与实际享有的权利之间存在着很大的差异，“权利的赋予和权利的维护如同车之双 轮、鸟之双翼，二者同等重要”。具体到行政强制权这样一种兼具行政性和强制性的权力， 权力的受监督性显得尤为重要。 (一)从监督的内在价值看 从监督的内在价值看，接受监督是行政主体的基本文务之一，198年的《世界人权宣 言》第8条规定：“任何人当完法或法律所赋予他的基本权利遗受侵害时，有权由合格的国 家法庭对这种侵害行为作有效的补教。”获得法律教济，不仅是公民实现权利的手段之一， 更是其监督行政主体依法行政的有效途径。只有社会制度提供了有效、线范的监督渠道，公 民才能以自己所享有的程序性权利来对抗行政主体所拥有的强大的行政强制权，才能使这种 对相对人权利义务影响极大的权力钠人法治的轨道。 (二)从公力数济的悖论看 从公力救济的悖论看，行政强制应受监督现代法治国家的重要特征之一，就是限制权利 人通过自力教济实现自己的权利，而应通过法律允许的教济途径来实现权利，法律允许的数 济方式包括会力数济和自力教济。在私法中自力数济比公法中的多。当然，在行政法中绝大 多数权利的教济是通过国家权力机关和法定程序得以进行的。公权力米源于人民的赋予，保 障公民权利是其存在的基础，国家权力机关应给予公民权利充分的教济途径。在行政强制中， 公力牧济存在一个悖论，即权利受权力的侵犯，转而又向权力寻求数济。对于“自己做自己 法官”的困境。只能通过权力分立得以缓解，而通过司法载济是最理想的途径， 三)从公民权利的易受侵犯性看
具体到行政强制而言，它一经采取，即为权利义务的最终实现。行政强制一经实施，其 后果要么是行政管理上的目标最终得以实现，行政行为最终完成；要么就是行政相对人之权 利遭受不应有之损害，行政管理上的目标亦无从实现。因此，这是一种杀伤力极强的权力。 从行政执法的运作过程看，一旦行政机关动用行政强制，即意味着行政机关与公民、组织双 方的友好合作结束，行政机关的权力和公民的人身、财产权利进人了直接交锋阶段。这场交 锋的后果，必然是权力战胜不服从的公民、组织。因此，行政强制权的正确运用，能够保证 令行禁止，实现良好的法治秩序；反之，行使不当或一旦滥用，必然会给公民、组织带来巨 大损害。 三、应受监督性 权利话语充斥了现代社会，权利感的增强是制度文明的重要标志。但是，从应有权利到 法定权利再到现实权利能否真正落实，是法治建设的关键之一。经验告诉我们，法律庄严确 认的权利与实际享有的权利之间存在着很大的差异，“权利的赋予和权利的维护如同车之双 轮、鸟之双翼，二者同等重要”。具体到行政强制权这样一种兼具行政性和强制性的权力， 权力的受监督性显得尤为重要。 (一)从监督的内在价值看 从监督的内在价值看，接受监督是行政主体的基本义务之一，1948 年的《世界人权宣 言》第 8 条规定：“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国 家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”获得法律救济，不仅是公民实现权利的手段之一， 更是其监督行政主体依法行政的有效途径。只有社会制度提供了有效、规范的监督渠道，公 民才能以自己所享有的程序性权利来对抗行政主体所拥有的强大的行政强制权，才能使这种 对相对人权利义务影响极大的权力纳人法治的轨道。 (二)从公力救济的悖论看 从公力救济的悖论看，行政强制应受监督现代法治国家的重要特征之一，就是限制权利 人通过自力救济实现自己的权利，而应通过法律允许的救济途径来实现权利。法律允许的救 济方式包括公力救济和自力救济。在私法中自力救济比公法中的多。当然，在行政法中绝大 多数权利的救济是通过国家权力机关和法定程序得以进行的。公权力来源于人民的赋予，保 障公民权利是其存在的基础，国家权力机关应给予公民权利充分的救济途径。在行政强制中， 公力救济存在一个悖论，即权利受权力的侵犯，转而又向权力寻求救济。对于“自己做自己 法官”的困境，只能通过权力分立得以缓解，而通过司法救济是最理想的途径。 (三)从公民权利的易受侵犯性看
从公民权利的易受侵犯性看，行政强制应受监督一项权利之所以存在，是因为它是权利 主体刊数的载体和实现手段：但法律并不需要用权利案保护世界上的一切利益，只在科益的 冲突成不确定状态时。才需要法律通过“权利”予以明确。换言之，“权利”所但含的利 是“可能受到侵犯或随时处在受侵犯的碱粉中”的利益，在行政强制中，公民权利的脆端性 更为彰显。行或强制行为一经作出，即具有公定力、确定力、拘束力、执行力。即使提起解 论，该强制行为也不停止执行，对于这样一经发动，势不可挡的权力，接受监督意义可酬非 同小可。 通过上面的分析，我们可以得出这样的结论：行政强制具有行政性、强制性和应受监督 性三方面属性，因此，行政强制执行权作为行政强制的一部分，理应归属行政权，更进一步 而言，作为行致权一部分的行改强制执行权理应由行政机关白行执行，即我国行政强制执行 应采取行政机关自力执行的模式： 勇三节行政强制的基本原则 关于我国行成强制的基本原则，学者们的看法不一，我国行政强制基本原则的确定应满 足两方面的条件：一是必领与行政法的基木原侧相饶一，而且要借鉴国外行政强制理论的经 验：二是充分考虑我国的国情与文化背景，符合我国的实际情况。整于以上考虑，我国行政 强制的基本原则可概括为 一、行政强制法定原则 行政强制法定星则是行政合法性源测在行政强制领域的泛辑延伸，行政合法性原测是行 政法的基本原则，它要求一切行成行为都应依法行使，并受法律的的束。行政强制，作为一 项干顶行政，理应符合行政强制法定原测。这里的“法”，应作广义的解释，不仅指立法机 关制定的法律，还应包括国务院制定的行政法规，但决不应包括地方性法规、规章等式他法 律法线。 行政强制法制定的主要目的在于限权，而不是保障行或主体的行政强制权，行政强制法 定原则应作为行成强制的首要冢则。也就是说，没有法律和行成法规的依据，或者不遵守行 政离制法所娱定的法定程序，行改强制行为既是无效的。 值得注意的是，行政强制法定原则应注意两方面问题：1、行政强制法定原则的核心是 法律保留原则。行政合法性原则包括法律优位原则和法律保面原则。无论是行政强制执行还 是行政强制情施，都是行政主体采取国家实力行为直接影响公民的合法权盈，是一种典型的 干预行政，理应遵守法律保图原测。2、行政强制法定原则不仅包括设定权法定，还应但括
从公民权利的易受侵犯性看，行政强制应受监督一项权利之所以存在，是因为它是权利 主体利益的载体和实现手段；但法律并不需要用权利来保护世界上的一切利益。只在利益的 冲突或不确定状态时，才需要法律通过“权利”予以明确。换言之，“权利”所包含的利益 是“可能受到侵犯或随时处在受侵犯的威胁中”的利益。在行政强制中，公民权利的脆弱性 更为彰显。行政强制行为一经作出，即具有公定力、确定力、拘束力、执行力。即使提起诉 讼，该强制行为也不停止执行。对于这样一经发动、势不可挡的权力，接受监督意义可谓非 同小可。 通过上面的分析，我们可以得出这样的结论：行政强制具有行政性、强制性和应受监督 性三方面属性，因此，行政强制执行权作为行政强制的一部分，理应归属行政权，更进一步 而言，作为行政权一部分的行政强制执行权理应由行政机关自行执行，即我国行政强制执行 应采取行政机关自力执行的模式。 第三节 行政强制的基本原则 关于我国行政强制的基本原则，学者们的看法不一，我国行政强制基本原则的确定应满 足两方面的条件：一是必须与行政法的基本原则相统一，而且要借鉴国外行政强制理论的经 验：二是充分考虑我国的国情与文化背景，符合我国的实际情况。鉴于以上考虑，我国行政 强制的基本原则可概括为： 一、行政强制法定原则 行政强制法定原则是行政合法性原则在行政强制领域的逻辑延伸。行政合法性原则是行 政法的基本原则，它要求一切行政行为都应依法行使，并受法律的约束。行政强制，作为一 项干预行政，理应符合行政强制法定原则。这里的“法”，应作广义的解释，不仅指立法机 关制定的法律，还应包括国务院制定的行政法规，但决不应包括地方性法规、规章等其他法 律法规。 行政强制法制定的主要目的在于限权，而不是保障行政主体的行政强制权，行政强制法 定原则应作为行政强制的首要原则。也就是说，没有法律和行政法规的依据，或者不遵守行 政强制法所规定的法定程序，行政强制行为既是无效的。 值得注意的是，行政强制法定原则应注意两方面问题：l、行政强制法定原则的核心是 法律保留原则。行政合法性原则包括法律优位原则和法律保留原则。无论是行政强制执行还 是行政强制措施，都是行政主体采取国家实力行为直接影响公民的合法权益，是一种典型的 干预行政，理应遵守法律保留原则。2、行政强制法定原则不仅包括设定权法定，还应包括
主体法定、手段法定、程序法定、对象法定等方面。 二，正当程序原则 在西方国家，正当程序原则是行政法的基本原则。在英国体现为“自然正义”原则， 在美国则相当于行政法巾的“正当法律程序”冢则。正当程序原则，是指行政机关作出影响 行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明 行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的数济程序等。 三、自我厦行与行政强制相结合源则 现代民主观念认为，人民是国家权利的惟一合法来源，没有被统治者的同童，任刊国家 权力的行使都是不合法的。行政相对人不再是行政管理中的客体，面成为了行政管理中的主 体，行政管理不能简单地把国家意志单方面地强加于行政相对人，而是要尊重并体现行政相 对人的意志，这或要求行政主体在行政强制中必须贯和行政相对人的主体地位和行政合作精 神，尽量让相对人自觉履行行政义务，在万不得已的情况下才可以实菌行政强制。当然，这 一解则并不是要求行政主体面对行政相对人的消极履行无所作为，而是要求其采取积极行为 以适当的方式（比如行政指导）促使相对人自觉履行。并且，经过行政指导，充分告诚等行政 程序后行政相对人仍然不履行义务的，行政主体必须深取行政强制方式以保证行政管理目的 的实现。 四、比例原则 德国行政法鼻相奥托·麦耶在《德国行政法》一书中指出，行政权追求公益应由凌驾私 益的优越性，但行或权对公民的侵权必须符合目的性。并采取最小侵害之方法，这就是“比 例原则”。国内外很多学者军把比例原则看作是一项非常重要的行政法原则，比如，奥托·麦 耶誉其为行政法中的“皇赋原则”，台湾学者陈新民称其为行政法中之“帝王条款”。作为一 项重要的行政法源测。任何行政行为都应遵守，当然行政强制也不应例外。行政强制中的比 例原则。指行政强制除要有法律规定外，还必须选择以最小损害行政相对人的方式进行。就 实体面言，行政机关依法实鞋行政强制，应当以实现行政强制之目的为限。就程序面言，行 政主体所采取强制手段与要达到的行政目的之间要有合理的对应关系。 五，法律收济原则 有权利经有数济，行政主体实施行政强制对行政相对人的人身权利和财产权利进行限制 成处分。在根大程度上可能产生遗法行为，比如主体违法，程序违法，超越权限等。这样城 很容易对公民法人或者其他组织的合法权盆造成捐害，因此必须有相应的法律途径予以数 济。在依法治国成为我们实我追求的今天，理应高举正当程序旗飘，在行政强制领域确立法
主体法定、手段法定、程序法定、对象法定等方面。 二、正当程序原则 在西方国家，正当程序原则是行政法的基本原则。在英国体现为“自然正义”原则，。 在美国则相当于行政法巾的“正当法律程序”原则。正当程序原则，是指行政机关作出影响 行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明 行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济程序等。 三、自我履行与行政强制相结合原则 现代民主观念认为，人民是国家权利的惟一合法来源，没有被统治者的同意，任何国家 权力的行使都是不合法的。行政相对人不再是行政管理中的客体，而成为了行政管理中的主 体。行政管理不能简单地把国家意志单方面地强加于行政相对人，而是要尊重并体现行政相 对人的意志。这就要求行政主体在行政强制中必须贯彻行政相对人的主体地位和行政合作精 神，尽量让相对人自觉履行行政义务，在万不得已的情况下才可以实施行政强制。当然，这 一原则并不是要求行政主体面对行政相对人的消极履行无所作为，而是要求其采取积极行为 以适当的方式(比如行政指导)促使相对人自觉履行。并且，经过行政指导、充分告诫等行政 程序后行政相对人仍然不履行义务的，行政主体必须采取行政强制方式以保证行政管理目的 的实现。 四、比例原则 德国行政法鼻祖奥托·麦耶在《德国行政法》一书中指出，行政权追求公益应由凌驾私 益的优越性，但行政权对公民的侵权必须符合目的性。并采取最小侵害之方法，这就是“比 例原则”。国内外很多学者都把比例原则看作是一项非常重要的行政法原则。比如，奥托·麦 耶誉其为行政法中的“皇冠原则”，台湾学者陈新民称其为行政法中之“帝王条款”。作为一 项重要的行政法原则，任何行政行为都应遵守，当然行政强制也不应例外。行政强制中的比 例原则，指行政强制除要有法律规定外，还必须选择以最小损害行政相对人的方式进行。就 实体而言，行政机关依法实施行政强制，应当以实现行政强制之目的为限。就程序而言，行 政主体所采取强制手段与要达到的行政目的之间要有合理的对应关系。 五、法律救济原则 有权利必有救济，行政主体实施行政强制对行政相对人的人身权利和财产权利进行限制 或处分，在很大程度上可能产生违法行为，比如主体违法、程序违法、超越权限等。这样就 很容易对公民法人或者其他组织的合法权益造成损害，因此必须有相应的法律途径予以救 济。在依法治国成为我们实践追求的今天，理应高举正当程序旗帜，在行政强制领域确立法
律数济原则，只有这样行政相对人的权登才会得以保障。行政强制中的法律戴济，一般包括 行政教济和法律数济，如果行政相对人认为行政强制行为违法，可以依法向有关机关（行政 机关或者人民法院)提出保护。并可以依法请求铁得赌楼。 第四节我国行或强制法的立法背景与进程 一，我国行政强制法律制度的形成和发展 中国传统法律文化支特强大的行政权。在历史上，立法权和司法权统一在行政权之下的 候式一直延续到情来变法之前。中华人民共和国成立之后，在相当长的一段时间里。国家实 行高度集中的计刻经济体制，与之相适应的是魔大的行政权无处不在的管理核式，改革开故 以来，行政权的行使方式发生了很大变化，与隶属型美系相适应的行政指挥与行政命令方式 逐步该出，规范行政执法的法律、法规日益健全，债法行政成为政府的主导理急。据统计， 行政诉论法限布之前，由国家法律，行政法规，规章所凝定的具体行政强制措随和执行方式， 名称就有0多种。作为一个法律制度，其最大的就防是没有对行或强制措毓和决定的可诉 性作线定，也缺乏法律数济的规定。行政管理相对人对行或强制措施和行政强制执行的侵权 争议大都只橙通过信访途径解读。 19州年领布的行成诉绘法勇十一条规定人民法院受理公民，法人和其他组织提出的“对 限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”诉讼和“认为行政机 关侵犯其他人身权、财产权的”诉论。19羽年通过的行政复议法第大条规定公民法人或者 其他组织“对行政机关作出的限制人身白由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制指做不服 的“，或者“认为行或机关的其他具体行或行为侵纪其合法权益的”，可以申请行政复议。上 述规定把行政强制行为纳入行成复议与行政诉讼的范围之内，为行政管理相对人提供了法律 教济途径199年通过的国家赔偿法规定“，违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行 政强制错蓝的”“，违法对财产采取查封，扣押，冻结等行政强制措施的”，受害人有权取得 磨德。至此，我国的行或器制制度基本形成， 二、我国法律、法规中行或强制的基本情况 据饶计，截止200叫年底，我国现行法律中有6配部对行政强制作出了规定。其中51部 法律规定了行政强制错域，24部法律规定了行政机关的强制执行。现行行政法规中有72部 对行政强制作出了线定，其中规定行政强制措施的有6】部，规定行政机关有强制执行权的 有2忽，同时规定行政强制措随和行政机关的强制执行权的有1部，在T2部规定了行政强 制的行政法提中，有30部行政法规有上位法依据：在没有上位法依据的其他42部行政法规
律救济原则，只有这样行政相对人的权益才会得以保障。行政强制中的法律救济，一般包括 行政救济和法律救济。如果行政相对人认为行政强制行为违法，可以依法向有关机关(行政 机关或者人民法院)提出保护，并可以依法请求获得赔偿。 第四节 我国行政强制法的立法背景与进程 一、我国行政强制法律制度的形成和发展 中国传统法律文化支持强大的行政权。在历史上，立法权和司法权统一在行政权之下的 模式一直延续到清末变法之前。中华人民共和国成立之后，在相当长的一段时间里，国家实 行高度集中的计划经济体制，与之相适应的是庞大的行政权无处不在的管理模式。改革开放 以来，行政权的行使方式发生了很大变化，与隶属型关系相适应的行政指挥与行政命令方式 逐步淡出，规范行政执法的法律、法规日益健全，依法行政成为政府的主导理念。据统计， 行政诉讼法颁布之前，由国家法律、行政法规、规章所规定的具体行政强制措施和执行方式， 名称就有 200 多种。作为一个法律制度，其最大的缺陷是没有对行政强制措施和决定的可诉 性作规定，也缺乏法律救济的规定。行政管理相对人对行政强制措施和行政强制执行的侵权 争议大都只能通过信访途径解决。 1989 年颁布的行政诉讼法第十一条规定人民法院受理公民、法人和其他组织提出的“对 限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”诉讼和“认为行政机 关侵犯其他人身权、财产权的”诉讼。1999 年通过的行政复议法第六条规定公民法人或者 其他组织“对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施不服 的”，或者“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议。上 述规定把行政强制行为纳入行政复议与行政诉讼的范围之内，为行政管理相对人提供了法律 救济途径 1994 年通过的国家赔偿法规定“，违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行 政强制措施的”“，违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的”，受害人有权取得 赔偿。至此，我国的行政强制制度基本形成。 二、我国法律、法规中行政强制的基本情况 据统计，截止 2004 年底，我国现行法律中有 62 部对行政强制作出了规定，其中 51 部 法律规定了行政强制措施，24 部法律规定了行政机关的强制执行。现行行政法规中有 72 部 对行政强制作出了规定，其中规定行政强制措施的有 61 部，规定行政机关有强制执行权的 有 22 部，同时规定行政强制措施和行政机关的强制执行权的有 1 部。在 72 部规定了行政强 制的行政法规中，有 30 部行政法规有上位法依据；在没有上位法依据的其他 42 部行政法规
中，有？部规定了查封，扣押。从制定的时间看，对行政强制作出规定的2部行或法规中， 有45部是在200年之前制定的，其余是2000年以后制定的，法律规定的行政强制色括七大 类，一是对人身白由的限制，有9部法律和5部行政法提。限制人身自由的方式有盘问、图 置、约束，强制带离现场等。二是对场所、设随域者财物查封，有13部法律和31部行政法 规。三是对财务的扣押，有12部法律和35部行或法规。四是对存款的陈结，有2部法律和 5都行政法规。五是检查、调查、监管等涉及进入公民住宅、。生产经营场所，有的部法律 和32部行政法规。大是活有白然灾害、传染病暴发等严重危害公共安全的紧急情况下深取 繁急指随，有12部法律和2部行或法规。七是金融监管和技术性监粒措施，有7部法律和 5部行政法规。规定行政机关自己强制执行的有20邻法律和3部行政法规。依现法律，行 政法提的规定，技授权的行政机关和组织有：县级以上地方人民政府、公安机关、税务机关、 防汛指挥机构等。此外，在涉嫌犯罪的情况下，公安机关可以按照刑事诉论法的悦定采取相 应的强制措施：金胞监督和监察机关对有证据证明有转移域者隐置违法资金迹象的，可以中 请可法机关予以冻结。 除法律、行政法规外，地方性法规、部门烧章、地方政府规章也大量设立行政强制。有 些地方和部门的规范性文件也有设定行政强制的情况，层级越低的规范性文件设定的行政强 制越多。 三，制定统一的行政强制法解决的主要问圈 011年6月30日十一届全国人大常委会第二十一次会议。表决通过了行政强制法。经 过全国人大常委会先后五次会议审议的草案，终于走完从起草到通过的漫漫12年立法之路， 最终成为法律。 行攻强制法是一部规范行政强制的设定和实能，保障和监督行政机关依法履行职责，维 护公共利监和杜会铁序，保护公民、法人合法权盒的重要法律。实授中行政强制制度存在的 两个方面的月题：一方面是“L”,包括“L”设行政强制和“灌”川行或强制，侵害了公 民、法人或者其他组织的合法权盒：另一方面是“款“，就是行政机关的强制手段不足，执 法不力，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。因此，制定行或 强制法。既要治“乱”、治“凿”，也要治“款”。根据“规范行政强制的设定和实施，保障 和监督行政机关依法履行取责。推护公共利益和社会秩序，保护公民、法人成者其他组织的 合法权益”的立法京着，新通过的行政强制法从以下几个方面速行具体制度设计： (一)明确行政强制的议定权，解决设定权“乱”的问题 设定权“乱”是行政强制“乱”的源头。行政强制涉及对公民的人身咸者财产权利的限
中，有 27 部规定了查封、扣押。从制定的时间看，对行政强制作出规定的 72 部行政法规中， 有 45 部是在 200 年之前制定的，其余是 2000 年以后制定的。法律规定的行政强制包括七大 类：一是对人身自由的限制,有 9 部法律和 5 部行政法规，限制人身自由的方式有盘问、留 置、约束、强制带离现场等。二是对场所、设施或者财物查封，有 13 部法律和 31 部行政法 规。三是对财务的扣押，有 12 部法律和 35 部行政法规。四是对存款的冻结，有 2 部法律和 5 部行政法规。五是检查、调查、监管等涉及进入公民住宅、生产经营场所，有 39 部法律 和 32 部行政法规。六是遇有自然灾害、传染病暴发等严重危害公共安全的紧急情况下采取 紧急措施，有 12 部法律和 12 部行政法规。七是金融监管和技术性监控措施，有 7 部法律和 5 部行政法规。规定行政机关自己强制执行的有 20 部法律和 23 部行政法规。依照法律、行 政法规的规定，被授权的行政机关和组织有:县级以上地方人民政府、公安机关、税务机关、 防汛指挥机构等。此外，在涉嫌犯罪的情况下，公安机关可以按照刑事诉讼法的规定采取相 应的强制措施；金融监督和监察机关对有证据证明有转移或者隐匿违法资金迹象的，可以申 请司法机关予以冻结。 除法律、行政法规外，地方性法规、部门规章、地方政府规章也大量设立行政强制。有 些地方和部门的规范性文件也有设定行政强制的情况。层级越低的规范性文件设定的行政强 制越多。 三、制定统一的行政强制法解决的主要问题 2011 年 6 月 30 日十一届全国人大常委会第二十一次会议，表决通过了行政强制法。经 过全国人大常委会先后五次会议审议的草案，终于走完从起草到通过的漫漫 12 年立法之路， 最终成为法律。 行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维 护公共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益的重要法律。实践中行政强制制度存在的 两个方面的问题：一方面是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公 民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面是“软”，就是行政机关的强制手段不足，执 法不力，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。因此，制定行政 强制法，既要治“乱”、治“滥”，也要治“软”。根据“规范行政强制的设定和实施，保障 和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的 合法权益”的立法宗旨，新通过的行政强制法从以下几个方面进行具体制度设计： （一）明确行政强制的设定权，解决设定权“乱”的问题 设定权“乱”是行政强制“乱”的源头。行政强制涉及对公民的人身或者财产权利的限
制，按孤法治原则和依法行政的要求，行或机关限制公民的人身或者财产权利，需要有法律 依据。由于没有统一的行政强制法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确地划分，行 政强制的设定权不明确，不仅法律设定行政强制，法规、规章都在设定行政强制，甚至规章 以下的规范性文件也在设定行成强制。行政强制设定权的“乱”，直接导致了行政机关在实 熊管理过程中“道”用行政强制，侵害了公民、法人或者其触组织的合法权益，也不符合依 法行政的要求。因此，制定行政强制法的一个重要任务就是明确行政强制的设定权，解决行 政强制设定权“乱”的问题。行政强制法拟规定行政强制主要由法律设定，行政法规，地方 性法浅可以设定法律规定范围内的行政强制，规章和规章以下线范性文件不得设定行政强 制。这样，正本清源。从源头解决行政强制“乱”的问愿。 《二》统一行政强制万式，解决行改强制种类繁多的问题 现行立法中行政强制措能的具体方式多种多样，名称千差万别。据199的年调查统计， 当时的法律、法规、规章中规定的行政强制情菌有260多种，其中仅法律、行政法规规定由 公安机关实施的行政强制措随就多达几十种，在法律、法线规定的行政强制方式中，有的实 质内容相同，表述不一样：有的同一概念，性质不一样。这些月题的存在。给行政执法带来 一定的用扰。行政强制立法拟对现行法律、法规中的行政强制方式速行植理，将行政强制分 为行政强制情施和行政强制执行两大类，把几种常用的行或强制方式规定下来，统一行政强 制的方式，并以此作为规范行成强制程序的基础。 (三)规范行政凿制程序，保障行政强制的公正性 现行法律、法规对行或强制程序没有统一的规定。通常的做法是，由实施强制的机关自 行规定程序，不一致，不统一，申请法院强制执行的，法院进行实质审查还是形式审查。是 由行政庭受理还是由执行庭直接执行，实置中各地方的做法也不统一，由于缺少统一的程序 规定，执行中随意性大。侵害公民、法人或者其他组织合法权登的情形时有发生。制定行政 强制法。一个主要内容就是要规藏行政强制的程序。错鉴国外的立法经验。结合我国的实际 情况，行政强制立法对行政强制情能和行政强执行的程序分别作出规定，并对实我中常用 的几种强制措能如查封、扣押和漆结、划援存款等作出具体规定，以候障行政强制权的公正 行使，保护公民、法人或者其也组织的合法权盆。 (四)完善申请法院强制执行制度，解决行政决定执行难的问题 可法执行难。行政决定执行也难。这个“难”字集中反映了我国法治的发展水平。在很 多法制比较完善的国家，执行生效的法院判决、生效的行政决定是当事人的刚性义务，执行 是通例，不执行是特例。在当事人不履行法定文务的情况下，社会有严厉的机制逾使其限行
制，按照法治原则和依法行政的要求，行政机关限制公民的人身或者财产权利，需要有法律 依据。由于没有统一的行政强制法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确地划分，行 政强制的设定权不明确，不仅法律设定行政强制，法规、规章都在设定行政强制，甚至规章 以下的规范性文件也在设定行政强制。行政强制设定权的“乱”，直接导致了行政机关在实 施管理过程中“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，也不符合依 法行政的要求。因此，制定行政强制法的一个重要任务就是明确行政强制的设定权，解决行 政强制设定权“乱”的问题。行政强制法拟规定行政强制主要由法律设定，行政法规、地方 性法规可以设定法律规定范围内的行政强制，规章和规章以下规范性文件不得设定行政强 制。这样，正本清源，从源头解决行政强制“乱”的问题。 （二）统一行政强制方式，解决行政强制种类繁多的问题 现行立法中行政强制措施的具体方式多种多样，名称千差万别。据 1999 年调查统计， 当时的法律、法规、规章中规定的行政强制措施有 260 多种，其中仅法律、行政法规规定由 公安机关实施的行政强制措施就多达几十种。在法律、法规规定的行政强制方式中，有的实 质内容相同，表述不一样;有的同一概念，性质不一样。这些问题的存在，给行政执法带来 一定的困扰。行政强制立法拟对现行法律、法规中的行政强制方式进行梳理，将行政强制分 为行政强制措施和行政强制执行两大类，把几种常用的行政强制方式规定下来，统一行政强 制的方式，并以此作为规范行政强制程序的基础。 （三）规范行政强制程序，保障行政强制的公正性 现行法律、法规对行政强制程序没有统一的规定。通常的做法是，由实施强制的机关自 行规定程序，不一致，不统一。申请法院强制执行的，法院进行实质审查还是形式审查，是 由行政庭受理还是由执行庭直接执行，实践中各地方的做法也不统一。由于缺少统一的程序 规定，执行中随意性大，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。制定行政 强制法，一个主要内容就是要规范行政强制的程序。借鉴国外的立法经验，结合我国的实际 情况，行政强制立法对行政强制措施和行政强制执行的程序分别作出规定，并对实践中常用 的几种强制措施如查封、扣押和冻结、划拨存款等作出具体规定，以保障行政强制权的公正 行使，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。 （四）完善申请法院强制执行制度，解决行政决定执行难的问题 司法执行难，行政决定执行也难。这个“难”字集中反映了我国法治的发展水平。在很 多法制比较完善的国家，执行生效的法院判决、生效的行政决定是当事人的刚性义务，执行 是通例，不执行是特例。在当事人不履行法定义务的情况下，社会有严厉的机制迫使其履行